人權行政訴訟的一個前提：如何理解人權
——以利益法學為視角

王瑋瑋（武漢大學 法學院，湖北 武漢430072）

一、問題的提出

作為我國法治現(xiàn)代化建設的核心議題之一，如何加強人權法治保障越發(fā)受到學者們的重視。 人權的實現(xiàn)能否得到真正的貫徹和實施，很大程度上取決于其能否從應然狀態(tài)轉化為實然狀態(tài)，其中，司法保障起不可或缺的作用。 但值得注意的是，人權概念在立法和司法兩個層面中有所區(qū)別。 相較于立法層面，人權在司法層面更是一個動態(tài)概念，具體指在司法活動的過程之中，人權主體基于其角色定位，所應當享有或?qū)嶋H享有的基本人權[1]。 一方面，在不同的司法活動中，人權基于主體的不同角色定位，而呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容。 另一方面，為了法律能夠被普遍適用，立法者往往采用的是較為概括性的抽象語言。 而現(xiàn)實中人權形式多種多樣，隱含于各類案件之中，此時司法者則有必要結合具體的語境去解讀并實現(xiàn)人權。在人權司法保障中，人權行政訴訟是重頭內(nèi)容。 行政機關承擔著廣泛管理公共事務的職能，與人們?nèi)粘Ｉ钣忻芮械穆?lián)系，因此“人權侵害大多發(fā)生在行政領域”[2]19，而作為一種公民用以對抗國家公權力，以救濟自身權利的重要形式，行政訴訟則顯得尤為重要。 因此，觀察行政訴訟制度人權痕跡，可以映射出人權司法現(xiàn)狀。

二、進路選擇：人權行政訴訟中“人權概念”的重要性

欲想研究行政訴訟體制中的人權痕跡，首先要確定行政訴訟體制中“人權”概念的具體內(nèi)涵。 因為在司法過程中，人權概念是動態(tài)的，只有理解了行政訴訟體制中“人權”具體內(nèi)涵，才可能知道有多少處于應然狀態(tài)的“人權”具有轉換為實然狀態(tài)的可能。 可以說，人權本質(zhì)的確定決定了人權在行政訴訟中是否被保護以及應當怎么被保護。 厘清人權的概念有助于厘清中國人權行政訴訟保障的現(xiàn)狀，亦有助于厘清中國人權司法保障的現(xiàn)狀，為中國司法改革以及反思提供方向指導。 因此，本文將以“人權”的本質(zhì)探究為研究進路，對中國行政訴訟體制中對人權實現(xiàn)具有重大意義的制度進行觀察與剖析，梳理“人權”及人權保護在中國行政訴訟體制中的現(xiàn)狀。

對于人權的本質(zhì)問題，既要解決事實問題，即人權的根源是什么，也要解決價值判斷問題，即我們?yōu)槭裁匆Ｗo人權。對于事實問題，近代以來，西方存在三種基本觀點，即“天賦人權”說、“法律權利”說與“社會權利”說。 在中國，近二十年來，當代中國學者也曾提出各種不同的觀點，例如“斗爭得來”說、“商賦人權”說、“國賦人權”說、“生賦人權”說。 自1991 年以來，中國多數(shù)人開始傾向于從人的本質(zhì)中去尋找人權的本原，認為人權不能是任何人之外界的恩賜。 有的學者認為人的本質(zhì)包括社會屬性和自然屬性[3]，而有的學者認為人的本質(zhì)僅僅指社會屬性[4]。對于價值判斷問題，研究學者尚少。研究者往往只停留在事實問題上，認為解決了人權的根源問題，也就解決了人權的本質(zhì)問題。 其實不然，人權來源于何方，僅僅說明了為什么會有人權，但尚不足以說明人權為何應當受到保護。有學者認為人權源于人性， 并且人性需求成為人權的邏輯是可普遍化，這意味著追求權力主體和內(nèi)容的普遍化，直至各個因素不能兼容。[5]19只有滿足了可普遍化的條件，人性需求才能夠被稱之為“人權”。 因此，若要全方位理解人權，就不僅要對人權的事實問題進行解答， 還要進一步對價值判斷問題進行縱深探究。

