內蒙古泛口岸經濟發展掣肘與路徑選擇

袁井香 曾艷紅 趙明

關鍵詞：泛口岸經濟 掣肘 路徑

2020年初以來，一場突如其來的新冠肺炎疫情發展迅猛，并快速向全世界蔓延，全球主要經濟體紛紛采取防控措施以保障公眾衛生安全。同時，各國控制疫情的政策措施對國際貿易和投資產生了嚴重影響，全球產業鏈一度出現斷崖式中斷，經濟全球化面臨嚴峻挑戰。在此背景下，我國堅持以開放包容的戰略高度發展經濟，習近平總書記在亞洲基礎設施投資銀行年會上指出要順應世界經濟格局調整演變趨勢，推動經濟一體化發展。在2019年1月的內蒙古自治區第十三屆人民代表大會第二次會議上，自治區政府主席布小林提出要發展泛口岸經濟，推動全方位對外開放。目前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，國內疫情亦呈零星分布式時有發生，其不確定性對經濟的影響難以在短期內熨平，更可能長期改變經濟對外發展程度與深度。本文以內蒙古口岸為例，試圖探討口岸外向型經濟在可能出現的經濟調整中面臨的挑戰，并提出相關的應對性政策建議。

一、內蒙古地區泛口岸經濟發展現狀

（一）口岸經濟利用“兩種資源、兩個市場”基本情況

內蒙古可利用的國外資源和市場主要為蒙古和俄羅斯兩國，其中蒙古國資源豐富，盛產稀有金屬礦產，經濟發展相對落后，經濟模式單一，主要依賴于畜牧業和采礦業。蒙古國主要向中國出口煤炭、螢石、鐵礦石等礦產品和羊絨、肉類、油菜籽等農畜產品，從中國進口電子產品、生活用品和果蔬等食品。俄羅斯地質構造復雜，礦產資源豐富，森林覆蓋面積8.67億公頃，占國土面積一半以上，居世界第一。俄羅斯主要向中國出口板材、紙漿等木材產品和油菜籽、亞麻籽等農產品，從中國進口產品與蒙古國類似，以皮革制品、紡織品等輕工業產品和果蔬等農產品為主。我國與蒙俄兩國資源和市場均較為互補，促進了內蒙古口岸與蒙俄兩國貿易往來，并保持著長期穩定的貿易合作關系。

（二）泛口岸建設對接“一帶一路”戰略現狀

從“一帶一路”《愿景與行動》文件和《“十三五”規劃綱要》看，我國將中蒙俄經濟走廊建設放在國際經濟合作“六大走廊”中的第一位，并且將其上升到與周邊國家合作、建立與亞洲各次區域以及亞非歐之間基礎設施互聯互通網絡的戰略高度。內蒙古積極貫徹國家支持口岸發展系列政策措施，結合口岸實際，自治區政府先后制定出臺了《關于促進口岸經濟發展的指導意見》《關于支持沿邊重點地區開發開放的實施意見》《內蒙古自治區推動向北開放橋頭堡建設行動方案》等意見措施，并有針對性地對各類優惠政策進行了細化、實化。2019年全區進出口總額達1095.7億元，同比增長5.9%。其中，出口總額376.8億元，下降0.4%;進口總額718.9億元，增長9.5%。與“一帶一路”沿線國家貿易額達到713.0億元，比上年增長1.9%。2019年實際利用外商直接投資額20.6億美元，同比下降34.8%。全區在市場監管部門注冊的外商投資企業3504家，新設立外商投資企業60家。

二、內蒙古口岸從“通道經濟”向“口岸經濟”轉變的掣肘

（一）口岸經濟發展缺乏統籌戰略

國家和自治區層面雖然對各口岸給予了一系列政策支持，但大部分政策原則性和宏觀性較強，口岸落實過程中難度較大，問題復雜。由于缺乏統領全區經濟發展的戰略和整體規劃，以及對各口岸定位和業務分工不明確，造成口岸發展同質化問題嚴重，不能因地制宜，有效利用資源優勢，釋放口岸經濟潛力。應加大推動泛口岸經濟發展力度，深化全區開放發展戰略層級，明確口岸定位，支持口岸經濟梯次發展，形成全方位多層次開放發展的綜合泛口岸經濟區。

