河北省三級綜合醫院去行政化現狀及實現路徑對策研究*

——靖 超

事業單位去行政化推進困難的主要問題在于沒有找到有效的實現形式，尤其是三級綜合醫院在如何體現和實現公益性質，尚未有一個有效的實現路徑。河北省三級綜合醫院去行政化，不僅需要政府層面推進的決心，還需要分析如何有效推進，進行深入具體的調查研究，找到一條有效的途徑，從而使改革本身獲取更多方面的支持和理解，以達到三級綜合醫院去行政的目的[1]。

1 三級綜合醫院行政化的弊端

行政化對河北省三級綜合醫院意味著政府部門的干預，意味著三級綜合醫院的人員比照機關人員進行日常管理，意味著醫院具有相應的行政級別，意味著醫院權力監督不足，意味著服務意識和服務觀念的相對滯后，也意味著醫院的公益屬性相對弱化[2]。行政化對河北省三級綜合醫院的影響是多方面的，去行政化就是為了規范河北省三級綜合醫院的管理，從而實現其高質量發展。

自黨中央、國務院發布推進事業單位的改革意見以來，河北省三級綜合醫院的改革就一直在進行，也出臺了一些政策。河北省機構編制委員會確定三級綜合醫院為公益二類，在此基礎上，三級綜合醫院的去行政化改革一直在推進，但在內部的運營管理、人員考核、合同管理等方面進展緩慢，限于三級綜合醫院內部行政力量和原有觀念的阻礙，醫院對改革的熱情不高[3-4]。

行政化影響三級綜合醫院內部工作的健康運行。受行政化的影響，三級綜合醫院在人員招聘、課題申報、職稱晉升等方面存在不同程度的不良現象。行政權力介入醫院相應工作，引起了內部的不公平，成為腐敗產生的溫床，從而影響了醫院工作的健康運行[5]。行政化是一種相對保守的價值觀，不鼓勵推陳出新，側重于服務、執行、敬畏、順從，對于三級綜合醫院的健康運行產生了較大的阻礙作用。

2 河北省三級綜合醫院去行政化的難點

2.1 行政級別的誘惑

河北省機構編制委員會在2006年對河北省三級綜合醫院進行了清理整頓，在清理整頓之前三級綜合醫院為副廳級，之后三級綜合醫院都降為了正處級。河北省三級綜合醫院院級領導的任命都由政府部門決定，無論是任命的政府部門還是被任命的醫院領導，都對行政級別有一定程度的依戀，也享受了由行政級別帶來的一定便利，去行政化是對他們現有利益的割舍，必然會受到相應的阻力。在三級綜合醫院內部，中層領導也具有相應的行政級別，一般為鄉科級，他們對行政級別也有一定程度的依戀，而且普通職工對進入領導崗位，享受行政級別便利也有較高期望，他們共同對去行政化形成了阻礙[6]。

2.2 對編制的重視

在國家層面，人力資源和社會保障部已研究制定公立醫院不納入編制管理的相應辦法。三級綜合醫院是事業單位的主體，編制存在的意義在于特有的福利待遇，在編人員的職務提升、職稱晉升、工資福利等方面相對于編外人員有很大的優勢。近年來，隨著全民醫保的不斷推進，河北省三級綜合醫院就診患者數量顯著增加，而醫院人員編制卻沒有增加，致使醫院引進高層次人才的難度不斷增加。人員編制是河北省三級綜合醫院吸引人才的重要手段，特別是在北方，人才對編制的需求比較在意，人員編制的不足影響醫院高層次人才的引進，進而影響醫院的可持續發展。如果去行政化要取消編制，有可能導致河北省三級綜合醫院現有高層次人才的流失，對于維持醫院的穩定和發展不利[7-9]。因此，三級綜合醫院基于這方面考慮，會在一定程度上抵制去行政化的進行。