在對人權本質(zhì)進行解答之后， 則可以在中國行政訴訟體制中尋找人權，并判斷人權是否有進入實然狀態(tài)的可能。在中國行政訴訟體制中， 每項制度都會對人權實現(xiàn)產(chǎn)生或大或小的影響。 本文將對其中影響較為重大的原告資格、受案范圍、審查原則等三個方面進行梳理。 因為行政訴訟原告身份的確定決定了人權主體范圍， 受案范圍決定了哪一類人權案件可以進入訴訟程序，審查原則則給了法官審查案件的準繩。簡言之，原告資格和受案范圍是將人權案件納入法治軌道的門檻，這影響的是具有程序性質(zhì)的人權，即訴權。 納入軌道后，行政行為是否侵害了人權——無論是程序性的或是實體性的，則需要法官在遵循審查原則的情況下去判定。因此，本文將從原告資格、受案范圍、審查原則三方面來對中國行政訴訟體制的人權狀況進行梳理，以此更深入地理解人權司法中人權概念。

三、人權行政訴訟中作為人權概念基礎的“利益”——以利益法學為視角

（一）人權的基本內(nèi)涵

人權的基本內(nèi)涵有兩層含義，一則人權來源于什么。二則人權得以被視為人權而受到保護的原因。

首先探究人權的本原問題，即人權來源于什么。李步云先生認為，人的本質(zhì)包括社會屬性和自然屬性。人生活于人與人之間的諸種社會關系之中，是“最名副其實的社會動物，不僅是一種合群的動物，而且是只有在社會中才能獨立的動物”[6]。對于人的本質(zhì)具備社會屬性，這已成共識。 有爭議的是，人權是否也源于自然屬性。如若否認了人權也源于自然屬性，那么意味著除卻社會屬性，人便沒有人權可言了。回顧人類社會的人權實踐，人權主體的范圍逐步擴大，一些雖喪失了社會屬性但具備本質(zhì)性的生物學特征的“人”也受到了關注[5]。 細想，被社會遺棄在愚人船之上的瘋人[7]17，被狼養(yǎng)大的狼孩，雖然與社會失去聯(lián)系，或是不曾有過聯(lián)系，但是他們都具備了人所應具備的生物學特征，同時對這世界保持著某種需求。這種生物學特征， 以及基于此產(chǎn)生的需求， 均是人類社會得以產(chǎn)生的基礎，是人與人之間社會關系構建的基礎。 從這一層面看，可以說沒有人的自然屬性，便沒有人的社會屬性可言。 因此，談及人權的本原問題，人的自然屬性不能被忽略。

其次，探究人權的正當性問題，即人權為何要被當成人權來保護。 人權總是與人基于社會屬性或是自然屬性等的需求相聯(lián)系。 馬斯洛將人類需求像階梯一樣從低到高按層次分為五種：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。 馬斯洛的這一需求層次理論與《世界人權宣言》之間存在著某種聯(lián)系。 比如生命權、健康權、財產(chǎn)權等與生理需求存在著很大的聯(lián)系。但人類的需求有很多，其中哪些需求能夠被稱之為人權而受到最基本的保護呢？ 有學者認為人性需求成為人權的邏輯是可普遍化， 這意味著追求權力主體和內(nèi)容的普遍化，直至各個因素不能兼容[5]19。 回顧人類社會發(fā)展，封建社會向近代社會轉變的同時，人權觀念被提出，這也意味著建立一種新的權利秩序代替舊的權利秩序。新的權利秩序之下，權利主體和權利內(nèi)容存在普遍化的趨勢，主體范圍擴大，內(nèi)容覆蓋面愈廣，主體之間的權利內(nèi)容得以同時存在且不相互干擾。可普遍化正是人性需求被納入人權范圍的前提條件。

人權源自人的自然屬性和社會屬性， 以需求的形式而得以存在，并因可普遍化而受到保護。 而縱觀古今中外，人各種各樣的需求又與各種各樣的利益相關聯(lián)， 甚至可以認為利益不過是需求的另一代名詞。總的說來，人的自然屬性和社會屬性是人權之源，利益或者說需求是人權之流。而其中的利益若要被視為人權而受保護，則需要滿足可普遍化的要求。

