長期照護(hù)保險籌資法律制度研究

武 萍，朱旭峰

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036）

國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，我國人口總數(shù)為13.95億人[1]。計算得出，15歲以下的人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的17.8%，16-59歲的人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的64.3%，60歲及以上的人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的17.9%，其中65歲及以上的人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的11.9%，并預(yù)計將在2030年達(dá)到18%，在2050年預(yù)計升至33%。據(jù)測算，預(yù)計2050年我國失能失智老人數(shù)量將達(dá)到上億人。我國對于失能失智老人的照護(hù)費用在2010年已達(dá)到1 243億元，預(yù)計2046年，我國失能失智老人所需的照護(hù)費用將達(dá)到18 446億元，其中醫(yī)療照護(hù)服務(wù)費用占21%，日常照護(hù)所需費用占55%。同時，作為勞動年齡人口的16-59歲人口的數(shù)量相比2017年減少了827萬人。老年人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的比重不斷攀升與勞動年齡人口數(shù)量的大幅下降可看出人口老齡化的程度仍在繼續(xù)加深。人口老齡化所造成的老年人口數(shù)量的增多，特別是高齡老人和失能失智老人數(shù)量的大幅增多使社會對于長期照護(hù)保險的需求激增。為更好地應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)和解決社會需求，2017年3月，通過頒布《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》開啟對于長期照護(hù)保險制度的實踐。

一、長期照護(hù)保險籌資的實踐現(xiàn)狀

長期照護(hù)保險作為我國一項新的社會保險險種，從2016年《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》下發(fā)后，這一項新的保險就受到社會廣泛關(guān)注[2]。長期照護(hù)保險是老年人因失能、失智等原因無法料理自己的生活起居，需要專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行照護(hù)或在家接受照護(hù)人員的專業(yè)照護(hù)，對在此期間產(chǎn)生的費用給予補(bǔ)償?shù)谋ｋU。隨著老年人出現(xiàn)身體功能衰退、智力退化等問題導(dǎo)致他們失去自理能力，但專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)或聘請專業(yè)照護(hù)人員對收入來源不足的失能失智老年人而言在經(jīng)濟(jì)上必然難以負(fù)擔(dān)。長期照護(hù)保險不同于失能收入保險中被保險人因失能而獲得的補(bǔ)償，其保障項目主要包括對被保險人的衣食住行等提供照護(hù)的費用。如何保障失能失智老年人在失去生活自理能力的情況下能夠得到有效的、長期的照護(hù)服務(wù)是長期照護(hù)保險制度的主要功能和意義。長期照護(hù)保險基金的籌集是長期照護(hù)保險得以運行和發(fā)展的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。我國長期照護(hù)保險各試點地區(qū)貫徹《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》所規(guī)定的“以收定支、收支平衡、略有結(jié)余”的籌資原則，分別制定了與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和社會保障水平相適應(yīng)的籌資機(jī)制[3]。

