基于空間治理的黃河流域高質量發展研究

楊麗艷

關鍵詞：寧夏 黃河流域生態保護與高質量發展 空間治理 協同治理

2019 年 9 月，習近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，提出“治理黃河，重在保護，要在治理”。2019 年12月，習近平總書記在《求是》發表的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》中強調，“要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子，落實主體功能區戰略，完善空間治理，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”。這表明，構建現代化的空間治理體系，是實現黃河流域生態保護和高質量發展的重要組成部分。因此，從空間治理的視角探討推動寧夏建設高質量發展就是本文研究的主要內容。

一、黃河流域高質量發展的空間治理邏輯

現代化的國家治理體系既包括按產業或領域實行的自上而下的縱向治理，也包括按不同空間單元實行的空間治理。高質量發展，既包括產業的高質量發展，也包括空間的高質量發展。空間治理是指根據不同空間的主體功能定位，通過資源的空間配置實現國土空間的有效、公平和可持續利用，以及各地區間相對均衡的發展。它強調的是將綠色發展理念和協調發展理念有機結合，與傳統的治理模式相比，空間治理是一種更加強調人口、經濟、資源環境的空間均衡的治理模式。流域空間治理的關鍵是統籌流域內經濟社會發展和水環境保護的關系，保證空間的可持續發展。

（一）治理理念：體現綠色發展理念

綠色發展是一種以效率、和諧、持續為目標的經濟增長和社會發展方式。與傳統工業化發展理念相比，綠色發展理念強調生產要素不僅包括勞動力、資本和技術，而且還包括生態環境;在生產成本中不僅有經濟成本和社會成本，還有生態成本;在分配過程中，不僅勞動、資本、技術等要素可參與分配，生態環境也可以參與分配。在綠色發展理念下，流域的空間治理就是將生態要素、生態成本和生態產品納入整個經濟系統，把綠色發展理念貫穿到經濟發展和現代化治理的全過程中。

（二）治理目標：注重空間協調發展

在空間發展的價值取向背景下，經濟發展不僅要提供工業品和農產品，而且還要提供生態產品。這就要求我們在空間發展上既要考慮農業空間和工業空間，還要重視生態空間。因此，空間協調發展是經濟發展在空間層面的拓展和延伸，是財富擴張、自然再生和成果共享的有機統一。具體來說，空間協調發展既追求經濟發展，也追求可持續發展，更追求人的全面發展，是三個方面發展的平衡。對于黃河流域而言，在不同地區應根據其區域的主體功能的不同，提供不同的產品的供給能力是區域治理的重點。

（三）治理模式：突出多元協同共治

流域是一個有機整體，由于流域上下游特征的不同及負外部性的特征，決定了流域生態環境治理尤為困難。黃河流域上下游、左右岸歸屬于不同的行政區域管轄，水資源、水環境和水生態由不同職能部門管理，使得流域生態環境治理呈現出“條塊結合、以塊為主”“縱向分級、橫向分散”的碎片化治理特征。這種碎片化治理突出表現為單一政府主體治理的治理模式。而多元協同治理強調的是政府、企業、社會組織和公民的共同參與，在合作方式上可以采取正式制度和非正式制度結合的多樣化組織方式，核心目標是推進互信合作、減少沖突，實現各主體的激勵相容，協同推進大治理的目標。

的空間經濟環境特征

（一）寧夏在黃河流域中的空間經濟特征

1.從地區生產總值占全國的比重來看，寧夏的區域經濟發展特征與黃河流域整體發展即有相同之處，但也有不同之處

從黃河流域的整體情況來看，其經濟發展可分為兩個階段：第一階段1999—2010年，是黃河流域經濟的加速成長期，黃河流域的發展要快于全國平均水平，占全國 GDP的份額從1999年的24.02%提升到2010年的28.66%。第二階段從2010—2019年，黃河流域的發展則慢于全國平均水平，占全國 GDP 的份額從2010年的28.66%下降到2019年的25.05%，下降3.61個百分點。從寧夏的具體情況來看，第一階段從1999年到2015年，寧夏占全國GDP的比重從0.29上升到0.42，上升了0.13個百分點。第二個階段是 2015—2019 年，寧夏占全國 GDP 的份額從2015年的0.42%下降到2019年的0.38%，下降了0.04個百分點。

2.從人均GDP來看，寧夏和黃河流域整體一樣，經濟發展水平普遍低于全國平均水平

從2019年人均GDP來看，全國人均GDP的平均水平是70892元，黃河流域的九省區全部低于全國平均水平，其中人均GDP最高的山東是70653元，低于全國平均水平249元。從寧夏的情況來看，2019年寧夏人均GDP為54217元，是全國平均水平的76.48%，在黃河流域9個省（區）中排名第6位，僅高于甘肅、青海和山西。

3.從空間發展模式來看，寧夏已經初步形成了“點—軸”模式的經濟布局

目前，寧夏已經初步形成了以銀川為區域中心城市、固原為副中心的區域經濟增長“點”，2019年銀川市的地區生產總值占全區GDP的比重達54.02%，集聚效應較為明顯;黃河干流的沿黃城市群集中了全區66%的人口，80%的城鎮和82%的城鎮人口，創造了全區經濟總量的82.4%，財政收入的94%，形成了區域經濟增長的“軸線”，這也是寧夏經濟發展最主要的區域空間特征。

