論行政案件相對集中管轄的困境與應對

汪志純

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230000)

自我國《行政訴訟法》實施以來，“民告官”成為了可能，但在行政訴訟的實踐中，原告和法院面臨著諸多難題。隨著全面依法治國的推進，行政訴訟集中管轄在實踐中不斷運用，行政訴訟在很大程度上發揮了實際作用，為原告提供了司法救濟。本文以此為背景，就實踐中行政訴訟集中管轄出現的問題加以剖析，探索其出現的具體原因，并嘗試提出應對策略，以求完善我國的行政訴訟集中管轄制度。

1 問題的由來：行政訴訟集中管轄的形成

我國憲法規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！遍L期以來，我國行政案件的審判也在一直為此努力，然而，司法管轄區和行政管理區的高度重合是誘發行政訴訟“立案難”“審判難”和“執行難”等系統性問題的體制根源。[1]因此，行政審判需要去除地方化，避免行政機關的干涉。我國在行政案件的司法實踐中，開始探索行政案件的相對集中管轄制度。該制度在2009年由浙江省麗水中級人民法院率先實施；其后，最高人民法院、黨的十八屆三中全會、黨的十八屆四中全會均對此作出了一系列的要求，明確提出“探索設立跨行政區劃的人民法院”的工作部署。最后，在2014年新修訂的《行政訴訟法》第十八條第二款明確規定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件?！痹摋l款為最近幾年的行政訴訟審判的管轄改革提供了法律依據。由此十年的發展，形成了我國現有的行政案件相對集中管轄的制度。

縱觀各地行政案件的管轄試點實踐，各地改革模式主要有：由跨行政區劃法院集中管轄行政案件、依托鐵路法院跨行政區劃集中管轄行政案件、由普通基層法院開展相對集中管轄、由鐵路法院以外的專門法院實施集中管轄、在全省實施異地交叉管轄、由當事人選擇管轄。[2]以上種種方案都是為了保障法院獨立審判的權利，其中行政案件相對集中的目的在于破除地方干預司法，實現司法的去地方化。在試點的地區，相對集中管轄取得了很大的成效，諸如行政案件數量增多、行政機關敗訴率增加。但同時，行政案件相對集中管轄的問題也顯現出來。

2 行政訴訟集中管轄的困境

2.1 法院的困境：司法資源配置

集中管轄制度最為核心的內容是將部分案件集中到具體某個法院進行集中管轄，本質上是一種法定管轄權的限縮或擴大。[3]司法機關權力職能的調整往往會引起一些連鎖的效應，行政案件的相對集中審理是司法資源的在管轄層面的一次重大調整，從而影響到人事資源和法院訴訟成本。

2.1.1 人事資源配置失衡

行政案件管轄權的相對集中意味著集中管轄法院的管轄權擴大，不僅要管轄本地行政案件，還要審理被集中過來的行政案件，而在該制度實行之初，卻并未增加集中管轄地法院的辦案人員，這就使得集中管轄的法院出現了“案多人少”的情況。而行政審判力量有限，難以處理激增的行政案件。此種影響不只是對行政審判提出了更多的資源配置要求，同時，在短期內，要求有限的行政審判法官處理眾多的行政案件，恐怕也難以保證行政案件審結的質量。意圖統一案件裁判標準、提高案件審結質量的相對集中管轄，反而會傷害到行政審判的質量。

相對集中管轄的法院“案多人少”，而非相對集中管轄的法院“案無人有”。非集中管轄法院失去了對案件的管轄權，而其辦案人員仍占有編制，出現了“案無人有”的情況，造成了司法資源的浪費。對于行政案件跨區域集中管轄而言，最大的挑戰莫過于，案件實現集中而行政法官卻沒有有序流動到集中管轄法院去。[4]為解決這一問題，要將一部分非集中管轄法院的法官調往集中管轄地法院。但在實踐中，法官并不情愿被調往行政案件集中管轄法院。其原因在于，相對集中管轄法院的工作壓力大，審理的案件多。內部進行考核評估時，辦理案件的增加意味著考核的基數也變大，眾多案件的累積難免會出現瑕疵從而受到非難甚至受到處分。另一方面，我國素有上訪這一救濟途徑。一旦百姓認為法院的審判不公，首先想到的并不是通過法律途徑進行上訴或是申訴，而是直接信訪，這在行政訴訟案件中更為明顯。這一因素將對行政審判法官造成更大的案件之外的壓力。

此外，優秀的法官難以流入行政案件集中管轄的法院，反而會因為法官遴選制度而流出。我國法官遴選制度是一個從下到上的法官流動機制，使得基層優秀的法官能夠遴選到上級法院，但卻并沒有對應的從上到下的流動機制，只是一個單向的流動。這就使得集中管轄法院的法官難以保持一個穩定高效的法官集團，人員的頻繁流動，特別是優秀法官遴選制度的推出，將會再度削弱集中管轄法院的審判力量。