在此以安慶、蘇州和長春三個試點城市為例，分別代表現(xiàn)有的15個試點城市的籌資實踐現(xiàn)狀。主要表現(xiàn)為以下四個方面：第一，在籌資主體上，15個試點城市均采用多元化的籌資主體，但不同的試點城市在對于多元化籌資主體的設(shè)置上仍存在差異。第二，籌資渠道方面，分為以安慶為代表的定額籌資渠道，即制定籌資數(shù)額但不區(qū)分參保人的類型。以蘇州為代表的試點城市采用比例籌資渠道，即以居民社保費用、個人可支配收入或工資為基數(shù)，設(shè)置繳費比例的方式籌集長期照護(hù)保險基金。比例籌資渠道可綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，盡可能減輕被保險人負(fù)擔(dān)，但繳費比例難以統(tǒng)一。以長春為代表的混合籌資渠道，該種籌資渠道將區(qū)分參保人類型，分別采取不同的籌資標(biāo)準(zhǔn)并以居民社保費用、個人可支配收入或工資為基數(shù)按比例籌集基金。混合籌資渠道充分考慮被保險人實際情況和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，最大程度上維護(hù)了地方和被保險人的利益。但由于該渠道較為繁瑣，易產(chǎn)生籌資糾紛，不利于統(tǒng)一管理和實行。第三，在籌資方式上，各試點城市長期照護(hù)保險的籌資渠道與籌資方式參照了現(xiàn)有基本醫(yī)療保險的基金籌集方式。通過對長期照護(hù)保險試點地區(qū)籌資實踐現(xiàn)狀的資料整理，可分為以安慶、蘇州和長春為代表的三種不同的籌資方式。第四，籌資標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)試點城市主要運用個人繳費、從職工或居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金及個人賬戶結(jié)余中劃轉(zhuǎn)和財政補(bǔ)助三種方式進(jìn)行籌資，若籌資標(biāo)準(zhǔn)過高，勢必對財政、單位及個人造成壓力。若籌資標(biāo)準(zhǔn)過低，將影響長期照護(hù)保險的可持續(xù)發(fā)展及其保障水平，同時也將對保險的預(yù)期效果和被保險人的獲得感造成消極影響。應(yīng)以籌資渠道為前提，制定符合地區(qū)實際情況的可持續(xù)性籌資標(biāo)準(zhǔn)，從而使長期照護(hù)保險具備切實可行的保障能力。部分試點城市籌資機(jī)制的實踐現(xiàn)狀如表1。

表1 部分試點城市長期照護(hù)保險籌資實踐現(xiàn)狀

二、長期照護(hù)保險籌資的法制困境

我國對于長期照護(hù)保險法律制度的建設(shè)仍處于前期探索階段，實踐時間短，缺乏制度經(jīng)驗，目前尚未建立關(guān)于長期照護(hù)保險的法律法規(guī)。荷蘭作為世界上最早創(chuàng)立長期照護(hù)保險法律制度的國家，早在20世紀(jì)60年代就開始了對于長期照護(hù)保險法制建設(shè)的探索，在1967年頒布長期照護(hù)相關(guān)法案——《特別醫(yī)療支出法案》（The Exceptionnal Medical Expenses Act，荷蘭語中簡稱AWBZ）。1995年，德國頒布《護(hù)理保險法》，以立法的方式保障長期照護(hù)保險的迅速實施。日本在本國的長期照護(hù)保險制度實施之前，于1997年頒布《介護(hù)保險法》，正是由于《介護(hù)保險法》的強(qiáng)制性和保護(hù)性促進(jìn)了日本長期照護(hù)保險的發(fā)展和推廣[4]。韓國也已于2007年頒布《老年人長期護(hù)理保險法》，以推進(jìn)長期照護(hù)保險制度的落實。對于長期照護(hù)保險的發(fā)展，尤其對于長期照護(hù)保險的籌資而言，缺乏應(yīng)有的保護(hù)性和強(qiáng)制性。而保險資金的籌集作為長期照護(hù)保險建設(shè)的基礎(chǔ)，法律制度建設(shè)的缺失勢必影響長期照護(hù)保險的發(fā)展和推廣。我國長期照護(hù)保險籌資目前所面臨的法制困境主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，立法保障缺失和頂層設(shè)計缺位造成籌資合法性困境。從目前各地試點情況可發(fā)現(xiàn)，在長期照護(hù)保險的實踐過程中，由于立法缺失和頂層設(shè)計缺位所引起的“政出多門”等現(xiàn)象導(dǎo)致長期照護(hù)保險基金籌資機(jī)制無法統(tǒng)一、基金管理和運行混亂。缺乏法律法規(guī)的強(qiáng)制保障，發(fā)展僅僅依靠政府通過行政力量推進(jìn)使長期照護(hù)保險基金籌集欠缺規(guī)范化和合法性保障，也始終難以落實被保險人繳費的合法性依據(jù)。目前始終未能明確和統(tǒng)一籌資主體和籌資機(jī)制，而要使長期照護(hù)保險制度化和規(guī)范化，最行之有效的方法就是盡快完善長期照護(hù)保險的立法。頂層設(shè)計不健全使長期照護(hù)保險的基金籌集缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)，保險基金得不到科學(xué)合理的運營和管理，從而使長期照護(hù)保險無法得到可持續(xù)性的資金供給，頂層設(shè)計缺位所造成的碎片化政策將會對長期照護(hù)保險籌資帶來一系列的風(fēng)險。我國亟待通過建立健全長期照護(hù)保險相關(guān)法律法規(guī)并完善頂層設(shè)計，對相關(guān)法律制度做出明確具體的規(guī)定，從而使長期照護(hù)保險籌資更加規(guī)范化和制度化。