利益之重要性，無不體現(xiàn)在國內(nèi)外之學術研究?？v觀國內(nèi)外，人權思想傳統(tǒng)無不與“利己”的利益有關，西方的安提芬、霍布斯也好，我國的康有為、嚴復、梁啟超、羅隆基也好，都深受利益觀念的影響。 李步云先生也在這個基礎上批判地繼承了這個觀點，認為“人權的本質(zhì)就是人的“利己”的利益。”同時也對中國傳統(tǒng)政治文化壓制下的“利己”利益觀念異化進行反思。 在這種“君子喻于義，小人喻于利”傳統(tǒng)政治文化壓制之下，人們很長一段時間無欲無求，又不知提出與爭取通過制度建設來保障自己的利益。因此，對人權背后利益的關注對于人權主體的利益實現(xiàn)具有重大意義。

對利益給予高度關注， 這與利益法學的中心思想正高度契合。在利益法學看來，利益是法律保護的目的，法律是保護利益的手段。利益是法律的產(chǎn)生根源，決定著法律規(guī)則的創(chuàng)制[8]。固然，利益法學所稱之“利益”與人權背后之“利益”不盡相同，前者包含后者， 后者是前者的子集。 若完全以利益法學的視角，則尚不足以能夠透析利益在人權司法中的地位及狀況。因此，從利益法學中的“利益”的價值出發(fā)的同時，本文還會結合前文所提及的人權本質(zhì)，綜合地討論“利益”在人權行政訴訟中應有的地位。

（二）人權行政訴訟中“利益”的概念引入

利益千姿百態(tài)，不同的歷史階段，利益的種類有所不同，人權實踐中的人權具體內(nèi)容也有所不同?？梢?，利益與人權是一個動態(tài)概念，這與司法實踐相契合。 司法實踐中，某一語詞其含義并不總是同一的，隨著時代的變遷，含義總有所變動，當然這種變動是在語詞的文義射程范圍之內(nèi)。 利益與人權也是如此，內(nèi)容與形式總隨著時代的變遷而有所不同，我們可以找到源頭，但無法尋找到一個永久不變的定義。 但即使如此，利益也并非總是虛呼縹緲，有其自身的特質(zhì)，而利益法學的支持者也在力求其內(nèi)涵及外延，為利益尋求框架，以便區(qū)分出法律所要保護的利益。

利益往往被認為僅僅是經(jīng)濟上的需要， 但利益法學認為利益不僅僅局限于經(jīng)濟上的需要， 而是人基于心理上的需要所產(chǎn)生的一切欲求，其包含的范圍更加的廣泛。 在耶林看來，利益意味著請求、要求或愿望，也就是人們事實上講的如果一個有組織的社會要想存續(xù)， 法律就必須做些什么。 在黑克看來，利益意味著人們在生活中所產(chǎn)生的各種欲求，這種欲求不僅意味著人們的實際需要，而且還包含著那些在受到刺激時，可能進一步向前發(fā)展的隱藏于人們心目中的潛在動機。 黑克認為利益蘊含著生活價值和對生活價值的追求， 包括個體利益、群體利益、共同體利益、公共利益和人類利益，也包括觀念性利益和物質(zhì)性利益[9]。 但黑克的這種利益空有形式而無內(nèi)容。 對于利益的界定，除了要有外在的形式，還需要往形式里填充的內(nèi)容?；蛟S，龐德對于利益的劃分更有實質(zhì)性的內(nèi)容可言。 龐德認為利益是指人們——不管單獨地還是群體或團體中或其關聯(lián)中——尋求滿足的需求、欲望或期望。它先于法律存在的，法律發(fā)現(xiàn)這些利益迫切要求獲得保障，把它們加以分類并或多或少地加以承認。 “法律秩序或法律，并未創(chuàng)造這些利益，即使沒有法律秩序和對行為及決定的權威性指引，利益也依然存在。 ”[10]