2.1.2 法院受理案件成本增加

行政案件的相對集中管轄只是制度設計，而制度的具體運行實踐則需要一系列的配套制度。制度的運行需要成本，對于集中管轄更是如此，法院對案件的審理需要經費的支持和保障。在集中管轄制度實行后，對于行政案件集中管轄的法院，其辦案經費并未因行政案件的集中管轄而增多，反而要利用原本有限的經費審理更多的行政案件。其中，涉及被集中過來的異地行政審判，跨區域送達、取證都增加了辦案成本。一旦案件成本的增加使得法院辦案經費緊張，甚至是不足，就可能使得案件質量下滑。缺乏辦案經費的法院，恐怕難以保證程序的完整進行，很有可能不斷簡化行政案件的審理以達到節約經費的目的，從而犧牲了行政糾紛的實質性解決。

2.2 當事人的困境：成本與公正的二難困境

行政案件集中管轄的當事人，可以按照地域位置的不同分為兩類：一是被集中管轄的異地當事人；二是集中管轄法院所在地的本地當事人。對于前者，需要前往異地法院進行訴訟活動，支出更多的訴訟成本；對于后者，地方行政機關的干預依然存在，難以保證司法活動的獨立進行。行政案件相對集中管轄制度下的當事人似乎陷入了一個二難境地，制度設計要在成本與公正之間作出選擇。

2.2.1 跨轄區當事人：成本增加

對于被集中的異地當事人而言，行政案件集中管轄會增加當事人的成本，其需要奔赴集中管轄地進行訴訟，異地訴訟無疑會增加當事人的訴訟成本。相比于原來的管轄制度，在集中管轄制度下，當事人需要前往案件集中地提起訴訟、提交案件材料、參加案件審理、異地申請執行。對此，當事人需要支出更多的時間成本和經濟成本，而成本的上升可能使得當事人放棄訴訟。對于理性人而言，其需要衡量訴訟成本與司法公正之間的效益，即是否值得為了一個結果尚不明確的訴訟支出較高的成本。若行政案件勝訴所帶來的收益抵不上訴訟成本，其將缺乏訴訟動力。甚至在一些情況下，當事人將會因為訴訟成本而放棄訴權。

2.2.2 本轄區當事人：地方窘境

對于相對集中管轄法院本地的當事人而言，仍有原來的司法窘境，仍然存在潛在的地方干預的可能。相對集中管轄并未從根本上破解地方干預，只是試圖通過集中管轄這一手段以達到獨立審判的目的。在司法實踐中，異地訴訟實現了司法管轄區和行政區劃的分離，但集中管轄制度下，本地訴訟仍然存在，集中管轄的法院地當事人的行政案件仍由當地法院審理，也就使得本轄區的當事人不得不仍然面對地方法院。可見，集中管轄并未從根本上解決地方干預的問題，只是在制度層面給地方干預設置了困難。

3 走出困境的宏觀、微觀之道

3.1 宏觀配置審判資源

3.1.1 資源的重新配置：避免地方干預

關于當下階段行政審判資源配置不平衡、案件——辦案人員失衡，以及經費等現實迫切問題，筆者認為，這是我國行政案件集中管轄試點階段的陣痛。但凡新制度的施行，總會對現存制度造成沖擊，并引起原有制度對新制度的反彈。行政案件的集中管轄，試圖革新原有的行政管轄制度，而原有的管轄制度自1989年施行以來，將近30年的運行已達成一種平衡，各級法院行政審判的資源配置能夠滿足當地行政案件的審理，經費也足以應對。而行政案件集中管轄則試圖構建新的平衡，則原有的司法資源必須重新配置。

黨的十八屆三中全會要求“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”。其后，十八屆四中全會提出要“建立法官、檢察官逐級遴選制度”。這兩項重大舉措為我國司法改革的宏觀設計指明了方向。根據這兩項設計，司法審判需要將地方政府這一因素摘出，以確保法院獨立審判，這就意味著司法資源的重新配置不宜讓地方政府參與其中。同時需要對整個法院的人財物進行宏觀整合、統一管理，并通過遴選制度使法官隊伍更加專業化、精英化。最終達到行政案件相對集中管轄的目的：完善行政審判資源的配置，將行政案件集中在行政審判能力強、地理交通方便的法院集中管轄，從而統一案件裁判標準，提高行政案件的審判質量，從實質上化解行政糾紛，使行政糾紛的解決法治化。