第二，長期照護(hù)保險非強(qiáng)制性參保倒逼被保險人逆向選擇。長期照護(hù)保險中逆向選擇是指高風(fēng)險的被保險人得以參保長期照護(hù)保險，而低風(fēng)險的被保險人則被滯留在長期照護(hù)保險之外，這使得長期照護(hù)保險無法惠及所有有需要的群體，長期照護(hù)保險的保障能力和抗風(fēng)險能力將大幅下降。非強(qiáng)制性參保原則雖然可以維護(hù)長期照護(hù)保險被保險人的自主權(quán)，但長期照護(hù)需求隨著我國人口老齡化快速發(fā)展特別是失能失智老年人數(shù)量的急劇增加，已經(jīng)從早期的個人風(fēng)險轉(zhuǎn)化為社會風(fēng)險，人們對于長期照護(hù)保險的需求也從個人需求逐漸上升為社會需求。長期照護(hù)保險從非強(qiáng)制性參保過渡為全民參保將有效緩解保險基金籌集的風(fēng)險和保險基金的運營壓力。實行長期照護(hù)保險強(qiáng)制性全民參保后，也將有利于建立統(tǒng)一的籌資標(biāo)準(zhǔn)和籌資方式，并將對我國未來的老年人基本照護(hù)保障服務(wù)的開展奠定基礎(chǔ)。

第三，長期照護(hù)保險籌資決策機(jī)制與法律監(jiān)督薄弱。決策機(jī)制是進(jìn)行籌資過程的前提，正確進(jìn)行決策，才能保證籌資的合理性。良好的決策機(jī)制對于確保基金來源的穩(wěn)定性和可持續(xù)性具有重要作用。長期照護(hù)保險籌資的決策機(jī)制不僅包括籌資制度的制定及相關(guān)政策的指導(dǎo)，還包括國家財政資金的支持。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與西方發(fā)達(dá)國家相比還存在較大差距，國家財政的預(yù)算有限，政府籌資決策機(jī)制也因此受到限制。政府決策機(jī)制具體表現(xiàn)在制定一套科學(xué)的、合理的、高效的籌資制度，并對被保險人進(jìn)行長期照護(hù)所需要的資金承擔(dān)籌資責(zé)任，建立健全政府決策為主、企業(yè)和個人決策為輔，各自承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任基礎(chǔ)。同時，對于籌資的法律監(jiān)督較為匱乏。法律監(jiān)督主體是國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及其授權(quán)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，完善法律監(jiān)督方式將能夠合理引導(dǎo)長期照護(hù)保險籌資主體樹立合法籌資的意識，以法律為準(zhǔn)繩開展自我監(jiān)督。

三、長期照護(hù)保險籌資的法律制度構(gòu)想

（一）明確籌資主體及其權(quán)利義務(wù)