具體而言，龐德將利益劃分為個人利益、公共利益、社會利益。 其中，個人利益，指直接涉及個人生活和從個人生活的立場看待的請求、需求和欲望。公共利益指有關的個人提出或從政治生活——有組織的政治社會的生活——的立場提出的請求、需求和要求。 社會利益則是從社會生活的角度，被歸結為社會集團的請求的需求、要求和請求。 當然，龐德對于利益的劃分，并非有嚴格界限，對于同一利益從不同的角度有不同的歸類，但這三者又是相對獨立的，有自己獨有的利益特征。從龐德對利益的定義與劃分當中， 我們可以看出利益有個體的，也有群體的。 這與第三代人權高度契合，“第三代人權”主體“具有十分的廣泛性,它拓寬到包括個體、群體、社會、民族與國家等，它所涉及的各種權利，如民族自決權、發(fā)展權、和平權與環(huán)境權等等都不僅僅是指某一個體的權利，而且是族類、群體甚至是整個人類應該普遍享有的集體權利?！盵11]利益的指向不再是單純的個人，還指向各種共同體。

行政訴訟作為人權救濟的重要形式，對于保護個人利益、公共利益、社會利益，有至關重要的作用。在行政領域，行政主體作為國家的代表，一面是執(zhí)法主體，一面是保護相對人利益的義務主體。 但由于公權力具有擴張性，極易侵犯私權利，所以作為公權力的行使主體， 雖在公共領域以管理與服務于相對人為目的，但也可能成為侵犯相對人權利的來源[12]。

同時，由于社會長期處于法治缺失的狀態(tài)，人往往附屬于社會，在公共利益或社會利益面前，個人利益顯得有些渺小。過分強調(diào)公共利益，正當?shù)膫€人利益卻無法得到應有的回應。公共利益或社會利益似乎具有與生俱來的正當性。顯然，這種觀念為公權力的濫用提供了契機。在當下轉型時期，濫用公權力現(xiàn)象便尤為嚴重。例如，某些地方政府假借公共利益之名在拆遷過程中侵犯私權利。但很多情況下，公共利益或社會利益的標準是不明確的，存在著“灰色地段”。即使按照龐德的利益觀進行下定義，公共利益、社會利益、個人利益三者也并非存在十分分明的界限。但無論是為了保護何種利益，公權力存在的最終目的是為保護私權利。 對于公共利益或社會利益的保護，最終都會回歸到對個人利益的保護，個人才是這個社會，這個國家存在的最基本單位。 因此，私權利擁有這樣的權利，在質(zhì)疑公共利益的正當性時，可以通過法定程序去拷問“公共利益”的合法性和正當性基礎[2]20。 且在多變的社會事實中，行政主體因受各方面的壓力難以兼顧各方， 而法定程序可以為其提供了一個相對獨立于外部環(huán)境的決策的‘隔音空間’，通過控制行政主體與外部環(huán)境的聯(lián)系，提供一個平等對話、自主判斷的平臺，[13]從而限制行政主體的恣意。這也正是行政訴訟的重要意義之一，為私權利保護自身利益提供救濟途徑，充分表達自身利益訴求。

因此，在觀察中國行政訴訟體制時，利益概念的引入顯得有所必要。但利益如前所述形態(tài)萬千，只有當利益來源于人的本性，且滿足可普遍化的邏輯，才能被視為人權而受到保護。并且，人權行政訴訟體制中，利益是否具有實現(xiàn)的可能，還需要結合具體的制度去觀察。 本文將結合原告資格、受案范圍、審查原則三方面進行進一步觀察人權利益是否存在實現(xiàn)的可能性。

四、中國行政訴訟中的人權現(xiàn)狀——以“利益”的實現(xiàn)可能性為視角

（一）行政訴訟原告

在行政訴訟當中， 訴訟當中的原告多數(shù)是人權主體，因此，行政訴訟原告身份的確定決定了人權主體范圍。行政訴訟的原告既可以是公民，也可以是法人或其他組織，既包括了個人，也包括了群體。 但并非所有的公民、法人或其他組織都可以提起行政訴訟， 只有與行政行為有利害關系的人及人民檢察院才有資格作為原告參加訴訟。 可見，在行政訴訟當中，人權主體的人權內(nèi)容在特定的場域之下，具有特定的含義。就人權主體而言，在與行政行為不具有利害關系時，其不具有原告資格，但保持著一旦與行政行為有利害關系時，即可成為原告的可能。 這種程序性的人權，即訴權，是動態(tài)的，非一成不變，也是人權主體進入行政訴訟場域的基本要素。 除了人權主體之外，人民檢察院就國家利益或社會公共利益亦享有訴權，但訴權是一種人權，人民檢察院并非以人權主體的身份，而是以代表人權主體的身份去行使該訴權。

