我國農村養老保險問題與對策

□文/李雪丹 李 蕊 康鎖倩 王子琦

（1.河北農業大學經濟管理學院；2.河北農業大學資源與環境科學學院 河北·保定）

［提要］ 中國自1999年進入老齡化社會，保障老年人口的老年生活成為改善民生、推動社會發展的焦點問題。解決農村老年人口的養老問題尤為重要，關系著我國精準扶貧、全面進入小康社會的進程，因此深入研究我國農村養老保險制度的不足，并提出完善對策有重要意義。本文首先分析我國現行農村養老保險制度運行過程中存在的問題，充分認識到完善農村養老保險對我國應對人口老齡化、建設新農村、促進農村經濟發展的重要性，并根據現存問題，提出完善對策。

中國自古是農業大國，在全球人口老齡化的背景下，保障農村人口的老年生活有助于“三農”問題的解決。目前我國城鄉經濟發展水平存在較大差距，農村發展緩慢且缺乏工作機會，農村大量年輕勞動力為謀求發展紛紛前往城市，導致農村中獨居老年人口數量大幅增加，這些老年人口的養老面臨威脅。我國農村養老問題是我國應對人口老齡化亟待解決的問題。

李淼等分析了我國傳統的養老模式及其現狀，指出了目前我國農村養老保障面臨的主要困境，并根據問題提出了完善我國農村養老保障的對策建議。海龍等認為籌資機制是養老保險制度的核心部分，籌資機制設計合理與否直接關系著制度實施的成敗。劉雨露等運用函數模型闡釋了“三農保險”對于長效脫貧的作用機制和內在原理，并提出應充分發揮保險的作用，推動實現農村脫貧長效機制。柳清瑞等認為基本養老保險制度是農村老年人口精準脫貧的重要輔助制度，并采用傾向得分匹配雙重差分法對農村基本養老保險的減貧效應進行了測度，并根據實證分析提出了實現農村基本養老保險與精準扶貧政策梯度銜接并提高減貧效應的相關政策建議。

本文參考現有研究文獻，首先分析了目前我國農村養老現狀及農村養老保險實施中存在的問題，其次提出了在貫徹精準扶貧政策的背景下，我國發展與完善農村養老保險制度對農民脫貧、農村發展、經濟建設的重要性，最后根據我國農村發展現狀提出了我國農村養老保險制度的完善對策。

一、我國農村養老現狀

不同于其他國家，我國自古有“養兒防老”的傳統，人們認為年老時應由子女為其養老，如果晚年居住在養老院等服務機構則意味著子女不孝、家庭不和睦，而且由于家庭養老成本較其他養老方式更低，大多數老年人選擇家庭養老方式，其中還有一些人以土地養老為輔助。

隨著社會進步和市場經濟的發展，農村大量年輕勞動力向城市輸入，農村的獨居老人逐年增加，以家庭養老和以地養老為主的模式已不能滿足農村人口養老的需要。因此，完善和發展農村養老保障體系，發揮農村養老保險的互濟性，為農村老年人口找到創新的養老模式保障他們的老年生活迫在眉睫。

二、我國農村養老保險制度運行存在的問題

（一）農村人口對養老保險制度認識不足，參保意愿低。農村養老保險作為風險轉移機制，有分散風險的功能；作為收入再分配工具，可以縮小貧富差距，改善我國貧困地區老年人口的生活水平。然而目前我國農村人口對農村養老保險認識不正確、不全面，沒有理解農村養老保險制度的本質和重要性，參加社會養老保險的比例低，保險的共濟功能難以發揮作用。

農村人口對養老保險制度認識不足的原因主要如下：第一，農村人口普遍受教育程度低，不能充分理解農村養老保險的各項條款，其長期收益性更使農村居民對其產生疑慮，收入水平低的人口大多選擇投保最低等級，導致農村養老保險的保障功能難以發揮。第二，受傳統觀念的影響，農村人口大多注重家庭養老和以地養老等養老模式，很難接受新型的收益較長的養老保險。第三，中央及地方政府對農村養老保險制度的宣傳教育工作不到位，宣傳范圍較局限，農村人口沒有對農村養老保險形成一個正確客觀的認識，參保意愿低。