長期照護(hù)保險籌資的法制建構(gòu)，首先需要明確的是長期照護(hù)保險基金籌資的籌資主體。籌資主體是指根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，具備長期照護(hù)保險基金籌資權(quán)力的主體。根據(jù)目前我國試點城市的實踐經(jīng)驗并結(jié)合域外發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗，建議明確以政府、企業(yè)和個人三方協(xié)同的長期照護(hù)保險籌資主體。在政府方面，雖然長期照護(hù)保險具備社會共濟(jì)的福利屬性，但三方協(xié)同的籌資主體中政府并沒有義務(wù)負(fù)擔(dān)全部責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)避免因承擔(dān)的部分過多而導(dǎo)致“泛福利化”傾向。在企業(yè)方面，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）第23條規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加職工基本醫(yī)療保險，由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納基本醫(yī)療保險費。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本醫(yī)療保險，由個人按照國家規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險費。”[5]因此，可在參照現(xiàn)有其他保險的相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對于企業(yè)履行長期照護(hù)保險籌資義務(wù)的法律監(jiān)督，同時也應(yīng)對于因企業(yè)未能履行籌資義務(wù)后產(chǎn)生的后果提供相應(yīng)的法律保障。在個人方面，參保機(jī)制上可借鑒德國和日本等國家長期照護(hù)保險制度建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗，逐漸從目前試點地區(qū)原有的非強(qiáng)制性參保機(jī)制向強(qiáng)制性全民參保機(jī)制過度。并可借鑒德國的籌資經(jīng)驗，要求40至65歲的被保險人與醫(yī)保共同繳費，而65歲以上的被保險人通過其養(yǎng)老金賬戶進(jìn)行繳費。《社會保險法》第4條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費，有權(quán)查詢繳費記錄、個人權(quán)益記錄，要求社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會保險咨詢等相關(guān)服務(wù)。個人依法享受社會保險待遇，有權(quán)監(jiān)督本單位為其繳費情況。”[5]在長期照護(hù)保險籌資過程中，籌資主體在保險基金籌資法制建構(gòu)中享有的權(quán)利和所要承擔(dān)的義務(wù)同樣需要厘定。參照《社會保險法》中其他保險的相關(guān)內(nèi)容可明確長期照護(hù)保險籌資主體的權(quán)利是可按照相關(guān)法律法規(guī)征收長期照護(hù)保險費的權(quán)利。長期照護(hù)保險籌資主體的義務(wù)主要有：按照相關(guān)法律法規(guī)按時并足額征收長期照護(hù)保險費的義務(wù)；定期向社會公布長期照護(hù)保險基金運營、結(jié)余和收益現(xiàn)狀以及參保現(xiàn)狀的義務(wù)；定期告知企業(yè)和個人長期照護(hù)保險費繳費情況并提供相關(guān)咨詢服務(wù)的義務(wù)；給付被保險人長期照護(hù)保險待遇的義務(wù)。在明確了政府、企業(yè)和個人三方協(xié)同的籌資主體及其權(quán)利義務(wù)后，也可適當(dāng)結(jié)合其他資金來源，盡可能拓寬籌資渠道。