在新《行政訴訟法》修改之前，公民、法人或其他組織只有認為自己的合法權益受到行政主體的具體行政行為侵犯或者實質(zhì)影響時，才可以向人民法院提起訴訟。且行政訴訟原告不包括人民檢察院。如此規(guī)定，存在不合理之處有三。一則“認為自己合法權益受到具體行政行為侵犯的公民、 法人或其他組織” 既可以被從寬解釋為包括具體行政行為的相對人以及其他與具體行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織，也可以被從窄解釋為僅僅包括具體行政行為的相對人。 “在實踐中，許多法官往往從窄解釋。 ”[14]這直接導致了與具體行政行為有利害關系的人權主體喪失了訴權， 失去了進入行政訴訟場域的可能。二則將可訴行政行為限定于具體行政行為，概念較為狹隘，沒有反映出行政活動的多樣性，不利于保護人權主體的合法權益。如此規(guī)定之下，各級政府所做的大量重大行政決策難以進入司法審查，人權主體尋求權利救濟無門。 甚至，現(xiàn)實中存在“行政執(zhí)法機關以約談等其他方式代替行政處罰，避免被當事人訴至法院”[15]，可見侵犯人權的行政活動已不是“具體行政行為”這一概念所能涵蓋的了。三則公民、法人或者其他組織只能為自己的權益而參與訴訟。按前述龐德對利益的分類，人權利益亦分為個人利益、公共利益、社會利益。 其中，公共利益或社會利益往往容易被忽視， 而沒有被納入受案范圍。作為管理公共領域的一方，行政主體有可能會侵犯個人利益，也可能假借公共利益或社會利益之名，而侵犯公共利益或社會利益。對此種情況，人權主體的利益則難以得到司法救濟。

為了回應上述不合理之處，現(xiàn)《行政訴訟法》對此做出了修改，在第二十五條規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！睂ⅰ熬唧w行政行為”改為“行政行為”，明確規(guī)定了“其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織”的訴權”，且明確規(guī)定了人民檢察院享有提起行政公益訴訟的訴權， 這更有利于保護人權主體的訴權這一程序性人權。但值得注意的是，首先，“利害關系”一詞本身具有不確定性?！?000 年最高院執(zhí)行行政訴訟法的解釋》第1 條第2 款第6 項規(guī)定了“對公民、法人或其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為” 法院不予受理。 結合該規(guī)定，雖然我們可以將利害關系大致理解為“對權利義務產(chǎn)生實際影響”，但“利害關系”的具體內(nèi)涵仍舊不夠明確。 其次，雖然“行政行為”比“具體行政行為”在外延上更廣，但仍舊有行政活動類型未被覆蓋到[16]91。 例如，新公共行政背景之下， 多數(shù)行政活動并不具有典型行政行為的外在表現(xiàn)形式，但也存在侵犯人權利益的可能，然而這些活動因難以被認定為行政行為而具有可訴性。第三，新增設的檢察行政公益訴訟制度具有事后救濟的特性， 其起訴條件以既定侵害事實為前提。行政公益訴訟所保護的利益特殊，即國家利益和社會公共利益，按龐德利益觀劃分便是社會利益和公共利益，且該特殊利益涉及大多數(shù)人權主體利益，具有普遍性和公共性[17]。因而，在行政行為造成不可彌補的損害之前，檢察機關就應當享有訴權。