3.1.2 完善法官遴選制度

單向的法官遴選制度削弱了下級法院的審判力量。審判力量不只是中級人民法院需要發展，基層法院更是根本，是基層糾紛解決的第一道防線，因此需要注重基層法院的法官質量。相對于單向的法官遴選機制，雙向互動的遴選機制或許更優。具體而言，對于在上級法院表現優秀的法官，也可以通過遴選的方式到基層法院任審委會委員；對于在上級法院表現優秀的法官助理，在本院無法“入額”的，可以通過遴選，到下級法院任法官。[5]此外，在法官遴選過后，中級法院在一定時間內應更加注重對基層法院的業務指導和法官培訓工作，盡量降低法官遴選后對基層法院審判造成的不利影響。

3.1.3 充分發揮非集中管轄法院的作用

基層法院行政案件并不是很多，在實行行政案件集中管轄后，多數基層法院行政審判庭陷于休眠狀態，動搖了現行《行政訴訟法》所確定的審級結構。[6]而同時非集中管轄法院仍有很多作用可以發揮。首先，加強集中管轄法院與非集中管轄法院之間的聯系，由非集中管轄法院一同協助處理行政糾紛。在文書送達、異地風俗、案件執行等方面，非集中管轄法院更能發揮其本地優勢，妥善解決行政糾紛。其次，進行釋明工作。一般而言，當事人都是直接去本地法院起訴，對于異地法院的相對集中管轄，就需要非集中管轄法院進行釋明，告知當事人新的管轄制度和基本運行狀況，并進行訴訟上的指導。最后，協調溝通當地行政首長出庭應訴工作。相對于異地法院，本地法院更能妥切與當地行政首長進行交涉，積極推動行政首長出庭應訴。

3.2 微觀便民訴訟

3.2.1 降成本：利用互聯網資源

行政審判活動的最基層的實踐者是法院的行政審判庭，涉及起訴、立案、審判、執行等環節。集中管轄法院可以有效利用互聯網，通過建立網上訴訟服務中心為當地群眾提供方便快捷的司法服務。關于起訴，集中管轄法院可以采用網上立案方式，當事人在起訴階段就不必親自前往管轄法院提交起訴狀。關于審判，法院、當事人、行政機關可以通過互聯網進行前期的溝通交涉，實踐中有的法院嘗試了網絡視頻在線庭審，極大地降低了訴訟成本，便捷了行政審判。

對于網絡視頻庭審，筆者持保留態度，筆者更傾向于現實中的面對面庭審。首先，告官要見官，行政機關負責人出庭本就是一大難題，若是采用網絡視頻庭審，無法確保行政機關負責人參與其中，而真實客觀存在的法庭更能讓行政機關負責人感受到司法的權威。其次，確保庭審實質化。我國正在推進以審判為中心的改革，而網絡視頻庭審必然會弱化庭審的實質效果，面對面進行的訴訟活動更有利于行政訴訟活動的進行，確保庭審的實質進行。為此，一些集中管轄的法院開展巡回審判，由法院前往異地，進行開庭審理，促進了庭審實質化。

3.2.2 促公正：“推磨式”異地管轄制度

成本與公正似乎陷入了一個惡性循環，呈現一種此消彼長的狀態。成本的降低需要以公正為代價，追尋更公正的司法需要付出更多的成本。成本與公正的平衡給行政案件相對集中管轄制度出了一道難題，雖然法院可以采取諸多手段降低訴訟成本，但訴訟成本依然存在，因此司法制度就需要在成本與公正之間尋求一個最佳的平衡點。

河南省的管轄試點提供了一個解決方案。河南省采用“推磨式”的異地管轄制度，即A管轄B，B管轄C，C管轄A，以實現司法管轄與行政區劃的分離，在很大程度上降低了本地行政機關干預司法的不利因素。另一方面，充分尊重當事人的起訴意愿，賦予當事人對管轄法院的選擇權。當事人既可前往“推磨地”進行行政訴訟，亦可在本地進行。行政訴訟是以保障相對人合法權益為根本目的的制度，結合影響我國行政審判的因素，賦予原告廣泛的管轄法院選擇權顯得極為必要。[7]通過賦予當事人選擇權，而非法律強制規定，將成本與公正的難題交由當事人考量，由當事人根據自己的個案作出決定，從而在個案中實現成本與公正的平衡。

4 結語

我國近年來實行的行政訴訟集中管轄制度尚在試點中，其目的就是為了去除司法地方化，確保法院獨立審判，使得判決結果能為原告被告雙方所接受，達到勝敗皆服的訴訟效果，從而息訴、服判，從實質上化解行政糾紛。在行政審判的實踐中，不斷強化法院的司法權威，追求司法公正，讓每一個公民在行政個案中感受到司法公正。在集中管轄的實踐中，應充分發揮集中管轄的積極作用，實現司法去地方化，讓法院獨立行使行政案件審判權。對于集中管轄的不足以及制度之構建需要時日不斷地加以完善。但需切記，行政案件集中管轄只是手段，實現司法公正才是最終的目的。