（二）設(shè)置動態(tài)化調(diào)整的繳費率水平

《社會保險法》第3條規(guī)定：“社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。”[5]因此，長期照護(hù)保險籌資為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并考慮長期照護(hù)保險被保險人的參保負(fù)擔(dān)，應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)水平的變化設(shè)置動態(tài)化調(diào)整的繳費率水平。長期照護(hù)保險籌資設(shè)置動態(tài)化調(diào)整的繳費率水平首先需要明確我國長期照護(hù)保險制度的基本運營模式，日本于1997年12月頒布《長期照護(hù)保險法》及《長期照護(hù)保險法實施令》，對政府獨攬長期照護(hù)保險的運營模式進(jìn)行了改革，逐步向社會力量進(jìn)行部分授權(quán)。2006年，日本進(jìn)一步修訂了長期照護(hù)保險制度的相關(guān)法規(guī)，開始委托專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)防給付服務(wù)，建立了預(yù)防為主的地區(qū)照護(hù)服務(wù)制度。目前，適合我國的長期照護(hù)保險運營模式可在借鑒域外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，設(shè)立政府主導(dǎo)下的專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)運營的模式。長期照護(hù)保險制度由政府主導(dǎo)建立，實際運營由政府委托專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這樣既能發(fā)揮政府在長期照護(hù)保險政策推行等方面的引導(dǎo)優(yōu)勢，又能發(fā)揮專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)的運營優(yōu)勢，有利于保障長期照護(hù)保險的運營方向，提高運營效率并降低成本。在該運營模式下，政府需要根據(jù)長期照護(hù)保險的實際運營情況，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平并與我國醫(yī)療需求情況和人口結(jié)構(gòu)變化情況相適應(yīng)，本著科學(xué)和法治的基本原則，設(shè)置動態(tài)化調(diào)整的繳費率水平。并且應(yīng)遵循兩大籌資平衡機(jī)制，一是收支平衡機(jī)制，失去了收支平衡機(jī)制的驅(qū)動，長期照護(hù)保險的籌資就難以正常運行。長期照護(hù)保險基金收入大于支出會加重繳費企業(yè)和個人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長期照護(hù)保險基金收入小于支出則會導(dǎo)致給付不及時或給付量不足，降低長期照護(hù)保險的保障質(zhì)量，影響被保險人的正常生活。二是綜合平衡機(jī)制，即籌資要考慮綜合平衡以支撐經(jīng)濟(jì)社會的全面和可持續(xù)發(fā)展。長期照護(hù)保險籌資是一個動態(tài)的過程，涉及多個環(huán)節(jié)及關(guān)鍵點，應(yīng)堅持以不影響最終實現(xiàn)財務(wù)的整體平衡為基本原則。政府應(yīng)對于長期照護(hù)保險的基金運營和收支進(jìn)行實時關(guān)注，從而可對繳費率水平實行相應(yīng)調(diào)節(jié)，并且通過立法的方式明確長期照護(hù)保險籌資的增資周期，對該動態(tài)化調(diào)整機(jī)制給予法律保障，使長期照護(hù)保險籌資得以規(guī)范化、科學(xué)化和公開化。同時根據(jù)域外經(jīng)驗，政府可設(shè)置長期照護(hù)保險的儲備金，用以基金調(diào)劑。

（三）強(qiáng)化籌資協(xié)調(diào)機(jī)制的國家責(zé)任

長期照護(hù)保險籌資過程中，政府對于籌資協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)加以重視。強(qiáng)化國家責(zé)任，正確認(rèn)識政府在完善長期照護(hù)保險籌資協(xié)調(diào)機(jī)制中的作用，對于長期照護(hù)保險籌資的制度建設(shè)有著極其重要的作用。長期照護(hù)保險籌資，一方面需要建立與其他社會保險制度之間的籌資協(xié)調(diào)機(jī)制，和其他社會保險制度之間做好籌資管理配套、相關(guān)政策銜接和籌資機(jī)制協(xié)同。長期照護(hù)保險與其他社會保險的籌資協(xié)調(diào)機(jī)制主要體現(xiàn)在籌資渠道方面，如在與基本醫(yī)療保險制度進(jìn)行籌資協(xié)調(diào)時，重在建立獨立的長期照護(hù)保險籌資渠道和專門賬戶，逐漸改變從基本醫(yī)療保險基金中劃轉(zhuǎn)部分資金用于長期照護(hù)保險的問題[6]。另一方面，要協(xié)調(diào)長期照護(hù)保險發(fā)展過程中的自身關(guān)系，有效地進(jìn)行長期照護(hù)保險籌資，首先是需要建立實際長期照護(hù)保險需求與潛在長期照護(hù)保險需求的協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著我國人口年齡結(jié)構(gòu)的惡化和失能失智老人數(shù)量的大幅增加，我國對長期照護(hù)保險的潛在需求非常大，但實際需求卻不如人意。如何協(xié)調(diào)潛在需求與實際需求的矛盾，成為政府在建設(shè)長期照護(hù)保險制度中迫切需要解決的問題。其次是社會供給與多樣需要的協(xié)調(diào)機(jī)制。《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》）第6條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將老齡事業(yè)經(jīng)費列入財政預(yù)算，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機(jī)制，并鼓勵社會各方面投入，使老齡事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。國務(wù)院制定國家老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。縣級以上地方人民政府根據(jù)國家老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定本行政區(qū)域的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度計劃。縣級以上人民政府負(fù)責(zé)老齡工作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好老年人權(quán)益保障工作。”[7]我國老齡事業(yè)發(fā)展尚不充分，隨著人口老齡化趨勢的加快，人們對于應(yīng)對老齡化相關(guān)產(chǎn)品的需求逐漸增多。從2005年開始，國內(nèi)部分保險公司相繼推出長期照護(hù)保險產(chǎn)品。和國外長期照護(hù)保險產(chǎn)品相比，國內(nèi)提供長期照護(hù)保險產(chǎn)品的保險公司數(shù)量較少，推出的長期照護(hù)保險產(chǎn)品的種類單一且同質(zhì)化嚴(yán)重。而目前消費者對長期照護(hù)保險產(chǎn)品的需要日益多樣化，由此而出現(xiàn)了社會供給單一與需要多樣的矛盾。正確協(xié)調(diào)以上二者的矛盾，是促進(jìn)長期照護(hù)保險籌資順利開展的關(guān)鍵，同時也有利于老齡事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）建立籌資評估反饋機(jī)制與法律救濟(jì)