（二）“酒肉穿腸過”現象依然普遍存在

一方面，受口岸地區嚴重缺水和冬寒夏熱春季多風沙等自然因素影響，企業落地加工受到制約;另一方面，多年以來地區經濟形成以代理為主要貿易方式的發展模式難以發生轉變，導致口岸過貨量有望上億噸，但相關貨物的物流組織、交易流轉、貿易結算等方面未在口岸轄內進行，或雖有部分產品在轄內加工，但相對處于產業鏈的底端，多為產品粗加工，整體上形成口岸過貨量增長與自治區涉外經貿產業發展程度不匹配的現狀，即“酒肉穿腸過”問題顯著。

（三）各口岸差異化發展不足

由于地域地形原因，自治區口岸布局分散，不能很好發揮口岸間的聯動作用，且轄內口岸往往各自為戰，同質化競爭，主體功能定位不清晰，發展導向不明確，未能實現差異化發展。例如，內蒙古農牧業發達，而蒙俄兩國畜牧業優勢大，雙方資源互補性很強，但轄內相關企業在一些優勢特色產業上的參與度較低，不能有效利用地區特色、地緣優勢發展泛口岸經濟。

（四）新冠肺炎疫情沖擊口岸經濟可持續發展

短期來看，口岸企業受疫情的影響較大。例如木材、羊絨、油菜籽等進口企業，由于對人員跨境流動的限制，企業相關人員無法到蒙俄進行正常的貿易交流，且國內外下游生產企業停工停產，對產品的需求也相應下降，企業貿易一度出于停滯狀態。長期來看，疫情對內蒙古口岸經濟的影響存在不確定性。首先，國內疫情呈現零星爆發的可能性較大，對國內下游生產企業復工復產的進度造成沖擊，阻礙產業鏈實現完全暢通。其次，內蒙古口岸主要面向蒙古國和俄羅斯，蒙俄兩國的疫情防控措施直接影響口岸涉外企業復工復產情況。第三，政府支持性政策措施效果有待實踐考驗。

（五）泛口岸經濟發展存在融資缺口

一是金融機構評估企業融資、貸款資格標準過于單一。由于口岸涉外企業大多具有經營靈活、規模小、辦公方式便捷等特點，難以達到金融機構給予融資的評估標準。二是口岸涉外企業所涉及的行業多樣，但銀行金融服務品種單一，金融創新能力較低，難以滿足企業多樣化的金融需求。三是出于金融宏觀調控信貸政策的要求，銀行對企業貸款、融資的資格審批較為謹慎，審批時間長、環節多，難以滿足企業用資“短、急、頻”的需求。四是由于口岸銀行多屬分支行，其貸款規模有限，對于原油、鐵礦石等大宗商品進口企業而言貸款金額較小，難以滿足企業的用資需求。

三、內蒙古中長期發展泛口岸經濟的路徑選擇

（一）主動對接國家戰略，做“強”泛口岸經濟

一是從規劃設計層面加強對接，完善口岸功能分工機制。明確內蒙古各口岸的功能定位，抓好各口岸重大項目建設的規劃布局，以實現與國家戰略的“無縫對接”，有助于各口岸之間差異化競爭和錯位發展。根據國家在推進包括“一帶一路”在內的頂層設計和重大戰略措施，摸索出口岸規劃對接的主要方向。可把通關能力較強的口岸建設成對接“一帶一路”戰略的重要節點型口岸，結合目前正處于成長期的口岸實際，可考慮將其口岸打造成內外聯通的樞紐型口岸。二是從基礎設施建設層面加強對接，改善口岸交通物流體系。加強基礎設施管理機制建設，不斷完善口岸基礎設施、查驗配套設施，大幅提高口岸通關能力和水平。吸引私人部門資金參與口岸基礎設施建設，提高口岸綜合保稅區、物流園區配套設施及運營能力。加速建設航空港物流園，扶持國際航線運營發展，補足基礎設施運輸短板。優化鐵路網建設，打造陸海聯運通道，通暢歐亞大鐵路。完善跨境公路網建設，促進公路干線的升級改造。三是從融資層面加強對接，建設口岸重點產業平臺。要充分利用國內國際兩種市場，積極引進境內外資金，讓有實力、有雄心的內外資企業投資內蒙古口岸重點產業平臺更加便利，建設出起點高、標準高的口岸發展平臺，加快二連浩特、滿洲里重點開發開放實驗區，二連浩特跨境經濟合作區等重點產業平臺建設和發展。四是從市場層面加強對接，壯大口岸特色優勢產業體系。把對接中蒙俄經濟走廊市場，緊跟市場供需實際，著眼于口岸特色優勢產業，大力發展邊貿加工、邊境貿易、國際商旅等產業，以打通壯大口岸經濟的市場渠道作為突破口，充分利用內蒙古口岸區位優勢，推動通道經濟轉型為多元發展的口岸經濟。

