助殘社會組織存在的問題與對策研究

袁小平 彭萍

[提 要]助殘社會組織是殘疾人公共服務的重要提供者，是推進我國殘疾人小康進程的關鍵力量。我國助殘社會組織的發展非常迅速，但仍面臨諸多問題，主要表現為“依附式自主”、“角色距離”及“供求不匹配”三方面。在新時代背景下，面對殘疾人服務需求加快增長的新形勢，助殘社會組織需從制度環境、能力建設、關系機制三個層面出發，不斷改變自身結構和行為模式，主動地對助殘社會組織的發展環境進行管理。

[關鍵詞]殘疾人;助殘社會組織;問題與對策

[作者簡介]袁小平（1981—），男，南昌大學公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向為社會政策的理論與應用;彭 萍（1993—），女，南昌大學公共管理學院社會工作專業研究生，研究方向為社會工作理論與實務。（江西南昌 330031）

[基金項目]江西省社會科學規劃項目“社會力量協同精準扶貧的實踐困境與提升策略研究——以志愿服務為例”（19SH06）;江西省高校人文社科項目“精準扶貧中資產建設的經驗、困境與提升策略研究”（SH19106）

助殘社會組織是加快推進我國殘疾人小康進程和促進殘疾人“平等·參與·共享”目標實現的關鍵力量，是殘疾人公共服務的重要提供者。2014年11月，自中國殘疾人聯合會、民政部聯合發布《關于促進助殘社會組織發展的指導意見》之后，中央多項文件進一步指出要發揮好助殘社會組織在代表殘疾人利益、反映殘疾人訴求、維護殘疾人權益、滿足殘疾人需求等多個方面的重要功能。在相關政策支持引導下，截至2019年，我國共有助殘社會組織2693個，助殘社會組織得到了飛速發展。[1]但從結構上看，目前我國助殘社會組織的發展呈現出區域不平衡的特征。與發達地區相比，中西部地區助殘社會組織在組織數量、組織資源、發展環境等方面仍然存在一定差距。

助殘社會組織是加快推進殘疾人小康進程的重要力量，是滿足殘疾人對美好生活向往的主要助力。在共建共治共享社會治理新格局背景下，探討經濟欠發達地區助殘社會組織發展中存在的實踐困境與主要問題，創新助殘社會組織的發展對策，有助于充分挖掘助殘社會組織在推進殘疾人小康進程中“聚共識、聚人力、聚財力”的組織優勢，有利于實現我黨“全面小康路上一個也不能少”的莊嚴承諾。

一、調查方法及對象

在研究地區的選擇上，根據文獻資料和J省殘聯提供的基礎資料，本研究共在J省選定了6家殘疾人基層社會組織作為調研對象。J省為中部地區人口大省，據第二次全國殘疾人抽樣調查數據顯示，J省共有殘疾人276.1萬人，相當于每百位中就有六位殘疾人，殘疾人占比高。[2]為進一步加快殘疾人小康進程，近幾年，J省積極響應中央號召，出臺了大量政策鼓勵助殘社會組織的發展。但是，截至2019年底，J省的助殘社會組織僅有28個，在組織數量、服務質量、管理水平上仍和國家既定目標有差距。[3]因此，本研究將J省作為研究對象來探討中西部地區助殘社會組織發展存在的實踐困境與主要問題具有一定的代表性。在具體研究對象的選取上，鑒于當前J省助殘社會組織的主要類型為服務型組織和基金會，因此，本研究共選取了1家助殘基金會、5家市級助殘社會組織作為具體的研究對象。在資料收集上，本研究主要運用深度訪談法與觀察法收集相關資料，先后對6家助殘社會組織的負責人和基層工作人員展開了深度訪談，以下是相關信息（見表1）。

二、助殘社會組織存在的主要問題

近幾年，J省積極響應中央號召，出臺了大量政策鼓勵助殘社會組織的發展，如《J省殘疾人保障條例》《J省“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要的通知》《關于深化社會組織管理制度改革促進社會組織健康有序發展的實施意見》等文件均強調要積極培育扶持助殘社會組織、激發助殘社會組織活力、促進助殘社會組織健康發展。但是通過訪談發現，以J省6家社會組織為代表的助殘社會組織在外部發展環境、自身能力建設及內部管理水平等方面仍面臨許多問題，主要表現為以下三方面。