由以上分析可知，我國行政訴訟領域中，享有訴權的人權主體不僅包括個人，還包括群體，同時，人民檢察院代替人權主體就公共利益和社會利益享有訴權。 在這個“民告官”的訴訟場域中，并非所有人權主體均可以進入。在《行政訴訟法》修改之前， 司法實踐中往往只有具體行政行為的行政相對人可以進入。在修改之后，除了行政行為的相對人以外其合法權益與行政行為有利害關系的人權主體也可以進入。而且，在這塊場域，新《行政訴訟法》還塑造了一塊“官告官”的領域，授權人民檢察院提起行政公益訴訟的權利。 盡管新《行政訴訟法》對舊法的缺陷進行了改進，但隨著行政活動類型日益增多，侵犯人權利益的行政活動也就不再局限于行政行為了， 且檢察行政公益訴訟具有事后救濟的特點，因此新《行政訴訟法》仍舊無法很好地保護人權主體的訴權利益， 人權主體訴權利益的實現(xiàn)可能性尚不足夠。

（二）受案范圍

受案范圍，對人權主體而言即訴權范圍，是其權益受司法保護的范圍。與受案范圍相對應的概念便是獲得救濟的權利，即救濟權。 救濟權是人權之一，是其他人權得到保障的前提。如法諺云，“無救濟即無權利”。 人權被法律確定，從應有人權轉為法定人權，但倘若沒有救濟權，法定人權被侵犯時人權主體尋求救濟無門， 法律形同虛設， 那么法定人權便無法被實現(xiàn)，從而轉化為實有人權，人權也就無從得到司法地保護了。因此，欲有力保護人權，則有必要拓寬救濟權的范圍。 而欲拓寬救濟權范圍，則有必要拓寬受案范圍。 也因此，受案范圍越大，人權利益被保護的力度也越大，被實現(xiàn)的可能性也越大。

我國歷來以概括式和列舉式相結合的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。首先，以概括的方式確立了基本范圍?！缎姓V訟法》第2 條對行政訴訟原告資格確定的同時，也為人民法院應當受理的行政案件確立了基本范圍， 即與行政主體的行政行為侵犯合法權益有關的行政案件。其次，以肯定列舉的方式列出了屬于受案范圍的情形，表現(xiàn)為《行政訴訟法》第12 條規(guī)定的12 種情形。其中第一至第五項以及第九項，屬于作為列舉。第三項、第六項、第十項屬于不作為列舉。 第十一項屬于雙方行為行政協(xié)議。 該條款所列舉的權利包括人身權、財產(chǎn)權、第七項的經(jīng)營自主權、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權與農(nóng)村土地經(jīng)營權、第八項的競爭權、第十項的社會權利、以及其他人身權、財產(chǎn)權等合法權益。 受保護的權利類型已不僅限于人身權和財產(chǎn)權，還包括受教育權、勞動權、政治權利等其他合法權益。 再次，以否定列舉的方式列出了不屬于受案范圍的情形，表現(xiàn)為《行政訴訟法》第13 條規(guī)定的4 種情形。其中將規(guī)范性文件作為排除事項。 最后，《行政訴訟法》第12 條第2 款作了兜底規(guī)定，即“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。 ”

根據(jù)對我國行政訴訟受案范圍進行的梳理，首先，相較于以往，現(xiàn)行《行政訴訟法》雖然受案范圍有所擴大，在肯定式列舉中增加了自然資源確權決定、征收征用及補償決定、拒絕履行或不予答復、侵犯經(jīng)營自主權或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村土地經(jīng)營權、排除或限制競爭、行政協(xié)議等可訴行政活動，但仍然有不足之處，其肯定式列舉未能涵蓋所有的行政行為?？隙信e加否定列舉的規(guī)定模式，不可能窮盡一切行政爭議，不利于擴大受案范圍，不利于保護人權利益?？隙ㄊ礁爬臃穸ㄊ搅信e的規(guī)定模式，則可以窮盡一切，即除否定式列舉中事項外，所有行政行為包含于受案范圍之內(nèi)，這已成為行政法學界的共識，也符合當今世界通例[18]。

其次，新《行政訴訟法》通過將第2 條的“具體行政行為”修改為“行政行為”以擴大受案范圍，概念外延更大，即抽象行政行為亦在可訴范圍之內(nèi)， 但在第13 條的否定式列舉中，規(guī)范性文件被排除在受案范圍之外。以此理解，部分抽象行政行為有了可訴性， 而涉及規(guī)范性文件的抽象行政行為仍舊不具有可訴性。 對于人權主體而言， 抽象行政行為均應具有可訴性，因為相比于具體行政行為，抽象行政行為可被重復適用，即所涉及的人權主體會越來越多， 所涉及的人權利益也存在被多次侵犯的可能， 且具體行政行為往往依據(jù)于抽象行政行為。但在如此規(guī)定之下，人權主體即使人權利益受到某些抽象行政行為侵犯，也無可尋求司法救濟了。