（二）養老保險基金管理不科學。養老保險基金的保值增值對促進農村人口參保尤為重要。然而，目前我國的養老保險基金管理不科學，基金利用率低，管理模式亟待創新與發展。

我國養老保險基金管理存在的問題主要有：第一，為了規避投資中的風險，保障基金安全，基金管理者大多選擇購買國債或存入銀行等較為保守的投資方式，為保證基金安全性卻降低了基金的增值率。當利息率低于通貨膨脹率時會使養老保險基金貶值，不僅無法保障參保人員的合理權利，還為我國財政增添了壓力。第二，養老保險基金尚未實行國家統一管理。目前地方政府管理水平不一，管理制度與設備落后。分散式的基金管理模式，無法集中基金進行再投資，使基金的保值增值面臨極大的挑戰。較低的增值率降低了保險收益，打擊了農村人口參保的積極性。

（三）相應法律制度不健全。《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》于2014年7月1日起實施，首次明確城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險之間可以轉換銜接。但是，直至目前我國還沒有對如何保障城鄉居民養老保險制度的實施頒布專門的法律法規，而只有一些中央和地方的政策規定，但是這些地方性法規只是制度方面的約束，還沒有上升到法律約束的層面。法律體系不健全，使得城鄉居民養老保險制度在實施過程中缺少依據與規范，在基金籌集、基金管理、投資增值與養老金發放等方面存在很多的問題，非法違規操作時有發生。

三、完善農村養老保險制度的重要性

（一）利于貧困地區建立精準扶貧長效機制。“精準扶貧”制度的實施推動了我國扶貧事業的發展，農村居民實現脫貧后政府更應注重保障他們的生活品質，不能讓已脫貧的農村居民因病或因養老等問題再次返貧，拖慢我國精準扶貧的進程。在農村地區因地制宜建立農村養老保險體系，統籌各方資金，充分發揮保險的互濟功能，解決農村居民的養老問題，可以防止農村居民因養老問題重新返貧，為我國扶貧事業貢獻力量。

（二）農村人口老年生活得到保障將促進我國經濟的發展。我國傳統的消費觀念是“節省、節約”，農村居民更是如此，習慣將大量的錢存下以備不時之需，邊際消費傾向低，勤儉節約的消費觀念減少了居民消費需求，減緩了我國經濟的增長速度。我國農村居民難于選擇超前消費，是因為我國的社會保障制度不完善，沒有為他們的日常生活提供全面保障，打擊了他們的消費信心。

當社會保障體系逐步健全，居民實現老有所養、病有所醫的時候，才不會將大量的錢存下用于養老和醫療，而是會適當地提高自己當前的消費水平來改善生活品質。完善的農村養老保險制度能夠提升農村老年群體的消費能力，拉動其消費需求，進而促進我國經濟的快速發展。

（三）有利于應對人口老齡化。人口老齡化是全球步入21世紀主要的人口特征，各國經濟和社會發展都受到人口老齡化的制約。我國自1999年步入老齡化社會，老年人口數量一直呈增長態勢，“空巢老人”也急劇增多，傳統的家庭養老、以地養老等模式已經遠遠不能適應即將到來的農村人口老齡化高峰。農村養老保險作為轉移支付機制，可以增加農村居民的可支配收入，減小貧富差距，為農村人口提供養老保障，有助于我國應對人口老齡化這一嚴峻趨勢。

（四）推動社會主義新農村建設。首先，健全的農村養老保險制度將會為農村老年人提供養老保障，提高老年人生活質量以及提升生活幸福感。其次，農村社會養老保險將承擔老年人大部分養老所需費用，極大程度減輕了子女的經濟負擔，與家庭養老方式互補，使農村老年人實現老有所養，在一定程度上減少了子女之間因經濟利益引發的家庭糾紛，推動構建敬老愛老的社會主義新農村。