2.3 管辦分離推進困難

三級綜合醫院去行政化就是要實現管辦分離，增加自身的自主權。實行管辦分離，政府和醫院之間要明確各自的權利和義務，充分發揮市場的調節作用，減少行政手段對醫院的干預，保證醫院適應市場化需求，從而實現高質量發展。但是，目前政府和醫院之間的界限仍不夠明確，政府在人員任命、財政支持、公開招聘等方面，仍擁有較大的權利，醫院的自主性受到了很大限制。河北省三級綜合醫院考慮自身的運營風險，保證政府對醫院發展的必要政策支持和財政支持，也愿意維持目前的管辦合一的現狀，只是在某些方面爭取了更大的自主權。河北省三級綜合醫院管辦分離的推進困難，進而出現的各方利益的平衡，是去行政化推進困難的重要原因[10-11]。

2.4 黨建工作力度欠缺

建立法人治理結構是河北省三級綜合醫院去行政化的重要措施。在建立法人治理結構的過程中，建立理事會和監事會是重要步驟，理事會和監事會的成員組成需要多樣化，自主權需要充分尊重，制度需要不斷完善。在建立法人治理結構前，醫院原有的黨委會、院務會和紀檢機關承擔了改革后理事會和監事會的多數職能，實行黨委領導下的院長負責制，紀檢機關的監督作用發揮充分，黨建工作力度較強；建立法人治理結構后，由于理事會、監事會成員的組成多樣化，身份多樣化，利益多樣化，會導致黨組織領導不夠有力，監督職能不夠充分，黨建工作的力度相對弱化。法人治理結構不能充分體現黨的領導的優勢，要推動黨建工作的深入發展，需要在制度層面發力，執行層面強化黨的領導和監督[12]。

3 河北省三級綜合醫院去行政化進展

3.1 出臺政策，推行法人治理結構改革

按照中央的決策部署，河北省相繼出臺了《關于印發全省分類推進事業單位改革的實施意見》和《關于推進事業單位法人治理結構試點工作的指導意見》，對事業單位尤其是三級綜合醫院相應工作提出了具體要求，各地市也相應出臺了相應政策。三級綜合醫院為推進去行政化，進行了法人治理結構改革，包括建立架構、完善規則、健全監督等三個主要方面[13]。按照政府部門的部署，河北省三級綜合醫院的法人治理結構改革持續推進。

3.2 穩步推進試點工作

在結合實際，深入調研的基礎上，河北省選擇13家省直接聯系的試點單位開展了法人治理結構的試點工作，其中醫院有12家，包括三級綜合醫院和二級醫院。試點醫院發展前景好，公益服務突出，領導層重視，群眾滿意度較高，按照試點任務，相繼出臺了章程，制定了理事會和監事會規則。隨著經驗的累積，河北省將不斷擴大試點工作[14-15]。在醫院進行的試點工作，將會為省內其他三級綜合醫院的去行政化和法人治理結構的改革提供有效的借鑒和參考。

3.3 推進體系改革創新

試點醫院按照政府要求，穩步推進改革，在醫院運行管理、資源調度、人力資源管理、績效改革等方面持續推進，職工參與熱情較高，試點工作的實效性得到了有效保障。在理事會及監事會成員組成上，有衛生行政部門、試點單位、服務對象等群體。在薪酬上，逐步探索院長年薪制，管理目標責任制，實施精細化管理的考核機制。在干部選拔上，推進競聘，讓真正有責任感、有干勁的年輕人走上管理崗位，增強醫院活力。在職稱晉升上，三級綜合醫院逐步實現自主化評審，制定符合本單位實際的量化評分標準，增加對實績的考察，注重患者及職工滿意度[16]。

