新發展理念的核心是高質量發展

石亞軍

【摘要】具有全局性、歷史性意義的黨的十九屆五中全會以綱領性文件和行動指南為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍作出政治動員。各級政府擔當好推動“十四五”期間經濟社會發展的重大責任，關鍵在于按照五中全會的要求，在行政工作和行政改革中以準確識變、科學應變、主動求變育先機、開新局，胸懷“兩個大局”，準確識別、把握新發展階段的變化及其對行政工作的要求;保持戰略定力，形成行政工作貫徹新發展理念、推進高質量發展的工作模式;在更高起點上推進改革，提高行政工作助力新發展格局的效能，打造善于主動求變的有為政府。

【關鍵詞】黨的十九屆五中全會? 政府擔當? “十四五”? “兩個大局”? 新發展理念

【中圖分類號】D22? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.22.004

具有全局性、歷史性意義的黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，以綱領性文件和行動指南為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍作出政治動員。全會站位高，高在立于時代制高點上，牢牢把握國家命運的脈搏和發展的邏輯;全會份量重，重在生動勾勒出黨的初心和使命在“兩個一百年奮斗目標”歷史交匯點上的落實形態;全會意義大，大在于機遇和挑戰新變化之中，確定抓住機遇，應對挑戰，趨利避害，奮勇前進的戰略定力。五中全會確定的“十四五”以及更長時期經濟社會發展的目標，靠各級政府正確履行職能才能落地、落實、落成。各級政府擔當好推動“十四五”期間經濟社會發展的重大責任，關鍵在于按照五中全會的要求，在行政工作和行政改革中以準確識變、科學應變、主動求變育先機、開新局。

準確識變：胸懷“兩個大局”，把握行政工作順應新發展階段變化的要求

育先機、開新局的前提，是對不以人們意志為轉移而又能夠帶來先機和新局的各種變化，形成全面、準確、清晰的認識和把握。依據黨的十九大確定的從2020年到本世紀中葉第一個階段的發展目標，五中全會對全面建設社會主義現代化國家新發展階段第一步具體目標作出了規劃。世界在變化中發展，發展在識變中推進。各級政府應當做到準確識變，識別我國新發展階段面臨的深刻復雜變化，明確變化提出的新要求，為落實五中全會部署確立符合客觀趨勢和規律的定位坐標。

在胸懷兩個大局中準確識別新發展階段的變化。習近平總書記多次強調：“領導干部要胸懷兩個大局。一個是中華民族偉大復興的戰略全局，一個是世界百年未有之大變局，這是我們謀劃工作的基本出發點。”中華民族偉大復興的戰略全局，是我們黨領導人民依據從站起來、富起來到強起來的躍升邏輯，在中國特色社會主義道路上，通過從全面建成小康社會到基本實現現代化，再到全面建成社會主義現代化強國，實現中華民族以更加昂揚的姿態屹立于世界民族之林的戰略全局，意味著需要全黨在進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想中付出更為艱巨、更為艱苦的努力。世界百年未有之大變局，是進入21世紀，世界在第一個十年發生、第二個十年激發、今后繼續延續的，在政治格局、經濟體系、軍事抗爭、力量對比等方面出現的與以往大不一樣甚至截然不同的生存狀況和發展形勢，意味著全球競爭關系、治理體系產生重組、再造，極大地影響各個國家的國內國際發展戰略和因應對策。全會秉持兩個大局觀，從“新一輪科技革命和產業變革深入發展，國際力量對比深刻調整，和平與發展仍然是時代主題，人類命運共同體理念深入人心，同時國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加”的判斷出發，著眼“當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化”，“我國發展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨，創新能力不適應高質量發展要求，農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和收入分配差距較大，生態環保任重道遠，民生保障存在短板，社會治理還有弱項”，系統詮釋了習近平總書記提出的“世界之變、時代之變、歷史之變”，為科學謀劃“十四五”以及更長時期發展規劃奠定了堅實的認識基礎。

胸懷中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局，是在黨的領導下，各級政府站在時代前列和形勢高峰，面對復雜發展環境眼中有物、心中有數、手中有招、腳下有路的戰略境界和高位勢能。兩個大局觀的結合有利于各級政府對國內發展需要、發展目標、發展動力、發展條件的變化，以及對國際環境于我國發展的影響要素、影響作用、影響效應的變化，建立起全景認知體系，使各級政府在準確把握變化帶來的機遇、規避變化造成的風險中，找準發展目標與路徑之間正確的對應點、對接線、對應值，從而乘勢而上推進行政工作。