（二）提升口岸產業體系，探索泛口岸經濟發展新模式

一是轉變加工貿易發展模式。蒙古國和俄羅斯自然稟賦良好，土地資源充足，內蒙古人力資源相對充沛，加之豐富的農牧養殖經驗，可與俄蒙形成較強的優勢互補。應積極鼓勵內蒙古企業大膽“走出去”，探索農牧業種植產業發展的新路徑，即由中資企業在蒙俄兩國境內投資開發農牧資源，對農產品按國內標準進行簡單的生產加工，再運輸至中蒙俄邊境口岸進行深加工，最終達到有需求的市場。二是擴大進口俄蒙商品的范圍和種類。當前內蒙古進口商品較為單一，應把握中蒙俄經濟發展時機，適當增加農產品、礦產品等大宗商品進口范圍和類別，嘗試開展大宗商品國際物流組織、多式聯運、交易結算、精深加工，使進口商品過程中增值節點和中高端產業鏈真正實現落地內蒙古。三是整合口岸要素資源，充分發揮口岸交通樞紐功能。結合內蒙古口岸分布的特點和各自優勢，探索構建國際樞紐服務中心新路徑，充分發揮口岸樞紐功能的輻射作用。通過建設中歐班列集拼集散中心，打通內蒙古東部地區（以滿洲里-通遼為口岸樞紐）向我國東北經濟腹地（大連港）輻射渠道，通過推動二連浩特-扎門烏德經濟合作區建設，打造陸港聯動型國家物流樞紐中心，暢通內蒙古中部地區（以二連浩特-烏蘭察布為口岸樞紐）至我國華北經濟腹地（天津港）輻射通道，通過引導內蒙古煤炭、銅礦進出口物流國際合作，聯通內蒙古西部地區（以策克口岸為樞紐），加強與天津等港口的戰略合作，打通內蒙古礦物能源的出海通道。

（三）提高金融服務質效，為泛口岸經濟發展保駕護航

一是要不斷完善口岸金融體系，有序引進各類金融機構，培育壯大口岸資本市場，充分發揮金融對經濟社會發展的支持作用。加大金融產品研發力度，創新金融服務方式，推出具有地區特色的金融產品，調整信貸結構，滿足口岸地區多元化的融資需求，推出與口岸適配的服務。暢通口岸融資政策傳導，深化與蒙俄跨境金融合作，促進地區金融市場開放，豐富市場參與主體，加強金融監管，防范金融風險，為口岸地區營造良好的營商環境。二是通過口岸與金融的綜合提升、協同發展，進一步促進口岸地區貿易自由化、便利化水平，促進地區金融市場雙向開放，全面推進口岸金融服務體制完善和金融服務創新，進一步推動口岸地區變通道經濟為落地經濟，使金融更好的、長期的支持泛口岸經濟發展。三是嘗試成立對接“一帶一路”的泛口岸經濟發展基金。明確發展基金重點投向為泛口岸經濟發展的重點項目，針對每個項目建立項目基金，確定項目投資范圍和投資方式。口岸地區銀行機構應在授信方面給予政策傾斜，扶持口岸特色龍頭產業、優勢產業以及跨境合作經濟開發實驗區發展壯大。與此同時，政府應在財稅、物流、商貿等領域制定專項政策予以支持。