新型住房保障視角下多主體供給實(shí)踐研究

李勇輝 劉南南

(1.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 工程管理學(xué)院，湖南 長沙 410205；2.湘潭大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

加速住房保障與住房供應(yīng)體系建設(shè)是兜底低收入群體住房困難問題、推進(jìn)“住有所居”發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要舉措，更是推進(jìn)公共服務(wù)均等化、加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求。我國住房制度經(jīng)過20多年的改革與發(fā)展，居民的居住水平、居住環(huán)境和住房質(zhì)量得到極大改善。但是，住房供應(yīng)與多層次住房需求之間依然存在種種失衡，現(xiàn)有保障房結(jié)構(gòu)和總量均不能滿足包括流動(dòng)人口在內(nèi)“市民”的基本住房需求，更難以實(shí)現(xiàn)廣大居民的住房梯次改善需求。在我國現(xiàn)行保障房政府單一供給機(jī)制下，由于城鄉(xiāng)土地二元市場分割、土地財(cái)政等制度約束以及激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制缺乏等問題，土地供應(yīng)和資金投入的局限性制約著保障性住房建設(shè)的發(fā)展。因此，從基礎(chǔ)性土地制度改革、多渠道融資和租購并舉等方面研究保障房多元主體供給長效機(jī)制是新時(shí)期我國住房市場健康發(fā)展必然要求。

一、我國保障性住房供給現(xiàn)狀與困境

1.保障房有效供給不足

保障房有效供給是指在適應(yīng)本地區(qū)政府財(cái)政實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前提下，保障房供給結(jié)構(gòu)和總量能夠?qū)崿F(xiàn)本地區(qū)全部住房保障需求的全覆蓋。與之相對應(yīng)，保障房有效供給不足則是指由于地區(qū)財(cái)政投入不足導(dǎo)致本地區(qū)保障房實(shí)際供給量未達(dá)到合理供給量，且由于保障房供給結(jié)構(gòu)失衡使有效供給量未達(dá)到實(shí)際供給量。以棚改房和公租房為例，我國保障性住房安居工程自2011年全面啟動(dòng)以來，保障性住房進(jìn)入加速推進(jìn)、大規(guī)模建設(shè)階段。2011—2017年，我國累計(jì)開工建設(shè)保障房5499.02萬套，其中棚改房累計(jì)2697.71萬套，而公租房開工量不足棚改房1/5①。但事實(shí)上棚改房主要惠及原住戶，且部分住戶本不屬于保障群體，而針對流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工等“夾心層”群體的公租房供給則相對不足，惠及人群有限，導(dǎo)致“保不應(yīng)保”“應(yīng)保未保”等供需錯(cuò)配現(xiàn)象。從住房空置率來看，由于住房租賃多元主體供應(yīng)機(jī)制缺乏，住房租賃市場信息不完全等原因，不同類型城鎮(zhèn)住房空置具有普遍性。2011—2017年我國城鎮(zhèn)住房空置率約為20%，且住房空置率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市規(guī)模反向相關(guān)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低、人口規(guī)模越小的城市住房空置率越高，二三線人口輸出城市住房空置現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。住房閑置與短缺并存的結(jié)構(gòu)性失衡意味著可利用資源未得到充分利用，多層次保障與有效供應(yīng)體系沒有形成。