第三， 第13 條的否定式列舉與第53 條的附帶性審查規(guī)定有所矛盾。在第13 條中，規(guī)范性文件不在受案范圍之列，但《行政訴訟法》在第53 條規(guī)定，原告在提起行政訴訟時，可以一并請求審查不合法的規(guī)范性文件。 二者區(qū)別在于原告能否就不合法的規(guī)范性文件單獨地提起行政訴訟， 即提起審查方式上存在差異。按照此規(guī)定的邏輯，規(guī)范性文件因不能被單獨提起，而不屬于受案范圍。即法院僅有在規(guī)范性文件被附帶提起審查的時候才具有審查的權力。并且，這種審查的權力僅限于個案，法院僅具有司法建議權。 一方面第13 條否定了對規(guī)范性文件的司法審查權，另一方面第53 條又賦予了有限的司法審查權?？梢?，我國行政訴訟中司法機關對于行政機關而言處于司法監(jiān)督的地位，而不在于完全的司法救濟的地位。對于人權保障而言，人權利益的保護在于司法救濟，如果司法無法給予充分地救濟，人權主體往往會尋求私力救濟，抑或不尋求救濟，任其人權利益受行政機關的侵犯，更不用談人權利益的實現(xiàn)了。 因此，若要加強人權司法保障，則有必要調(diào)整司法機關的地位，使其更能發(fā)揮司法救濟的功能。

總而言之，《行政訴訟法》修改以后，行政訴訟受案范圍有所擴大，涵蓋了不限于人身權、財產(chǎn)權等其他人權利益，但對于人權利益保障而言，仍然不夠。我國現(xiàn)今采取肯定式概括加肯定式和否定式雙重列舉的方式規(guī)定受案范圍， 但這樣的規(guī)定模式無法窮盡一切行政活動類型。因此，有必要通過調(diào)整規(guī)定方式，以擴大受案范圍。 此外，人權主體對于部分抽象行政行為有所爭議時， 可以提起行政訴訟， 但是若涉及規(guī)范性文件， 則無法單獨提起行政訴訟， 法院僅享有有限的司法審查權。 因此，充分發(fā)揮法院人權司法救濟的功能，其關鍵在于調(diào)整法院相對于行政機關而言的地位。

（三）審查原則

合法性審查原則， 指人民法院對行政行為的合法性進行審查。根據(jù)《行政訴訟法》第6 條，“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。 ”據(jù)此，合法性審查的深度僅限于行政行為的合法性，以合法性審查為原則。這體現(xiàn)了司法對行政權運行時所需的裁量空間所持有的尊重。因此，行政機關裁量權的運用是否恰當?shù)刃姓袨榈暮侠硇詥栴}， 人民法院審查的權限有所限制，僅限于行政行為明顯不當?shù)那闆r。但有學者認為，行政訴訟法第77 條關于“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更”的規(guī)定實屬合法性審查之范圍，而非合理性審查之依據(jù)[19]。其中對于款額如何確定，人民法院審查時均要以法條為依據(jù)，因此，該規(guī)定確實屬于合法性審查的范圍。 但對于行政處罰明顯不當?shù)模?人民法院仍需要對該行政處罰是否合理進行審查，而并非單純依據(jù)法條，因此，該條款并非如該學者所說的，不作為合理性審查的依據(jù)。

合理性審查作為合法性審查的例外，還規(guī)定于《行政訴訟法》第70 條規(guī)定。 該條規(guī)定，行政行為明顯不當?shù)模嗣穹ㄔ号袥Q撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出行政行為。據(jù)此，一般情形下，人民法院對行政行為的合法性進行審查，這涉及行政行為的主體資格、職權、程序等要素，而對于行政行為明顯不當?shù)模?法院則有權對明顯不當之處進行說明并撤銷。 此外，第70 條還規(guī)定，對于“濫用職權”的行政行為，人民法院亦有撤銷的權限。 “濫用職權”本身帶有一定的“合理性”色彩，因行政主體系在職權范圍內(nèi)實施行政行為，但該行為的實施不符合法律精神。由此意義，人民法院在審查“濫用職權”的行政行為時，除了要借助法條，還需要對“職權運用的界限及其造成的影響程度進行合理性判決”[16]92。