構(gòu)建科學(xué)合理的籌資評估反饋機(jī)制與法律救濟(jì)是維護(hù)長期照護(hù)保險籌資效率和質(zhì)量的重要制度性安排。長期照護(hù)保險籌資評估機(jī)制的建立，一方面必須要厘清評估的主體和對象以及評估方法，并確定長期照護(hù)保險籌資評估指標(biāo)權(quán)重；另一方面，要遵循科學(xué)評估的基本原則，包括定性與定量結(jié)合的原則、評估的科學(xué)性原則、價值管理原則等。目前，長期照護(hù)保險籌資評估機(jī)制并不完善，相應(yīng)地對評估結(jié)果的反饋機(jī)制也有待完善。一般來說，籌資反饋機(jī)制包括以下三個子系統(tǒng)：一是以被保險人為主體的反饋子系統(tǒng)；二是以企業(yè)為主體的反饋子系統(tǒng)；三是以籌資管理部門為主體的反饋子系統(tǒng)。其中以被保險人為主體的反饋子系統(tǒng)和以企業(yè)為主體的反饋子系統(tǒng)是籌資反饋的基礎(chǔ)系統(tǒng)，為籌資管理部門或長期照護(hù)保險管理部門的決策提供直接信息來源。以籌資管理部門為主體的反饋子系統(tǒng)覆蓋面更廣，把握的信息更全面，對長期照護(hù)保險管理部門的決策指導(dǎo)意義較強(qiáng)。在建立反饋機(jī)制時，既利用以被保險人為主體的反饋子系統(tǒng)和以企業(yè)為主體的反饋子系統(tǒng)的優(yōu)勢，建立以二者為主體的反饋機(jī)制，又要運用以籌資管理部門為主體的反饋子系統(tǒng)的優(yōu)勢進(jìn)行完善和補(bǔ)充。現(xiàn)有法律法規(guī)中僅有對老年人維護(hù)其合法權(quán)益的法律援助，對長期照護(hù)保險糾紛，特別是長期照護(hù)保險籌資中產(chǎn)生的糾紛處理和法律救濟(jì)仍是空白。建立科學(xué)合理的法律救濟(jì)有助于正確反映籌資政策的效果，有利于及時發(fā)現(xiàn)籌資過程中的問題并予以糾正。對于在構(gòu)建籌資評估反饋機(jī)制的過程中可能出現(xiàn)的籌資爭議，建議首先以行政復(fù)議的方式為主，建立簡易、便捷且高效的籌資糾紛解決流程。由于現(xiàn)階段長期照護(hù)保險的立法保障和頂層設(shè)計欠缺，缺乏與長期照護(hù)保險相關(guān)的法律法規(guī)，因而當(dāng)籌資爭議產(chǎn)生時，被保險人難以通過訴訟的方式獲取法律救濟(jì)。行政機(jī)關(guān)作為長期照護(hù)保險籌資的主要管理決策機(jī)關(guān)，更加熟悉相關(guān)政策和程序，在處理保險籌資爭議中明顯行政復(fù)議比司法判決更為便捷有效。其次在司法實踐中由于長期照護(hù)保險覆蓋面擴(kuò)大，因籌資引起的糾紛隨之增多。我國可借鑒德國設(shè)立社會法院為特別行政法院，用于“負(fù)責(zé)審理以保障社會基本權(quán)利為中心之公法上法律爭議事件”[8]。設(shè)立社會保障專門法庭用以解決社會保險相關(guān)爭議，有助于高效解決日益增多的社會保障糾紛，也將有利于為長期照護(hù)保險中被保險人的合法權(quán)益提供司法保障。