在準確識變中明確新發展階段行政工作的新要求。習近平總書記指出：“形勢在變、任務在變、工作要求也在變”，他強調全黨時刻牢記“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”。貫徹落實習近平總書記的指示，各級政府在準確識變中應當做到，其一，站在堅持中國特色社會主義、推進國家治理體系和治理能力現代化、確保國家發展和安全、確保全體人民共同富裕的高度，將新發展階段經濟社會發展規律與行政工作規律緊密結合起來，在順應變化的發展趨勢中調整完善行政工作的思路和對策;其二，準確把握新發展階段面臨的政治、經濟、科技、文化、軍事、外交等領域的變情、變狀、變數、變意，準確把握各種變化對政府治理在理念、觀念、體制、機制、能力、方法、質量、效應等方面的變革要求，增強行政工作抓住機遇、戰勝挑戰的主動性;其三，著力堅持問題導向，因勢利導、統籌謀劃、精準施策，在錯綜復雜的形勢和環境中站穩腳跟、邁好步伐。順應戰略全局，各級政府應當在思想行動中保持一以貫之的兩個服從，一是對所有經濟社會發展事業和行政工作的謀劃和推進，必須服從黨中央的戰略安排和需要;二是所有行政改革的政策、措施、進程必須服從全會精神和部署，在推進現代政府治理中滿足“十四五”以及更長時期發展目標的需要。順應世界變局，各級政府應當作出克服路徑依賴的兩個調整，一是在新的視域、新的境界、新的胸懷中，確定適應外部環境變化的新的行政應對工作思路;二是以新的策略、新的模式、新的舉措，推動經濟社會發展在趨利避害中穩健前行。

科學應變：保持戰略定力，形成行政工作貫徹新發展理念的模式

育先機、開新局的關鍵，是站在頂層設計高度的現代治理境界，以高屋建瓴的謀略能動地駕馭變化的正能量和規避變化的負能量。進入“十四五”，首步邁得正不正，對能否取得“十四五”輝煌成就和順利實現第二個百年奮斗目標至關重要。面對錯綜復雜的國際形勢以及艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，全會為動員和激勵全黨全國各族人民戰勝前進道路上各種風險挑戰，作出了具有應變契合度、目標達成度、效應顯示度的科學部署。各級政府應當做到科學應變，在切實保持戰略定力，貫徹新發展理念中推進合需要、合規律、合目的、合要求的行政工作。

科學應變的內涵是保持戰略定力，辦好自己的事。習近平總書記要求全黨要有“亂云飛渡仍從容”的戰略定力，這一要求表明，面對前所未有的形勢和環境，既要在戰略上重視變化，做到對變化帶來的挑戰不掉以輕心，又要在戰術上坦對變化，做到根本路線方針政策不受變化的影響。這就要求，各級政府必須始終保持戰略定力，在深化改革、推進發展中，無論形勢和環境變了什么，變成怎樣，在行政理念與行政行為的結合中、行政動意與行政決斷的結合中、行政決策與決策執行的結合中、行政政策與行政效應的結合中，始終不改變踐行黨的初心和使命，始終不改變堅持中國特色社會主義方向和道路，始終不改變全面建設社會主義現代化國家的要義和要求，始終不改變認認真真、扎扎實實地履行好應有職責的初心。

科學應變的根本是貫徹新發展理念。習近平總書記指出：“發展理念是發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。發展理念搞對了，目標任務就好定了，政策舉措也就跟著好定了”，并鮮明提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。新發展理念的核心是高質量發展，高質量發展順應我國社會主要矛盾變化，符合我國新時代經濟發展規律，蘊含著經濟體制以創新為第一動力、以協調為內生特點、以綠色為普遍形態、以開放為必由之路、以共享為根本目的的新時代發展。推進高質量的創新發展，目的是通過提高創新能力，提高科技對經濟社會發展的支撐力和貢獻力，為經濟發展鉚足發展動力、激活發展活力。推進高質量的協調發展，目的是有效解決經濟與社會之間、區域之間、城鄉之間、物質文明和精神文明之間、經濟建設和國防建設之間存在的發展不平衡不充分問題，平衡發展的速率、調和發展的合力。推進高質量的綠色發展，目的是通過徹底解決資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的問題，為國家和人民營造藍天、碧水、凈土，優化發展的生態、美化發展的環境。推進高質量的開放發展，目的是通過提高對外開放的總體水平，充分、靈活用好國際國內兩個市場、兩種資源，有效應對國際經貿摩擦，提升國際經濟話語權和運用國際經貿規則解決國際爭端的能力，強化內外發展的聯動、提升開放發展的質量。推進高質量的共享發展，目的是通過切實縮小較大的收入差距、資源供給差距、城鄉公共服務水平差距，實現發展價值的公平、彰顯發展紅利的普惠。各級政府必須全面、準確、深刻貫徹新發展理念，將新發展理念的要義和要求嵌入五項職能和審批、監管、服務職責的內涵中，確保有力履行、有效落地。

