國內外資源枯竭型城市轉型的成功經驗及對馬鞍山市的啟示

胡萬蓉 方曉成

(馬鞍山職業技術學院 安徽 馬鞍山 243000)

一、國外資源枯竭型城市轉型的成功經驗

資源枯竭型城市轉型升級問題是全球工業發展共同面臨的難題，歐美和日本等國工業起步比中國要早，資源枯竭型城市轉型問題研究和實踐也相對比較成熟。

(一)模式機制

梳理國外資源枯竭型城市轉型的主導模式，可以歸納為政府主導、“市場+政府”主導和市場主導三種模式。政府主導模式以日本為代表，主要依賴產業政策和財政干預機制，轉型的主導產業主要集中在煤鐵礦區，以日本北九州市為典型，這些國家對轉型城市的資源依賴程度非常高，必須由國家從戰略地位確保資源提供的延續；“市場+政府”模式以歐盟國家為代表，主要依賴產業協會和政府授權方式促進區域產業轉型，需要轉型的產業主要是煤鐵基地和衍生重工業，以德國魯爾市為典型，這些國家市場體系成熟，涉及轉型產業規模較大，影響面較廣[1]；市場主導模式以美國和加拿大等為代表，主要依賴市場調節機制促進資源型城市的轉型，轉型的主導產業主要集中在石油產區，以美國休斯頓為典型，這些國家或城市市場體系高度發達，區域資源相對充裕，居民具有很強的遷徙性。

(二)成功經驗

一是統籌規劃全面轉型。從礦區枯竭或企業關停到衍生產業升級或轉型。再到城市經濟和社會發展，必須系統全面規劃[2]，根據轉型地區的特定情況和城市轉型的客觀規律，不能囿于一個企業，更不能囿于一時的問題解決，必須系統思考、統籌謀劃轉型規劃大綱，全面展開轉型工作；二是系統投入持續推進。資源型城市自身積累了大量矛盾困難，加上城市轉型需要解決諸多難題，憑一方之力難以為繼，轉型成功的城市均采取政府、市場和企業共同參與的形式進行資源投入，構建政府-市場-企業三位一體形式的主體框架，持續為資源型城市提供轉型動力和資源；三是突出產業把握就業。城市轉型矛盾重重問題復雜，必須從結構上進行突破，各國成功經驗表明，只有牢牢把握“產業結構、就業結構”這兩個關鍵問題，通過政策引導、財政支持、要素供給等手段因勢利導，帶動城市轉型各項結構工作深入推進；四是重視環保強化生態。轉型城市大多集中在礦產開采區或重工業區，環境治理和生態建設是轉型過程中的重點難題，各國均把生態建設作為重點，與產業轉型同規劃、同實施，如北九州市創造了治理工業環境的 “北九州模板”，是聯合國表彰的治理環境典型城市[3]。

二、國內資源枯竭型城市轉型的成功經驗

國內工業發展相比發達國家起步較晚，但發展迅猛，而且前期基本以資源消耗型產業為主導產業，上個世紀七八十年代國內開始陸續出現“礦竭城衰”狀況。資源型城市轉型升級迫在眉睫，很多城市通過探索創新取得了轉型成功。

(一)模式機制

國內資源型城市轉型基本以政府為主導。一是資源型城市因礦建市，礦市一體，且大多城市轉型規劃滯后，“礦竭城衰”，不得不由政府舉全城之力統籌主導；二是產業調整周期長，風險大，必須依靠政府引導培育才能長治久功；三是城市轉型涉及面廣，矛盾較多，問題復雜，而國內市場機制在資源配置和要素供給方面尚不完善；四是轉型過程中牽扯大量勞動力資源需調整分配，影響社會穩定，而企業自身安置和消化能力有限，只有依靠政府行政干預調節。國內城市轉型大多以產業轉型升級為突破口。一是徹底轉型，以山東棗莊為典型，關停枯竭煤礦，另起爐灶發展旅游業，打造“魯南明珠”；二是產業升級，以遼寧阜新為典型，延伸由礦而生的產業鏈條，建成清潔能源、合成材料為主干的煤化工產業基地，向高端化、精細化產業發展[4]。

