中國社會“頂層設計”缺少民主機制的保障

　　在“全國兩會”期間，“頂層設計”頻頻出現在中央會議文件和參會代表的提案中，成為政治領域的新名詞。“頂層設計”一詞源于決策科學工程學，近年來被引入管理學和社會學中。在紛繁復雜的社會中，任何一項戰略或決策都牽涉到眾多的利益相關者和歷史問題，尤其是那些宏觀層面的政策更是“牽一發而動全身”。如果不能在明確的目標下系統地論證政策實施的機制、步驟和效果，最后大多數政策就只能是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。中央領導人的公開講話也幾番提到“頂層設計”，表明國家決策者意識到了科學決策的重要性：在新的歷史發展時期，如果不能從根本上改變過去那種零散的、碎片式的調整和轉型，中國社會和經濟的改革和發展將難以推進。
　　在中國，人們喜歡發明、追捧一些新名詞，但很少去追問如何讓新名詞落地的機制。小到一個大學校園網的“頂層設計”，大到一個國家的教育改革、醫療改革的“頂層設計”，無一例外都要涉及決策目標和決策主體等一系列前提性的關鍵問題。試想，如果決策主體只是想追求短期政績而不是普通百姓的長期利益，如何能產生符合目標的“頂層設計”？很明顯，好的“頂層設計”不是憑空就有的，也不是出于哪個專家學者奇思妙想或者是政府官員的大智大勇，它是一個多方博弈、社會選擇的結果。
　　我國各地、各部門的產業規劃其實也是一種“頂層設計”，可事實上大多數規劃都變成了少數人的利益工具，所謂“科學決策”實際上是某幾個專家學者閉門造車的“亂劃”。看看這些規劃的制定過程就能明白其中的門道：每年政府把各種名目、各種層次的規劃項目下發到各大學和研究機構，通過指定或名義上的招標給某個專家學者。經過研究生、博士生們的一番拼湊和裁剪，專家教授們的稍稍潤色之后，一個個看似專業的規劃報告就出爐了。而最后報告總是能順利通過評審，交到政府手中。一般來說，這些規劃報告基本上沒有經過實地考察和深入調研，如何能通過評審這一關呢?原因很簡單，參與規劃評審的專家往往也是其他某個規劃項目的“圈內人”，誰也不愿意得罪同行，砸自己的飯碗。
　　事實上，政府官員都明白這些“頂層設計”的炮制過程，可為什么這樣粗制濫造的產業規劃還是年年照舊？這是高度集中權力體系和官僚制度造成的結果。無論是產業規劃也好，城市規劃也好，最后都抵不過領導的一句話。換句話說，領導想做的事情，一定會在規劃中體現，而至于這件事是否合理，沒有人關心，也沒有相應的約束機制。最后，政府和專家學者就達成了一個默契：借專家的筆說出領導的心思。如此下來，產業規劃就很難談及科學性和可行性了。
　　說到底，科學決策的首要條件是民主制度和民主意識。現在很多政府官員的專業水平不亞于專家學者，但面對可以決定其個人前途命運的領導，在“一個人決策”的體制下，他們只能選擇服從或者沉默。我國在醫改、教改上的教訓是非常深刻的，犯了最基本的常識性錯誤——在不了解基本醫療和基礎教育的公益性特點的情況下，盲目進行產業化和市場化。當時的改革不是沒有“頂層設計”，而是缺乏一個民主機制來保障其設計的合理性和科學性。
　　就像經濟學家吳敬璉先生所言，“我國的改革需要讓上層建筑與經濟發展相適應”，整個改革的“頂層設計”應該是一個政治體制、經濟體制、文化和社會相協調的一個系統性制度設計。因此，在政治體制改革沒有大的突破以前，我國也很難有真正科學的“頂層設計”。