營造貫徹新發展理念、推進高質量發展的行政工作模式。習近平總書記指出：“面對變局，廣大黨員干部應主動增強本領，勇立時代潮頭，適應變化，把握變化，駕馭變化，在實干中踐行為民初心”，遵循這一指示，為在一個更加不穩定不確定的世界中居危不亂、把握大勢，謀求我國經濟社會穩健發展，各級政府必須提高貫徹新發展理念的自覺性，圍繞推進高質量發展正確履行職能。一是要找準全會確定的規劃目標賦予政府職能的確切意涵，把政府履職的切入點、著力點、落腳點置于新的發展目標的標準和規格上。全會確定了到二〇三五年基本實現社會主義現代化的九個遠景目標，確定了“十四五”時期經濟社會發展的六個主要目標，使近期目標和遠景目標相互銜接，整體貫通，致力于全面補齊短板，總體解決發展中各種不平衡、不充分問題，形成了我國經濟社會發展的新目標體系和模式。對于政府而言，要致力于將政府職能融會于新的目標體系和模式中，凸顯核心技術是國之重器的制造強國、建設現代化經濟體系的質量強國、創新在現代化建設全局中占核心地位的科技強國、具有國家文化軟實力和中華文化影響力的文化強國、實現教育現代化的教育強國、創造活力競相迸發、聰明才智充分涌流的人才強國、以信息化驅動現代化的網絡強國、全社會共同參與、運動促進健康的體育強國、整體通達立體交叉的交通強國，以及美麗中國、數字中國、健康中國、平安中國的建設要求，使其與政府職能的內涵緊緊聯系起來，把經濟調節職能履行出切實加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級，構建新發展格局，構建高水平社會主義市場經濟體制的成效;把市場監管職能履行出既能促進市場充分發揮活力，又能穩定市場秩序，確保生產、生活質量和安全的成效;把社會管理職能履行出完善共建共治共享的社會治理制度，提高社會建設水平的成效;把公共服務職能履行出健全基本公共服務體系，健全多層次社會保障體系，扎實推動共同富裕的成效;把生態環境保護職能履行出生態文明建設實現新進步，國土空間開發保護格局得到優化，生產生活方式綠色轉型成效顯著，生態環境持續改善，生態安全屏障更加牢固，城鄉人居環境明顯改善的成效。二是必須時刻保持頭腦清醒，發揚斗爭精神，確立自信、堅定、從容的心態，克服面對困難和挑戰容易產生的戰略上搖擺不定、心理上患得患失、行動上猶豫不決等問題，以堅定的意志、高昂的斗志把好方向、用好機遇，直面風險、勇于擔當、真抓實干、干出成效。

主動求變：在更高起點上推進改革，提高行政工作助力新發展格局的效能

育先機、開新局的勝算，是在更高起點上推進改革，在深化改革中實現高質量發展。如何從高起點出發，最終實現高質量發展，習近平總書記強調改造升級“老字號”，深度開發“原字號”，培育壯大“新字號”，要求“堅持變中求新、變中求進、變中突破，走出一條質量更高、效益更好、結構更優、優勢充分釋放的發展新路，推動我國經濟向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進”。這就要求，從“十四五”開始，我國經濟社會發展必須在主動求變中走出體現高起點要求、高質量能效的新路子。五中全會回應這些要求，確定了“十四五”期間經濟發展取得新成效、改革開放邁出新步伐、社會文明程度得到新提高、生態文明建設實現新進步、民生福祉達到新水平、國家治理效能得到新提升的目標。“六新”目標寓意深邃，既蘊含主動求變的高標準，又蘊含實現主動求變措施的高要求。政府是貫徹落實五中全會精神，使“十四五”期間“六新”目標最終實現的行政主體，其主動求變的行動決定五中全會主動求變相關部署實施的程度和質量。政府主動求變體現在深化應對變化需要的行政改革和有力呵護、促進應對變化需要的經濟社會改革上，這就要求行政改革要在五中全會精神指引下，邁出新的步伐。

