運作項目的500萬獎金要付嗎？

胡珊

案例

2012年，為了發揮保稅港區的經濟輻射帶動作用，山東省×保稅港區打算在港區外設置一塊功能區。×縣是山東省東西發展主軸線上的節點城市，成為保稅港區功能區對于該縣經濟發展意義重大。

為了取得保稅港區和港口的許可，促成功能區的設立，2012年9月，×縣政府與崔某和任某簽訂了一份引進協議，約定由兩人負責前期的協調組織商談動員工作，并且墊付簽訂協議之前的各種活動經費，待獲得當地保稅港區及港口授權許可，例行完備各種程序，設立協議簽約完畢，并且功能區正式掛牌之后，×縣政府將按照文件規定，對崔某和任某一次性給予500萬元獎勵。

引進協議簽訂后，崔某二人迅速成立了項目引進辦公室，開展相關工作。次年1月，當地保稅港區管理委員會與×縣政府簽訂了《關于建設××保稅港區（×縣）功能區的框架協議》，崔某二人認為自己已經完成引進協議約定的項目引進任務，請求兌付500萬元獎勵，但×縣政府未予兌付。

2014年，崔某二人向×縣政府的上級單位×市政府提起行政復議，請求×市政府責令×縣政府兌現獎勵承諾。但1個月后，不知何原因，兩人又主動提出中止審查申請，復議程序戛然而止。

2016年6月，×縣政府舉辦了盛大的保稅港區功能區企業雙向推介會。會上，功能區管委會也揭牌成立。同年8月，保稅港區管委會指派3名工作人員到×縣開展前期工作。但項目運作1年后，保稅港區管委會分管領導與×縣政府主要領導交流，均認為目前合作建設功能區的條件還不成熟，還須等待時機。2017年11月，保稅港區管委會撤回派往×縣的工作人員。

2018年7月，崔某二人撤回復議申請，提起行政訴訟，認為自己已經完成引進協議約定的任務，要求×縣兌付500萬元的獎勵。

一審、二審法院認為，雖然崔某二人在×縣政府與保稅區管委會簽訂框架協議中做了一些工作，但并不能證明目前功能區有當地保稅港區和港口的授權許可，也不能證明×縣政府與×保稅港區及港口簽約完畢的事實，引進協議約定的500萬元獎勵兌付條件并未成就，判決駁回了崔某二人的訴訟請求。

崔某二人不服，于今年2月向最高人民法院申請再審。最高院認為，設立保稅港區功能區，屬于兩個國家機關之間內部協商解決的事務，與外部行政管理活動無關。但×縣政府卻通過協議方式，將兩個國家機關之間的協商、協調事務，交給社會第三方進行運作，顯然超越訂立行政協議的職權范圍，超越其自由裁量權，且極易引發權力腐敗問題，損害國家利益、公共利益。因此，×縣政府與崔某二人訂立引進協議的行為無效，相關獎勵約定不能作為判決×縣政府履行給付義務的主要證據和依據。而且即便是根據引進協議，500萬元獎勵兌付的條件也未成就。遂判決駁回崔某二人的再審申請。

說法

為了吸引投資，獎勵政策在各地的招商工作中極為常見，寧波也不例外。

招商獎勵協議是政府為了實現本地經濟發展的目標，跟公民、法人或者其他組織協商訂立的權利義務關系，它本質上屬于行政協議的范疇。因為行政協議具有的兩面性——管理性與合同性，對于此類協議的司法審查，法院通常會從行政行為合法性與合同的可撤銷、無效情形兩個方面考慮。

圍繞招商獎勵協議的合法性，首先法院會優先適用行政法律規范進行審查。按照《行政訴訟法》以及相關的司法解釋，雖然獎勵事項可以由行政機關和相對人在法律允許的范圍內自由協商，但協商的內容必須符合行政機關的職權范圍，不能做出無原則、無界限甚至損害他人利益或公共利益的約定。一般而言，如果獎勵事項的約定超越了行政機關自由裁量權，或者侵犯國家利益、公共利益或他人合法權益的，應當認定訂立協議的行為無效。

比如，在前述的案例中，引進協議中約定的500萬元獎勵就屬于縣政府超越職權范圍，超越自由裁量權，將行政機關之間的內部事務交由第三方運作，引進協議因此被法院認定為無效。

再比如，很長時間以來，行政機關習慣于以“稅款返還”或“減免退稅”的形式給予企業獎勵，但如果行政機關所承諾的減、免、退、返稅款沒有法律，行政法規，國務院、財政部和國家稅務總局制定的稅收優惠政策作為依據，那么該獎勵約定就明顯違反了稅收征管法的相關規定，也會被法院認定為無效。

對獎勵協議的合法性進行審查的同時，法院還會針對協議雙方意思合致等合同性特點，適用不違反行政法和《行政訴訟法》強制性規定的民事法律規范，對行政協議是否具有可撤銷或者無效情形進行判斷。

比如，若行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形，人民法院經審理認為符合法律規定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協議。

若協議存在一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益，或是惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益，或以合法形式掩蓋非法目的，或損害社會公共利益等情形，法院可以依法確認行政協議無效。■