2.多主體供地機(jī)制未有效形成

從居住用地供給主體來看，長期以來，我國城市居住用地由政府壟斷，住宅用地來源單一，有限的住宅用地供給主要通過招拍掛方式用于住房建設(shè)。從居住用地構(gòu)成來看，新增建設(shè)用地和存量土地是我國城鎮(zhèn)居住用地的主要來源。在新增建設(shè)用地方面，盡管相關(guān)文件提出構(gòu)建“人地掛鉤”機(jī)制，以人口規(guī)模劃定城市建設(shè)用地指標(biāo)。但東部地區(qū)一、二線城市新增建設(shè)用地資源有限，而中西部地區(qū)在“土地財(cái)政”經(jīng)營城市的沖動(dòng)下，盡管土地資源相對豐富，卻并未向保障房領(lǐng)域傾斜。同時(shí)，受城鄉(xiāng)土地市場二元分割限制，大部分地區(qū)農(nóng)村集體土地缺少相關(guān)政策支持，不能直接以出讓、租賃、抵押等方式與國有土地同權(quán)同價(jià)入市。存量建設(shè)用地方面，現(xiàn)階段存量建設(shè)用地多是土地使用制度改革前無償、無期限、無流動(dòng)的行政劃撥工業(yè)和倉儲(chǔ)用地，大部分企業(yè)未節(jié)約集約用地，導(dǎo)致土地資源利用率低，正是這部分存量土地構(gòu)成了當(dāng)前城鎮(zhèn)土地供給的主要渠道。此外，土地二級市場上，各級政府對存量土地轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等二級市場交易行為有一定程度的限制，土地轉(zhuǎn)讓和土地租賃市場總量較少，土地租賃尤其是其上附著的房產(chǎn)租賃規(guī)模較小，直接作為政策性住房進(jìn)入保障房領(lǐng)域更是少之又少，未能大范圍實(shí)現(xiàn)土地及保障房的多元供給，住房租賃市場發(fā)展不成熟。

3.多元化融資體系未構(gòu)建

住房金融是金融資本與住房市場的重要結(jié)合點(diǎn)，在住房制度改革過程中，融資體系在支持保障性住房建設(shè)和推動(dòng)住房市場整體發(fā)展方面可以發(fā)揮積極作用。但我國政策性住房金融、商業(yè)性住房金融和政府財(cái)政資金在保障房融資鏈條中缺乏有效銜接，具體表現(xiàn)為：一方面，住房公積金在個(gè)人住房貸款、公租房建設(shè)補(bǔ)充資金和貸款方面發(fā)揮了重要作用，但受其盈利模式、覆蓋率以及制度安排等方面缺陷的影響，住房公積金融資水平在保障房資金總投入中占比過低，住房公積金作為準(zhǔn)政策性住房金融機(jī)構(gòu)，多數(shù)低收入者實(shí)際無力使用公積金貸款，且制度外的新市民也被排除公積金制度收益外[1]，難以滿足城市低收入住房困難群體租房、購房需求。另一方面，保障房的準(zhǔn)公共性意味著商業(yè)性資金參與風(fēng)險(xiǎn)較高，我國政府對商業(yè)性資金的安排多借助窗口式指導(dǎo)甚至行政命令，對商業(yè)性資金參與住房保障建設(shè)和消費(fèi)缺乏激勵(lì)安排，未能為商業(yè)資金風(fēng)險(xiǎn)敞口提供足夠的資金支撐[2]，不利于商業(yè)性資金參與，從而住房保障工程存在不同程度的資金缺口。

從保障房建設(shè)政府性投入看，財(cái)政資金尤其是地方政府財(cái)政資金投入比例居高不下。如表1 所示，2011—2018年，我國保障房建設(shè)財(cái)政資金累計(jì)投入42777.49億元，占比38.6%。政府性投入另兩個(gè)主要來源為土地出讓收益和住房公積金，我國累計(jì)安排土地出讓收益投入占比6%左右，遠(yuǎn)小于財(cái)政部規(guī)定土地出讓收益用于保障房建設(shè)的比例10%；而根據(jù)《全國住房公積金年度報(bào)告》顯示，截至2018年，我國住房公積金投入在保障房總投入中占比低于3.82%。即2011—2018年我國財(cái)政資金投入、土地出讓收益投入以及住房公積金投入在保障房總投入中累計(jì)占比約48%，同時(shí)考慮到尚有未計(jì)入的國家政策性銀行貸款、地方融資平臺發(fā)放的企業(yè)中長期債券投資，我國政府性投入在保障房建設(shè)投入中比例近半。可見，政府在我國保障房建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，尤其是地方政府財(cái)政壓力較大。從社會(huì)性投入來看，2018年金融機(jī)構(gòu)新增保障房貸款額9805億元，2011—2018年累計(jì)投入貸款額40942億元，分別占當(dāng)年保障房建設(shè)貸款和累計(jì)建房貸款56.35%和36.95%，可見銀行存款是我國保障房建設(shè)社會(huì)性投入的主要來源。而由于租賃型保障房前期需要大量墊資且回收期長、利潤低等問題，政府對于民間機(jī)構(gòu)入駐保障房領(lǐng)域缺乏足夠的激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，直接導(dǎo)致民間機(jī)構(gòu)投資保障房建設(shè)缺乏積極性。