政府要成為善于主動求變的有為政府。五中全會明確提出有為政府的概念，這是黨中央對政府建設在新發展階段的新要求。有為政府與有效市場并提，要求政府在其建立健全現代市場體系并激發活力和效能中大有作為。有為政府首先是有作為的政府，政府的作為根本上是在推進自身改革并促進經濟社會改革中敢擔當、負責任，敢于破解正確履行職能的體制機制難題，勇于承擔營造良好營商環境和社會秩序的責任。凸顯有為的有力性。有為政府其次是有實為的政府，政府的實為根本上是適應經濟社會發展的需要，在轉變職能、優化方式、革新手段中，有破痼疾的實招，顯效應的實效。凸顯有為的有用性。有為政府再次是有善為的政府，政府的善為根本上體現為以好的政策、措施激勵市場、建設社會、方便群眾。凸顯有為的有利性。

持續推進簡政放權以釋放活力、釋放創造力。五中全會提出經濟發展取得新成效。能否通過完善國家創新體系，完善科技創新體制機制，加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級，使國內市場更加強大，經濟結構更加優化，創新能力顯著提升，產業基礎高級化、產業鏈現代化水平明顯提高，農業基礎更加穩固，城鄉區域發展協調性明顯增強，現代化經濟體系建設取得重大進展，這對政府簡政放權提出了更高要求。持續推進簡政放權，必須加大簡和放的寬度和力度，著力解決仍然存在的“進門難、辦事繁”的問題。當下，應當按照國務院的部署，進一步降低準入門檻，加快取消重復審批、不必要審批，深化“證照分離”改革，在生產許可、項目投資、證明事項等領域推行承諾制過程中進一步創新行政審批體系、內容、手段、方式。

持續推進放管結合以管出公平、管出質量。十九屆五中全會提出建設質量強國，在質量效益明顯提升的基礎上實現經濟持續健康發展，實現經濟行穩致遠、社會安定和諧，生態環境持續改善，生態安全屏障更加牢固，行政效率和公信力顯著提升，統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國等任務，這對政府放管結合提出了更高要求。持續推進放管結合，必須提高科學監管、依法監管、精準監管的能力和水平，著力解決仍然存在的寬嚴不濟、矢的相悖，以及要么以苛管束縛市場，要么以松管放任陋習等問題。當下，應當按照國務院的部署，在推動從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變，完善“雙隨機、一公開”監管，創新“‘互聯網+監管”的過程中，對疫苗、藥品、特種設備等實行全主體、全品種、全鏈條嚴格監管，兼顧包容與審慎監管，促進新興產業更大發展等方面，創新監管方式、優化監管機制、提升監管效率。

持續推進優化服務以服出便利、服出實惠。五中全會提出，構建高水平社會主義市場經濟體制，激發各類市場主體活力，實現更加充分更高質量的就業;健全基本公共服務體系，完善共建共治共享的社會治理制度，扎實推動共同富裕;全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛生健康體系更加完善，脫貧攻堅成果鞏固拓展;提高人民收入水平，改善人民生活品質。這些都對政府優化服務提出了更高要求。持續推進優化服務，必須致力于解決仍然存在的行政資源供給不足、資源配給惠面不廣、創業辦事手續繁多等問題。當下，應當按照國務院的部署，全面推行“不見面”辦事，推動更多事項跨省通辦，于2021年年底前基本實現高頻事項全覆蓋，同時保障數據安全，保護隱私;建立困難群眾主動發現機制，變“人找政策”為“政策找人”，使困難群眾及時得到保障;落實外商投資法及配套法規、外資準入負面清單，回應關切，打造更優開放環境，使中國開放的決心讓外商放心，開放的政策讓外商受惠，推出更多的服務產品和項目，提供更好的服務方式和手段，提升服務水平和質量。

（本文系國家社科基金重大課題“內涵式大部制改革視野下政府職能根本轉變研究”的階段性研究成果，項目編號：13&ZD034）

責 編/郭 丹