四、完善我國農村養老保險制度的對策

（一）政府明確其主導地位。從各國推行農村社會養老保險的經驗來看，建立和實施農村養老保險制度過程中政府應明確其主導地位，為農村養老保險的實行提供法律約束、政策支持等。首先，政府應正確認識其在推廣農村養老保險制度中的作用，積極向群眾宣傳農村養老保險制度，組織專業人員深入到農村進行保險條款解讀并普及農村養老保險的專業知識，使群眾對養老保險有客觀正確的認識，加速農村人口養老觀念的轉變，促進其積極參與養老保險。其次，政府應加大養老保險的覆蓋范圍，加大財政補貼力度，為農村地區人口提供養老保障，促進貧困地區建立精準扶貧長效機制。養老保險制度應因地制宜，適當降低貧困及邊遠地區參保人員的保險費，使貧困地區的人員也有能力參與農村養老保險，在財政狀況允許的情況下提升他們的福利水平。

（二）建立健全法律制度。我國農村養老保險制度處于發展階段，需要完善的法律法規體系來規范養老保險在實施過程中的問題，為養老金的籌集與管理、養老金的發放等提供法律標準。因此，應結合我國基本國情以及農村特色，盡快出臺農村養老保險法律法規，對農村養老保險的參保對象、基金籌集與管理、養老金發放標準等問題做出明確規定，使農村養老保險制度在運行過程中有法可依，從而推動我國農村養老保險制度的實施。

（三）拓寬籌資與投資渠道，實現資金的保值增值。研究各國的養老保險制度發現，其他國家養老保險基金的籌集方式多樣化，有政府補貼、個人繳費和社會繳費，多層次的資金籌集渠道會減輕國家財政的壓力，保障國家經濟穩定運行。我國應學習他國的經驗，拓寬籌資渠道，鼓勵民間資本進入養老服務業，減少財政壓力。

另外，充分利用養老保險資金，拓寬投資渠道，優化投資結構。在保證基金安全性的前提下，通過國家統一運用基金投資來實現基金的高增值率。按照安全性原則將部分養老金存入銀行或用于購買國債，降低投資風險，達到保值的目的。同時，將少量養老基金用于投資股票和基金，獲取高收益。吸取美國利用保險養老基金增值的方法，要采取分散化的長期投資方式，以增加基金的抗風險能力。保險基金較高的增值率將提升群眾對養老保險的信心，更愿意投養老保險以期獲得更多收益，有利于農村養老保險的發展。

（四）建立獎勵機制，采取強制與自愿相結合的體制。對于經濟較富裕的地區，地方政府可根據當地情況建立獎勵機制，采取強制與自愿相結合的體制。社會養老保險采取強制的體制，提高社會養老保險的參保率，只有這樣才能發揮其共濟職能；而商業養老保險采取自愿的體制，地方政府應鼓勵農村人口參加商業保險。地方各級政府可以與一些商業保險公司進行合作，對于社會養老保險年繳費較高的農民進行相應的獎勵以促進居民參保商業保險。如社會養老保險年繳費達到2，000元以上贈送一份商業意外險或投保商業養老保險時給予一定優惠。

社會養老保險由于保障范圍廣、基金有限，只能為農村人口提供基本的生活保障，要想真正改善農村人口的老年生活水平，應鼓勵農村人口積極參保商業養老保險。只有商業養老保險參保率達到一定高度，才能真正提高農村人口老年生活水平，推動我國金融保險業的發展。

（五）完善并推廣醫療保險與長期護理保險。老有所養是每個人對老年生活的美好期盼，農村養老保險制度只能為養老提供一定的保障。隨著生活壓力的不斷增加，我國人口患大病概率也在不斷增加。當農村人口罹患大病時，有的甚至因為交不起醫藥費而放棄治療，有的雖然可以支付醫藥費，但是卻花光了積蓄，剛實現脫貧致富一病又步入貧困行列，拖慢了我國精準扶貧的腳步。因此，農民擁有一份醫療保險與長期護理保險顯得尤為重要。在罹患大病時，醫療保險為其提供保障，使其不會因巨額醫藥費而致貧或返貧，在后期康復中，長期護理保險可以為其提供費用支持，解決了后期康復中所需的大量康復費用。只有在多重保障下，農村養老保險結合其他保障才能真正地使農民實現老有所養，確保農村老年人口年老后擁有較高質量的養老水平，提升我國老年人口的幸福指數。因此，為了配合農村養老保險發揮其職能，我國政府應完善并大力推廣醫療保險與長期護理保險，為農村老年群體構建起全面的風險保障機制。