表1 2011-2018年保障房各渠道資金投入情況② (單位：億元)

二、保障性住房多主體供給國內(nèi)外實(shí)踐

1.“多管齊下”——我國香港地區(qū)土地供給側(cè)經(jīng)驗(yàn)

香港公屋和居屋是國際上解決居民住房問題的典范，其住房政策的成功很大程度上得益于土地公有制。在地狹人稠、土地資源稀缺的情況下，為持續(xù)供應(yīng)公屋和居屋土地，滿足建設(shè)需要，短中期內(nèi)，香港政府通過變換存量土地用途增加公屋土地供應(yīng)，主要包括變換政府用地、低享用價(jià)值綠化地帶、工業(yè)用地用途，釋放更多土地作為住宅用地。此外，還通過重建早期興建的屋邨和工業(yè)大廈釋放部分土地輔助中短期公屋土地供給。中長期內(nèi)，利用鄉(xiāng)郊地區(qū)土地建設(shè)公屋，積極落實(shí)新發(fā)展區(qū)和新市鎮(zhèn)擴(kuò)展計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)新市鎮(zhèn)和保障房協(xié)同發(fā)展③。土地公有制度下，香港政府以強(qiáng)有力的法律保障多渠道釋放土地，通過土地批租方式向私營機(jī)構(gòu)、房委和房協(xié)等非營利準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)供應(yīng)土地，實(shí)現(xiàn)公屋和居屋多元主體供給。

2.發(fā)達(dá)國家多主體供給政策實(shí)踐

(1)多渠道資金支持——美、德、新政策性住宅金融

美國、德國和新加坡住房保障制度的一個(gè)重要特征是政策性住宅金融可通過低息貸款、資金擔(dān)保、資產(chǎn)證券化等措施，為多元主體參與保障房建設(shè)和供給提供資金支持。美國住房保障制度是典型的“大市場、小政府”模式，其兩種類型的政策性住房金融機(jī)構(gòu)(聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)——FHLBS和“兩房”)④分別在住房抵押貸款一級和二級市場發(fā)揮不同作用。住房抵押一級市場，F(xiàn)HLBS主要通過為普通商業(yè)銀行和儲(chǔ)蓄貸款等機(jī)構(gòu)提供貸款補(bǔ)貼或低息貸款，加大對保障房建設(shè)和供應(yīng)的融資力度；住房抵押二級市場，“兩房”主要通過開展抵押貸款證券化業(yè)務(wù)分散金融機(jī)構(gòu)保障房建設(shè)融資的風(fēng)險(xiǎn)，拓寬融資渠道，提高了公共住房供給的整體效率[3]。德國住房保障制度呈現(xiàn)“政府支持、市場運(yùn)作、社會(huì)參與、居民自助”特征。其中，住房儲(chǔ)蓄制度和住房儲(chǔ)蓄銀行作為德國住房保障的制度支撐和融資渠道，為多元供給主體廣籌建房資金。住房儲(chǔ)蓄銀行按照“自愿儲(chǔ)蓄、以存定貸、利率固定、政府獎(jiǎng)勵(lì)、封閉運(yùn)行、專款專用”原則，吸收大量社會(huì)閑散資金流向住房領(lǐng)域，一方面實(shí)現(xiàn)居民購房融資個(gè)人自助、社會(huì)互助和政府資助，降低購房成本，縮短購房等候時(shí)間；另一方面，通過法律規(guī)定，住房儲(chǔ)蓄銀行可為用于居住目的房屋建設(shè)和改造項(xiàng)目、土地購買項(xiàng)目等提供中長期貸款，調(diào)動(dòng)多方力量參與社會(huì)住房建設(shè)和供給[4]。新加坡實(shí)行高福利的住房保障制度，在中央公積金制度下，政府強(qiáng)制雇主和雇員按照收入一定比例繳納公積金存入會(huì)員賬戶，一方面允許居民提取一定額度用于繳納住房首付、償還組屋貸款按揭以及支付組屋租金等，滿足居民需求側(cè)訴求；另一方面通過國有投資公司(GIC)購買國債實(shí)現(xiàn)保值增值，而政府依靠發(fā)行國債歸集的資金為建屋發(fā)展局提供專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款以及資金擔(dān)保，從供給側(cè)保證組屋建設(shè)順利進(jìn)行。