（五）完善保險基金的法律監(jiān)督制度

長期照護(hù)保險籌資可以說是長期照護(hù)保險制度得以實施的起點，是相關(guān)責(zé)任主體相聯(lián)系的紐帶，參照《社會保險法》中對于社會保險監(jiān)督的內(nèi)容，長期照護(hù)保險的籌資監(jiān)督機(jī)制作為長期照護(hù)保險籌資過程的必要前提，建立健全籌資的法律監(jiān)督機(jī)制是我國現(xiàn)階段長期照護(hù)保險得以順利運行的當(dāng)務(wù)之急。目前，我國長期照護(hù)保險籌資暴露出一系列的問題，如籌資主體劃分不清晰、籌資渠道單一、保險費征繳率較低、監(jiān)管乏力等。出現(xiàn)這些問題的原因除了制度設(shè)計存在問題外，還有管理方面的原因。缺乏客觀的籌資監(jiān)督機(jī)制是管理制度存在缺陷的重要表現(xiàn)。長期照護(hù)保險籌資的監(jiān)督機(jī)制主要包括兩個方面：首先是運營管理監(jiān)督，監(jiān)督主體是對籌資進(jìn)行直接管理的職能部門，如人力資源社會保障部門、發(fā)改委、財政部門等。監(jiān)督范圍即本部門所管理的項目。其主要內(nèi)容涵蓋四個方面：一是籌資責(zé)任監(jiān)管。政府是長期照護(hù)保險籌資的主導(dǎo)者，政府毋庸置疑就負(fù)有籌資的主要責(zé)任[9]。此外，個人和企業(yè)在籌資過程中也負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，科學(xué)合理的區(qū)別和控制籌資主體各自的責(zé)任是籌資順利進(jìn)行的保障。二是籌資渠道監(jiān)管。即通過什么方式進(jìn)行籌資，其中商業(yè)長期照護(hù)保險籌資渠道主要是投保人，社會長期照護(hù)保險籌資渠道主要是國家財政。籌資渠道監(jiān)管就是要通過確定基金籌集的渠道，既保證基本覆蓋，又滿足個性需求。三是籌資水平監(jiān)管。即在明確籌資責(zé)任的基礎(chǔ)上，在能夠有效彌補(bǔ)成本的前提下，確定一個合理的籌資水平，以實現(xiàn)籌資目標(biāo)。我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平不同，監(jiān)管不僅要考慮以上基礎(chǔ)和前提，還要考慮所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。四是籌資模式監(jiān)管。目前的籌資模式主要有現(xiàn)收現(xiàn)付模式、完全累積模式和部分累積模式，三種模式各有優(yōu)劣。籌資模式監(jiān)管的關(guān)鍵是要結(jié)合本地區(qū)實際情況進(jìn)行動態(tài)選擇，以達(dá)到最佳效果。運營管理監(jiān)督的目標(biāo)是通過對與籌資活動相關(guān)的環(huán)節(jié)進(jìn)行職能性管理，保證籌資順利開展，監(jiān)督方式主要是行政管理方式。其次，除了運營管理監(jiān)督外，還應(yīng)有審計監(jiān)督。審計監(jiān)督包括內(nèi)部審計監(jiān)督、社會審計監(jiān)督和國家審計監(jiān)督。現(xiàn)階段在長期照護(hù)保險審計專業(yè)監(jiān)督中，主導(dǎo)是國家審計監(jiān)督，基礎(chǔ)是內(nèi)部審計監(jiān)督，社會審計監(jiān)督是重要的組成部分。