(二)成功經驗

一是把握時機未雨綢繆。在資源型城市發展的成熟階段主動轉型，面臨的困難會相對較少，付出的代價也相對較小，利用資源優勢，可以較低成本且相對平穩地實現轉型和可持續發展[5]；二是轉變方式創新發展。必須把經濟發展方式由資源消耗型轉變為技術驅動型；三是因地制宜選好產業，城市轉型關鍵在于經濟轉型和產業轉型，產業轉型應根據轉型城市市情、區域經濟發展水平、原有產業結構、勞動力資源狀況等，謀劃好轉型的方向[6]。

三、對馬鞍山市轉型的啟示

(一)確定“政府引導+市場主導+社會倡導”組織模式

組織模式是城市轉型工作的前提[7]。考慮國情和市情，參考國內外城市轉型的經驗啟示，建議采用政府、市場和社會共同參與、各有側重、相互配合的組織模式。政府引導以設立組織、制定規劃和配套政策為主要手段，牽頭成立高規格的轉型發展領導機構，廣泛吸納人大、政協、專家學者、行業協會和龍頭企業參與，研究制定轉型規劃、專項政策措施等；市場主導以資金投入、項目建設為主要形式，依靠規劃政策，吸引市場投資投智，享受資源要素優先供給，承擔項目投資效益和風險；社會倡導以凝聚城市各方資源、打造城市轉型文化、促進產業企業參與為主要方式，倡導解放思想，轉變觀念，形成城市轉型的思想合力[8]，倡導財政資金引導，市場投資，企業投入，形成城市轉型資金合力，倡導大眾創新、萬眾創業，激活中小企業參與城市轉型建設，倡導轉型企業未雨綢繆，自我加壓，做好轉型預案，倡導職工加強學習、提高技能，應對企業關停或轉產等。

(二)實施“全面轉型+規劃引領+政策驅動”轉型機制

轉型機制是城市轉型的核心。國外城市大多以全面轉型為出發點，而國內基本以產業轉型為突破口[9]，綜合馬鞍山市轉型的時間節點、產業基礎等因素，建議確定城市全面轉型規劃，部署統籌城市轉型，以全面轉型促產業轉型，以產業轉型促城市轉型。一是抓好關乎城市發展方向和定位的重大發展戰略，重點實施工業強市、以港興市、創新驅動、綠色發展、協調發展、民生優化等發展戰略；二是盡快編制馬鞍山市資源城市轉型與可持續發展規劃及相關配套專項規劃，統籌推進城市轉型的各項工作；三是通過制定全面轉型整體政策及環境政策、產業政策、財政政策、稅收政策、社會政策等系列政策和制度保障規劃推行和實施。

(三)推進“資源產業提檔+新興產業升級”產業轉型

產業轉型是城市轉型的關鍵。確立“穩鋼強新”的產業轉型策略，做好多元化產業結構布局。“穩鋼”要做好原有鐵基材料產業的資源轉型和產業延伸提檔，借鑒日本北九州的轉型經驗，接續鐵基材料產業的資源供給，大力發展再生資源產業，用廢鋼鐵替代鐵礦，逐步減少馬鋼對鐵礦石的依賴，直至關停區內礦山開采。同時促進鐵基材料產業深加工，向高端化、精品化延伸，重點發展軌道交通裝備、高端數控機床、高端裝備制造業，延長產業鏈，提升價值鏈；“強新”要求新求變，減少馬鞍山市對鐵基材料產業的依重，借鑒美國休斯頓的轉型經驗，依托馬鞍山市的區位交通、自然資源、人力資源等優勢和現有產業基礎，采用集聚區模式，規劃發展戰略性新興產業，重點培育精細化工、綠色食品、生物醫藥、電子信息、節能環保等戰略性新興產業，大力發展現代服務業。

(四)創新“礦區整治+工業旅游+環境保護”生態建設

生態環境是城市轉型的根本。一是借鑒德國魯爾的典型做法，謀劃轉型遺址和礦區整治項目。在馬鋼南山礦業開采鐵礦形成的亞洲最大的凹陷坑周邊，利用凹坑獨特地形，結合現代科技發展，采用先進的聲光電系統，打造“印象南山”礦坑大型演藝品牌，建設工業文明與科技發展的體驗旅游區；二是將廢棄廠區改造利用，設立“鋼鐵是怎樣煉成的”科普館、資源環境科教館和馬鞍山城市工業博覽館等，發展文化創意產業；三是參考山東棗莊的轉型啟示，做好向山礦區復墾綠化工作，與濮塘和采石連片整體興建國家森林公園，發展現代農業、園林花卉旅游業，轉型打造江南獨具特色的宜業、宜居、宜游的生態福地、智造名城。