(2)多元化供給——德、英租購并舉模式

從發(fā)達(dá)國家來看，共有產(chǎn)權(quán)房和租賃住房是住房有效供給的兩大重要引擎。德國租賃住房保障體系、英國共有產(chǎn)權(quán)住房模式是增加有效供給的兩大典型范例。德國住房保障經(jīng)過長期發(fā)展演變，逐步形成了以政府、市場和社會(huì)為多元供給主體的租賃住房保障體系。首先，《民法》《住房建設(shè)法》等相關(guān)法律規(guī)定，政府為中低收入群體提供公共租賃住房，為公共租賃住房供給提供政策導(dǎo)向[5]；其次，通過低息信貸、低價(jià)土地、稅收優(yōu)惠、政策性住房金融等措施支持住房合作社、政府房產(chǎn)公司等非營利機(jī)構(gòu)建設(shè)公共租賃住房，同時(shí)鼓勵(lì)私人和企業(yè)向低收入群體提供低租金租賃房，即政府通過政策導(dǎo)向和激勵(lì)措施，在供給端實(shí)現(xiàn)租賃房多元供給。此外，在需求端規(guī)定合法納稅的承租人和出租人同等享有公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)，并通過《住宅補(bǔ)貼法》《住房租賃法》等法律規(guī)定合同期限、漲租限制等，保障承租人權(quán)益。英國政府通過“共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃”“居者有其屋計(jì)劃”以及新時(shí)期“分享式產(chǎn)權(quán)購房計(jì)劃”等公房私有化政策，逐步跳出公共住房大量建設(shè)的財(cái)政沉疴，鼓勵(lì)政府、住房協(xié)會(huì)、私人業(yè)主和私營機(jī)構(gòu)等多元供給。現(xiàn)行的“分享式產(chǎn)權(quán)購房計(jì)劃”主要由三個(gè)子計(jì)劃構(gòu)成，“社會(huì)住房購買計(jì)劃”中，政府將大部分公房轉(zhuǎn)移到住房協(xié)會(huì)，鼓勵(lì)租戶購買至少25%的公房產(chǎn)權(quán)，并按住房協(xié)會(huì)持有產(chǎn)權(quán)價(jià)值的2.75%到3%繳納房租[6]；“公開市場購買計(jì)劃”主要針對教師、警察等關(guān)鍵崗位人員及少數(shù)公房租戶，住房協(xié)會(huì)提供25%無息無期限權(quán)益貸款，購房者籌資75%獲得全部產(chǎn)權(quán)，無需繳納租金；而“新建住房購買計(jì)劃”不僅涵蓋住房協(xié)會(huì)所建公房，也鼓勵(lì)私人業(yè)主和私人機(jī)構(gòu)出售部分房屋產(chǎn)權(quán)，具體規(guī)則同公房出售相同。

3.國內(nèi)保障房多主體供給實(shí)踐

隨著我國住房保障工作的推進(jìn)，多地立足土地、資金、保障房供需缺口等本地實(shí)際，因城施策，圍繞“多元主體供地”“多渠道融資”“多中心供給”等路徑對保障房供給側(cè)改革進(jìn)行了有益摸索。