（二）寧夏的生態環境空間特征

寧夏是我國歷史悠久的傳統農耕區，生態環境對寧夏的發展具有顯著的影響。寧夏地處中國西北地區東部、黃河上游，東、西、北三面分別被毛烏素、騰格里、烏蘭布和三大沙漠、沙地包圍，寧夏荒漠化土地總面積為2.79萬平方公里，占全區國土總面積的53.68%。寧夏又是一個干旱少雨、缺林少綠、生態環境十分脆弱的省區，全區80%的地域年降雨量在300毫米以下，生態環境極為脆弱。從流域的角度來說，寧夏作為唯一一個全境屬于黃河流域的地區，要建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區，不僅要保護和改善生態空間，還要對全區的自然資源進行合理開發和利用，重點體現在水資源和水環境兩個方面。

1.從水資源來看，寧夏的水資源匱乏且利用率較低

寧夏年平均水資源總量約為10億m3，為全國平均值的7%左右。在水資源總量短缺的情況下，寧夏經濟發展高度依賴黃河水，全區用水總量的90%左右來自黃河水，且呈現出明顯的農業用水主導的特征，由于受農業用水和工業用水的擠壓比較嚴重，寧夏的生態用水占比較低，僅為3.35%，遠低于黃河流域7%的平均水平。與此同時，寧夏的水資源利用效率與全國平均水平相比，也存在一定差距。2018年，全區人均綜合用水量962立方米，是全國平均水平的2.23倍;萬元GDP用水量179立方米，是全國平均水平的2.68倍;農業畝均用水量627立方米，是全國平均水平的1.72倍。不合理的用水結構和低效率的水資源使用率也給寧夏的生態治理帶來了較大的困難。

2.從水環境來看，水環境質量有待提高

2019年，寧夏全區地表水水質總體為輕度污染，主要污染指標為化學需氧量、總磷和氟化物。全區地表水Ⅰ-Ⅲ類水質占56.4%，低于全國74.9%的全國平均水平。黃河干流寧夏段水質為優，9條黃河支流水質總體為中度污染，8個沿黃重要湖庫水質總體為輕度污染。11個地級城市集中式飲用水水源地水質達到Ⅲ類標準的比例為81.8%。21條主要入黃河排水溝水質總體為中度污染。

綜上所述，寧夏的經濟分布和生態環境特征充分體現了對黃河的依賴，尤其是從水資源的情況來看，寧夏的水資源嚴重不足，且存在水資源使用的過度開發和工農業用水對生態用水的擠壓等問題，因此，從空間治理的視角來看，寧夏的空間經濟環境特征，集中體現為經濟空間與生態資源空間的不平衡。

三、寧夏推動高質量發展的空間治理路徑

（一）大力實施基于主體功能區的分類治理

推動寧夏的高質量發展必須考慮到空間地理環境的差異，通過主體功能分類，提高區域空間分工程度和專業化效率。一是樹立城市精明增長理念，提高黃河生態帶經濟和人口承載能力。要按照習近平總書記強調的樹立精明增長、“緊湊城市”的新理念，用足城市存量空間、加強對現有社區的重建、加強集聚程度，提高城市空間經濟和人口的承載力，逐步實現人口、經濟和環境三者之間的協調。二是聚焦特色農業，提高北部灌區優質農產品保障能力。北部灌區是國家12個重要商品糧生產基地之一，同時也是寧夏特色農產品的聚集區，要加快建立現代農業產業體系、生產體系、經營體系，在保證糧食安全的基礎上，持續提供高質量農產品。三是堅持生態優先，提高中南地區生態產品的供給能力。中部地區要在堅持科學管理、尊重自然、順應自然、保護自然的前提下，充分發揮沙區光熱、土地等資源優勢，因地制宜發展沙區特色種植、深加工和沙漠旅游，合理開發利用沙區資源，培育沙區特色產業，實現由防沙之害向用沙之利轉變。南部山區要推進旱作梯田和淤地壩改造提標，對小流域綜合治理、坡耕地綜合整治、淤地壩除險加固，穩步提升生態產品的供給能力。

（二）大力實施基于空間結構優化的系統治理

推動高質量發展必須要樹立系統思維，統籌人口、土地與水資源的關系，更加突出對“地”的空間優化配置和對“人”的生產生活行為管控，形成流域空間綜合治理新格局。水的空間治理要以水資源和水環境的承載力為基石，合理確定城市發展規模，優化各地區產業結構，降低工農業用水對生態用水的不合理擠壓，提高用水的使用效率。土地空間治理要嚴格落實已經確定的生態、農業、城鎮空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界，強化用途管制，提升資源環境承載能力。在空間管控和空間優化的基礎上，通過資本、勞動力和人力資本等要素的區域轉移與合理流動，進一步提高資源的空間配置效率，實現人口、土地與水資源關系的協調。

（三）大力實施基于組織間網絡的協同治理

要解決流域治理碎片化的問題，必須實現由政府、企業、社會組織和居民共同參與的多元主體協同的空間組織治理模式，這種模式是基于組織間網絡空間的協同治理。要通過成立跨區域、跨部門的綜合協同治理領導小組等機構，解決目前管理權分散導致的生態空間“公地悲劇”和“公共悖論”的問題，建立多層次、多類型的區域空間協同機制。同時，將全區的防洪調度、水資源分配、生態補償、重大工程建設等事宜進行協商，實行民主和科學決策，實現空間治理中各主體的激勵相容，推動黃河流域協同治理能力現代化。