合法性審查原則及其例外為人權司法救濟的展開提供了現(xiàn)實基礎。人權利益的實現(xiàn)以法律為后盾，而同時法律也在約束著行政權力，因此，合法性審查原則是人民法院首先應當遵循的原則。 但有時，行政權力對于人權的侵犯，是法律所不能涵蓋到的， 即行政主體的侵害行為有可能并不違反法條關于職權、程序等要件的規(guī)定，但確實侵犯了人權利益。對此，司法機關則有必要對行政行為的合理性進行審查， 據(jù)此才能為人權主體提供充分的司法保障。因此，司法機關對于輕微不當?shù)男姓袨椋蛟S基于對行政權力的自由裁量保持一定的尊重，但對于明顯不當，以至于侵犯人權利益的行政行為，則有必要由司法監(jiān)督的地位轉為權利救濟的地位， 直接撤銷該行政行為。 由此意義，合理性審查是人權行政訴訟保障的必然要求，司法機關據(jù)此有了充分保障人權的功能的現(xiàn)實基礎。

但行政行為的不恰當達到何種程度， 才能被認為明顯不當，而侵犯了人權？ 對此我國《行政訴訟法》沒有做出規(guī)定，即有關審查基準的規(guī)定仍屬于空白。 比例原則往往是法官所能采取的輔助性原則， 以此對人權主體利益和行政行為所保護利益之間做出價值判斷。 但利益衡量是一種主觀性極強的行為[20]，端賴于法官的價值判斷。 此情況下，公正的價值判斷只能依附于法官的健全人格。 因此，審查基準有必要被建立，從而限制法官的恣意判斷。此外，人權利益可分為個人利益、社會利益、公共利益，對于不同的人權利益，審查基準有所不同。所以，建立審查基準時，立法者還需從體系化的角度，設置不同強度的審查基準。而在審查基準未被建立期間，人民法院亦應依據(jù)人權利益的不同類型， 對行政行為的不當程度做出合理判斷。 據(jù)此，在實現(xiàn)人權行政訴訟保障功能的同時，司法機關對于行政主體所展開的行政活動得以保證沒有過度的干預。

五、結論

從原告資格認定、受案范圍、審查原則來看，我國對于人權利益的保護力度逐漸加大，但現(xiàn)今的保護力度仍然不夠，人權利益的實現(xiàn)可能性仍舊不夠。對此，為加強人權行政訴訟保障，應從以下三方面入手：

在原告資格認定方面，第一，“行政行為”概念不足以囊括所有的行政活動類型，故可采用“行政爭議”概念以擴展外延。第二，立法應賦予檢察行政公益訴訟的預防性特征，以免人權利益受害嚴重而無法挽救。 第三，針對公益的訴權，不應僅限于檢察機關，應逐漸被擴大，以便法人、其他公益組織等有能力的共同體亦可提起公益訴訟，以保障人權利益。

在受案范圍方面，第一，立法應采取肯定式概括加否定式列舉的模式規(guī)定受案范圍， 以擴大人權利益受法律保護的范圍。 第二，司法機關的司法監(jiān)督地位應適當?shù)恼{(diào)整，其對某些規(guī)范性文件應享有獨立的不受限的審查權， 以最大化地實現(xiàn)其權利救濟的功能。

在審查原則方面，立法者應建立體系化的審查基準，針對不同類型的人權利益設置不同強度的審查基準， 以保證司法機關在實現(xiàn)其權利救濟功能之時， 又對行政機關的行政權的裁量空間保持一定的尊重。

人權利益的實現(xiàn)可能性欲被提高， 其關鍵在于人權利益在受侵犯時是否能享有及時的司法救濟，因此，只有從這三方面同時進行調(diào)整，人權行政訴訟保障才得以被完善，人權司法保障才得以被加強。