(1)用地改革：內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)張并舉

我國繼“十九大”提出構(gòu)建多主體供給長效機(jī)制后，城建部又提出了“從增量和存量兩方面開展住宅用地多元供給試點(diǎn)工作”。從存量建設(shè)用地來講，多主體供給探索為存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為住宅用地提供了新途徑。如2018年深圳市通過政府供地、城市改造以及企事業(yè)單位存量土地釋放等方式拓寬土地供給渠道，共盤活35km2居住用地用于建設(shè)低租金住房；2017年北京市利用企事業(yè)單位低效存量土地建設(shè)具有保障性質(zhì)的共有產(chǎn)權(quán)住房約12萬套，且更多共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)項(xiàng)目處于在建狀態(tài)，將滿足部分低收入群體的住房改善需求。從增量建設(shè)用地來講，地票制度和農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃房的探索，為我國集體土地入市提供了新思路。如重慶市通過推行地票交易制度，復(fù)墾閑置農(nóng)村集體土地，將農(nóng)村節(jié)余建設(shè)用地作為交易指標(biāo)，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地市場一體化。而北京市作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)城市，從2011年起，積極推廣利用城郊農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)保障型租賃房，提供更多公租房房源。

(2)融資創(chuàng)新：政策支持與金融工具開閘

政策性金融機(jī)構(gòu)方面，2014年國開行經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批復(fù)成立國家住宅金融事業(yè)部，通過專項(xiàng)貸款、專項(xiàng)債券、專項(xiàng)基金、軟貸款⑤以及軟貸款回收再貸在住房抵押一級市場為棚改和城建融資。2015年，國務(wù)院將國內(nèi)首家專營住房信貸業(yè)務(wù)的儲(chǔ)蓄銀行——中德銀行納入我國多層次住房體系，助其轉(zhuǎn)型擴(kuò)張?jiān)谌珖菩凶》績?chǔ)蓄相關(guān)信貸業(yè)務(wù)。此外，由于住房公積金制度存在覆蓋面窄、繳存不公、配貸機(jī)制“劫貧濟(jì)富”等制度性弊端，政府已提出將政策性住房金融機(jī)構(gòu)作為公積金改革方向；金融工具創(chuàng)新方面，隨著相關(guān)政策開閘，我國社保基金、保險(xiǎn)基金、REITS產(chǎn)品等相繼在保障房領(lǐng)域試水。如2010年，全國社保首個(gè)保障房信托貸款項(xiàng)目落地南京，為南京市保障房建設(shè)籌資30億元；2011年國內(nèi)首單保險(xiǎn)資金以債權(quán)方式投資公租房落地上海，為其公租房項(xiàng)目募資40億元；2017年，國內(nèi)首單以自持租賃房為基礎(chǔ)資產(chǎn)REITS產(chǎn)品獲批百億⑥。相關(guān)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，為我國保障房，尤其是當(dāng)前大力推行租賃房指明了融資路徑，即長期資產(chǎn)與長期負(fù)債匹配，吸引社保基金、保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)資金以債券、股權(quán)方式融資。

(3)租購并舉：租賃住房與共有產(chǎn)權(quán)房創(chuàng)新

“十三五”規(guī)劃提出深化住房制度改革的主要方向?yàn)榉e極推行購租并舉，以滿足城鎮(zhèn)常住居民的梯次住房需求，尤其是發(fā)揮租賃住房對“新市民”的過渡性住房功能。“十九大”報(bào)告則進(jìn)一步提出構(gòu)建“多主體供給，多渠道保障，租購并舉”住房制度，政策導(dǎo)向從“購租并舉”轉(zhuǎn)向“租購并舉”，進(jìn)一步優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)，構(gòu)建房地產(chǎn)市場長效機(jī)制。租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房本身帶有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，一些城市在發(fā)展住房租賃市場、推廣共有產(chǎn)權(quán)房方面進(jìn)行了租購并舉試點(diǎn)探索。租賃住房創(chuàng)新方面，深圳市“房改新政”指出要構(gòu)建人才住房、安居商品房和公租房的住房格局，且不同類型住房由不同類型房源提供，形成政府、住房租賃機(jī)構(gòu)、人才住房專營機(jī)構(gòu)、社區(qū)合作公司、城中村村民、社會(huì)組織等多元主體供給模式。而針對共有產(chǎn)權(quán)房創(chuàng)新，2018年北京市海淀區(qū)最大共有產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目申購啟動(dòng)，打破以往非京籍房源配售30%的政策約束，政府和個(gè)人按照3∶7持有產(chǎn)權(quán)份額；截至2018年底，上海市共有產(chǎn)權(quán)保障房累計(jì)簽約購房9.2萬戶，且住房保障范圍持續(xù)擴(kuò)容，在保障本地中低收入住房困難家庭基本住房需求之外，逐步將符合標(biāo)準(zhǔn)的非本市戶籍流動(dòng)人口納入住房保障范圍。