（六）創(chuàng)立照護(hù)者津貼與照護(hù)積累制度

1976年，英國推出照顧者津貼，隨著津貼涵蓋范圍擴(kuò)大，英國頒布《2002年社會保障修訂（照顧者津貼）規(guī)例》（Social Security Amendment（Carer’s Allowance）Regulations 2002）為其照顧者津貼提供法律基礎(chǔ)。1980年，芬蘭部分城市試行非正式照顧者津貼，并于2005年頒布《2005年非正式照顧者支援法》（Support for Informal Carers Act 2005）將照顧者津貼制度正規(guī)化并全國強(qiáng)制實施。德國是世界上首個立法實施社會保障制度的國家，2018年9月通過并于2019年1月實施關(guān)于改善照護(hù)人員待遇的法律草案，用以緩解德國照護(hù)人員短缺的壓力。《老年人權(quán)益保障法》第47條規(guī)定：“國家建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評價和激勵制度，依法規(guī)范用工，促進(jìn)從業(yè)人員勞動報酬合理增長，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊伍。國家鼓勵高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)專業(yè)或者培訓(xùn)項目，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才。”[7]在長期照護(hù)保險中，三方主體分別為保險人、被保險人及照護(hù)服務(wù)提供者。作為法律關(guān)系中的主體之一，照護(hù)者相較于同屬于照護(hù)服務(wù)提供者范疇的專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)而言更加匱乏。針對長期照護(hù)保險中照護(hù)者的待遇補(bǔ)貼不足是制約我國擴(kuò)大照護(hù)人員數(shù)量的主要因素。我國長期照護(hù)保險發(fā)展中所面臨照護(hù)人員不足的問題，可參照域外經(jīng)驗在保險籌資中充分考慮到照護(hù)者津貼的部分，由政府出資設(shè)立專門基金對專業(yè)照護(hù)人員進(jìn)行補(bǔ)貼和激勵，并通過完善法律法規(guī)保障照護(hù)者的相關(guān)權(quán)益。目前，我國專業(yè)照護(hù)人員的數(shù)量相當(dāng)匱乏，若只執(zhí)著于專業(yè)照護(hù)人員的招募和培訓(xùn)勢必難以盡快緩解這一壓力并且將帶來更大的籌資風(fēng)險。因而政府應(yīng)適當(dāng)著力于建立新的照護(hù)人員招募機(jī)制，拓寬照護(hù)人員的招募渠道。在德國，18周歲以上的公民在經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)后可以申請對老年人提供無償?shù)恼兆o(hù)服務(wù)。所提供的照護(hù)時間由社區(qū)或相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行記錄并且用于未來照護(hù)服務(wù)提供者本人的照護(hù)服務(wù)時間積累。該項計劃有效緩解了德國照護(hù)人員短缺的現(xiàn)狀，我國可創(chuàng)立相應(yīng)的“照護(hù)積累制度”，在德國這一計劃的基礎(chǔ)上加入照護(hù)者津貼補(bǔ)助，即讓提供無償照護(hù)服務(wù)的義工在照護(hù)時間積累和獲得津貼補(bǔ)助中自由選擇，從而激勵更多的人通過參加專業(yè)培訓(xùn)后加入照護(hù)者隊伍，在緩解目前我國照護(hù)人員短缺壓力的同時也可適當(dāng)緩解長期照護(hù)保險的籌資壓力。