4 對策建議

4.1 暫時保留行政級別和編制，重視內部治理

為順利推進去行政化改革，減少阻力，政府部門可暫時保留三級綜合醫院行政級別和編制，壓縮行政級別的權力空間，加強對醫院領導職數和行政部門數量的管理，把著力點放在內部治理上，減少行政化對醫院發展的阻礙作用。河北省三級綜合醫院人員結構分為管理崗位、專業技術崗位、工勤崗位。按目前規定，管理崗位占10%，比例過高，管理部門許多人還兼職臨床工作，專職行政人員較少、工作效率較低，行政化明顯。另外，三級綜合醫院內部行政部門過多，職責交叉，權責不明，行政痕跡明顯。醫院對內部行政部門應該按照職責和工作需要進行整合，提高效率，對后勤部門逐漸推行社會化管理，達到減少行政人員比例，提高效率的目的。再具體到行政人員管理上，應考慮醫療行業的特殊性，逐步轉為按事業單位管理[17]。

4.2 深化人事制度改革，推進管辦分離

2018年，河北省人社廳發布《關于進一步落實企事業單位人事管理自主權有關問題的通知》，政府和醫院要合力保障文件落實，對下放職稱管理工作權限、崗位管理工作權限、公開招聘管理工作權限的規定要貫徹落實，不斷深化人事制度改革，推進管辦分離。在具體執行層面，職稱管理工作上，要下放三級綜合醫院職稱自評權，健全人才評價標準，優化職稱管理服務水平；崗位管理工作上，要下放醫院崗位設置權限，減少審批流程，落實管理崗七級以下、專技崗八級以下、工勤崗三級以下崗位自主聘任政策，要優化崗位數量控制和動態調整機制；公開招聘管理工作上，落實醫院自主公開招聘權限，允許醫院自主選擇招聘方法，簡化審批流程，把管辦分離不斷向前推進[18]。

4.3 加強黨的領導

三級綜合醫院去行政化，實施法人治理結構改革，必須堅持黨的領導，落實黨的政策和各項部署。醫院要踐行黨管干部的原則，黨組織干部要按照有關規定進入醫院理事會，理事會中黨的干部也要進入黨組織領導層。三級綜合醫院要落實黨中央《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》，實行黨委領導下的院長負責制，充分發揮黨委的領導職能，把黨建工作納入醫院工作制度，加強醫院的干部工作和人才工作，重視思想政治建設和醫德醫風建設，做好黨風廉政工作[19]。在黨的領導下，持續推進河北省三級綜合醫院的去行政化工作。

4.4 總結經驗，完善配套政策

河北省要及時總結試點單位的經驗，根據不同單位的功能定位和職責，建立有指導性的三級綜合醫院法人治理架構，完善醫院法人治理規則，健全監管機制，為三級綜合醫院去行政化的持續推進提供政策支持。同時，政府機關要通過現場走訪，召開專項座談會，強化對試點醫院的指導，不斷總結經驗、適時推廣、及時完善，匯總試點醫院的困難，注重協調，及時解決在實際中遇到的問題，使后續的配套政策針對性、指導性更強，要抓落實、見實效、重監督，用更完善的配套政策為去行政化發展注入持續動力[20-21]。

4.5 提升改革效力

河北省三級綜合醫院要持續推進落實法人治理結構改革，建立健全有關制度，完善理事會和監事會的職責，保障其正常運轉。在具體實踐中，理事會和監事會要豐富和完善議事規則，要對醫院的“三重一大”事項進行討論，要按規則產生決議，不能流于形式。在理事會和監事會成員組成上，要提高醫院職工代表、患者代表的比例，提升議事和決策的針對性、代表性和廣泛性。要充分發揮理事會和監事會的自主權，減少行政干預，落實監管職能。此外，三級綜合醫院還要加強內部制度建設，要制定明確的可操作性強的評價考核制度、追責制度、審計制度等，在落實上發力，在監督上重視，確保各項改革的效力[22]。

5 小結

河北省三級綜合醫院去行政化是一個系統工程，已經出臺了政策文件，開展了部分試點工作，進行了法人治理結構改革，建立了基本架構，取得了階段性成果，但在推進過程中，還存在著不同層面的問題，需要持續改革。河北省三級綜合醫院下一步去行政化改革需重視內部治理，深化人事制度改革、推進管辦分離，加強黨的領導，完善配套政策，提升改革效力，使去行政化取得更大進展和成效。