三、構(gòu)建多主體供給長效機(jī)制的進(jìn)一步措施

形成總量均衡、結(jié)構(gòu)平衡、供需匹配的住房供需格局是新時(shí)期住房制度的必然要求，構(gòu)建新型住房保障多元供給長效機(jī)制需要從法律體系、財(cái)稅體制、土地規(guī)制和融資渠道等方面進(jìn)行創(chuàng)新，同時(shí)也需要發(fā)揮政府、集體組織、市場、社會(huì)多元主體協(xié)同作用。

1.完善住房保障法律體系，依法推進(jìn)住房保障建設(shè)

首先，從發(fā)達(dá)國家住房保障建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，立法工作是保障性住房建設(shè)前提和保證。如美國相繼頒布了《國家住宅法》《住房與城市發(fā)展法》《稅收改革法》《全國可負(fù)擔(dān)住房法》等法律，德國的《民法》《住房建設(shè)法》《租賃住房法》等法律，新加坡的《中央公積金法》《新加坡建屋與發(fā)展令》《土地征用法令》等法律。既有綜合性法律，也有配套法律，旨在從住房保障各個(gè)環(huán)節(jié)使得低收入家庭住房問題的解決有法可依。因此，我國亟需出臺符合我國基本國情、著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展的高階位法律——《住房保障法》，明確保障性住房的居住屬性、保障范圍、供給渠道，逐步完善住房保障法規(guī)制度體系，配套出臺土地、金融、財(cái)稅、非營利機(jī)構(gòu)等專門性法律，在土地供給、住房金融、稅收優(yōu)惠及多元主體建運(yùn)管等環(huán)節(jié)為住房保障提供長期戰(zhàn)略指導(dǎo)。同時(shí)，按照國家關(guān)于建立市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系、以租購并舉為核心構(gòu)建住房市場長效機(jī)制的政策導(dǎo)向，盡快完善和制定與住房租賃相關(guān)法律法規(guī)體系，加大住房租賃引導(dǎo)扶持，健全公租房運(yùn)行機(jī)制，為培育多元化供應(yīng)主體提供法律法規(guī)支持。

2.深化財(cái)稅體制改革，提高土地供給彈性

“十九大”報(bào)告提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)”的十二字方針，為中央和地方財(cái)稅關(guān)系調(diào)整，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一提供了基本遵循。短期來看，在地方主體稅種缺失的情況下，應(yīng)優(yōu)化央地縱向轉(zhuǎn)移支付制度，完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度，提高地方政府基本公共服務(wù)均等化水平；從長期看，合理劃分央地財(cái)政關(guān)系的政策重點(diǎn)應(yīng)落在中央和地方收支體系建設(shè)上。其次，住房保障領(lǐng)域，各地方政府需依據(jù)本地財(cái)力狀況和保障對象數(shù)量等因素，制定地區(qū)供求標(biāo)準(zhǔn)，中央政府制定相適應(yīng)的國家基礎(chǔ)分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)；其次，培植新稅源，為地方增加財(cái)政收入提供源頭活水。我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，全國不同種類房源信息在國家級平臺統(tǒng)一匯總，為房地產(chǎn)稅征收打好了基礎(chǔ)。首先，在借鑒發(fā)達(dá)國家征收房地產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)階段性和區(qū)域性特征，我國應(yīng)按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，加速推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程。其次，在稅制設(shè)計(jì)上遵循“寬稅基、低稅率、少稅種”的基本原則，改變現(xiàn)有房產(chǎn)稅“重流轉(zhuǎn)，輕保有”設(shè)計(jì)，對存量房和增量房同時(shí)征稅，合并冗余稅種，實(shí)行低水平的差別稅率。最后，為保障我國低收入住房困難家庭權(quán)益，可根據(jù)我國人均住房面積合理設(shè)置免稅面積。

土地供給來源方面，要?jiǎng)?chuàng)新土地供給模式。在增量建設(shè)用地方面，要逐步推行城鄉(xiāng)土地市場一體化，完善農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地確權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地同權(quán)同價(jià)入市，為政府、農(nóng)村集體、開發(fā)商等多元主體建設(shè)和供給租賃住房破除制度障礙。同時(shí)，根據(jù)城市土地資源稟賦及人口流動(dòng)特點(diǎn)對城市分類，中西部地區(qū)城市土地資源較為富足，適宜采用重慶模式，按照農(nóng)地確權(quán)—復(fù)墾—結(jié)余指標(biāo)交易的程序，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，開發(fā)企業(yè)、非房地產(chǎn)企業(yè)如建筑商、國有企業(yè)、農(nóng)村集體、非營利社會(huì)組織參與交易，以其持有的部分或全部土地使用權(quán)作為公租房用地供給主體；而東部地區(qū)人口流入城市土地資源較為緊張，可借鑒北京經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌利用率較低的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為保障房建設(shè)用地，同時(shí)積極推進(jìn)城郊農(nóng)村和城中村宅基地實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地使用權(quán)，通過近郊或城中村農(nóng)村集體以部分集體土地使用權(quán)作價(jià)投資或入股方式推進(jìn)宅基地入市，與政府、國有或私營企業(yè)、非營利社會(huì)組織等多元主體聯(lián)營合作開發(fā)供給保障房。存量建設(shè)用地方面，多渠道挖潛城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。一是要加大統(tǒng)籌規(guī)劃力度，將棚戶區(qū)及城中村改造結(jié)余用地以及查處開發(fā)商長期囤積未開發(fā)土地納入城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備范疇，優(yōu)先作為保障房建設(shè)用地。二是通過更改土地用途或置換用地，拓展保障房土地供給來源。隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，許多工業(yè)企業(yè)外圍搬遷騰挪工業(yè)土地、淘汰部分落后產(chǎn)能用地、閑置低效用地等企事業(yè)單位自有土地可以改變土地用途作為租賃住房建設(shè)用地。三是重視土地二級市場交易，激勵(lì)二級市場土地轉(zhuǎn)讓或租賃作為保障房用地，并帶動(dòng)其上房產(chǎn)轉(zhuǎn)為租賃住房尤其是公租房。

3.建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，探索多種金融工具融資

首先，要加快推進(jìn)政策性住房金融相關(guān)立法工作，以法律形式明確政策性金融機(jī)構(gòu)組織形式、業(yè)務(wù)范圍。其次，以政策性住房金融機(jī)構(gòu)為改革方向，借鑒美國“兩房”經(jīng)驗(yàn)，深入推進(jìn)我國住房公積金改革；擴(kuò)張此前成立的中德商業(yè)性住房儲(chǔ)蓄銀行并以此為典范發(fā)展住房儲(chǔ)蓄銀行；強(qiáng)化住房金融事業(yè)部住房金融一級市場業(yè)務(wù)，拓展二級市場業(yè)務(wù)，將其發(fā)展成為國家住房銀行，三者形成競爭激勵(lì)機(jī)制，共同置于銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管之下。住房抵押一級市場上，通過政策性住房金融機(jī)構(gòu)向保障房建設(shè)提供直接貸款、購買民間金融機(jī)構(gòu)住房貸款為商業(yè)銀行提供流動(dòng)性支持等措施，支持我國保障性住房建設(shè)；住房抵押二級市場上，積極創(chuàng)新金融工具，以中央和地方政府財(cái)政注資為擔(dān)保為資產(chǎn)證券化增加信用等級，以保障房租售收入、政府貼息、配建商業(yè)收入為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，如REITS產(chǎn)品，通過吸引社會(huì)閑散資金，多渠道籌集保障房建設(shè)資金。初期保障房資產(chǎn)證券化產(chǎn)品可以通過私募方式吸引機(jī)構(gòu)投資者投資，尤其要注重鼓勵(lì)REITS產(chǎn)品與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、社保中心、企業(yè)年金管理機(jī)構(gòu)等對接，尋求保險(xiǎn)資金、社保資金、企業(yè)年金等長期資產(chǎn)對于保障房尤其是租賃型保障房的資金支持。政策性住房金融機(jī)構(gòu)逐漸完善以及市場逐漸成熟以后，可以轉(zhuǎn)向以公募方式上市，面向一般社會(huì)投資者籌資。

4.構(gòu)建租購并舉多中心供給體系，優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)

長期以來，住房領(lǐng)域“重售輕租”的政策偏向?qū)е伦》孔赓U市場成為我國住房供應(yīng)體系短板，當(dāng)前應(yīng)以“租購并舉”為核心，構(gòu)建匹配居民多層次住房需求的新型住房保障多中心供應(yīng)體系。租購并舉重點(diǎn)在租，培育租賃型保障房多中心供給主體，可從增量和存量兩方面著手：一方面著重加大租賃房增量建設(shè)，政府、非房地產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、機(jī)構(gòu)投資者等多元主體借由土地或資金供給，直接作為租賃住房供給主體加大租賃住房建設(shè)力度；另一方面，積極培育住房非營利機(jī)構(gòu)、長租機(jī)構(gòu)，除新建租賃住房外，盤活社會(huì)中閑置存量住房，如部分經(jīng)濟(jì)適用房、個(gè)人空置二手房等，作為租賃房源實(shí)現(xiàn)供給。同時(shí)，要落實(shí)租購?fù)瑱?quán)，實(shí)現(xiàn)承租人和購房者公共服務(wù)均等化，保障“夾心層”尤其是非戶籍人口教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的權(quán)益。共有產(chǎn)權(quán)房作為兼具保障性和市場化的準(zhǔn)公共物品，是實(shí)現(xiàn)住有所居的一種重要形式。現(xiàn)階段共有產(chǎn)權(quán)房仍處于起步探索階段，主要以政府和個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)模式存在，模式較為單一，應(yīng)擴(kuò)大共有產(chǎn)權(quán)主體，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、住房非營利機(jī)構(gòu)出售房屋部分產(chǎn)權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)由“政府主導(dǎo)”到“政府支持、市場運(yùn)作、社會(huì)參與”的轉(zhuǎn)變。即通過租賃法規(guī)和共有產(chǎn)權(quán)房工作的鋪展，實(shí)現(xiàn)保障性住房租購兩方面有效供給，逐步形成政府、企事業(yè)單位、非營利組織、農(nóng)村集體為主的住房保障多元主體供給體系。

【注 釋】

① 數(shù)據(jù)來源：各年度政府工作報(bào)告、審計(jì)署跟蹤審計(jì)結(jié)果、住建部年度統(tǒng)計(jì)報(bào)告整理得到。

② *表示采用2018年年末累計(jì)計(jì)提總額，大于2011—2018年實(shí)際投入值，其實(shí)際占比也小于由此計(jì)算的比例；數(shù)據(jù)通過住建部、財(cái)政部、中國人民銀行數(shù)據(jù)整理得到。

③ 參見香港特別行政區(qū)2017年《施政報(bào)告》。

④ FHLBS是指美國12家地區(qū)性聯(lián)邦貸款銀行；兩房是指房利美和房地美，主要業(yè)務(wù)為住房抵押貸款證券化。

⑤ 軟貸款主要是指政策性銀行通過國有公司或政府融資平臺，向國家基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目或棚戶區(qū)改造項(xiàng)目提供的具有還款寬限期的低息長期貸款。

⑥ 資料來源：南京市、上海市城建部。