（一）助殘社會組織普遍存在依附式自主傾向

“依附式自主”這一概念最早由英國學者Yiyi Lu在2009年研究中國非政府組織的獨立性時提出，她指出中國的社會組織，無論是具有官方背景的社會組織還是草根性社會組織，其發展都依附于政府，但由于政府的控制能力有限，加上社會組織自身的努力，中國的社會組織仍有一定的自主性。[4]助殘社會組織作為社會組織中的重要力量，同樣也具有“依附式自主”的特征。

助殘社會組織的獨立性是指組織在資源或制度層面不依賴其他組織，涉及“制度化的、相對于政府的分離”。[5]通過調研發現，由于助殘社會組織在資源、地位、權力上均與政府存在一定的差距，因而助殘社會組織基本上依附于政府而成立、發展，獨立性缺乏。同時，我國助殘社會組織的發展不僅是市場經濟的產物，同時也是黨和政府簡政放權的產物[6]，因此，在合作關系中，政府往往處于強勢的地位，而助殘社會組織則處于弱勢一方，這也使助殘社會組織不得不依附于政府。在實踐工作中，助殘社會組織對政府的依附最為明顯的是資金上的依賴，助殘社會組織的服務經費主要依靠政府招標和大型基金會的資助。如G市HC兒童康復中心負責人說：“中心的發展得到區殘聯的大力支持，項目經費可以保障日常開支和運營。但是，目前中心場地老舊，每年需花費10萬元進行維修、翻新，后續服務經費和軟硬件升級經費仍有較大缺口。”LQ康復中心的負責人也稱：“由于場地問題，中心經常搬來搬去，2000年搬到QSH區，2005年又搬去別的地方，之后又搬了幾次。自成立以來，中心前前后后共搬了6次，專業服務的持續性無法保障。解決場地問題的辦法就是中心負責人和政府人員協商，協商得好就不用搬，沒協商好就只能搬走了。”

助殘社會組織的自主性是指組織免于受到外部控制，具有按自己意愿行事的動機、能力或特性，涉及“行為上的志愿參與和自我調節”。[7]通過訪談發現，助殘社會組織承接的項目基本上為政府購買的項目，服務目標由政府制定，助殘社會組織擁有的自主權很小。如G市HC兒童康復中心負責人說道：“目前，社會組織的服務模式通常是政府提供服務方案，各家社會組織提交項目申請書，中標后，社會組織依據政府給定的方案開展服務。在組織與政府的合作關系中，由于項目資金和項目方案都是政府提供，所以政府通常占主導地位。有時候政府的方案和組織發展方向不太一致，但是接了這個項目基本上就要按照政府的方案去做。”

“依附式自主”既是對政府與助殘社會組織關系的一種精準描述，也是助殘社會組織生存與發展的一種行動策略。助殘社會組織的“依附式自主”是一種有限自主，過度依附會影響助殘社會組織的服務方向，容易使助殘社會組織形成慣性依賴心理。

（二）助殘社會組織的實際角色與理想角色相比仍存在一定距離

“角色距離”是指角色期待與角色表現之間不相匹配的情況，即在現實生活中，社會賦予某種角色的規范與角色扮演者的實際表現存在一定的差距。[8]通過調查發現，J省助殘社會組織的角色距離主要表現為理想角色與實際角色之間的差距，即各級政府及社會對助殘社會組織充滿期待，但在實際工作中，助殘社會組織的表現卻無法與政府及公眾的期待相契合，導致出現角色距離問題。

一方面，政府及社會對助殘社會組織抱有較高期待。在我國，政府歷來是公共產品和公共服務的主要提供者，在助殘領域具有義不容辭的責任。隨著共建共治共享社會治理新格局的逐步形成，助殘社會組織的發展不斷得到中央及各級政府的重視和強調。通過分析發現，政府往往將助殘社會組織視為政府與公眾之間的溝通橋梁，是政府與社會的“黏合劑”，是政府管理的“減肥劑”。社會公眾將助殘社會組織看作是弱勢群體的“保護傘”，是基層百姓的“傳聲筒”，是社會公平的“代名詞”。[9]殘疾人群體則將助殘社會組織視為主要訴求的表達者、合法權益的維護者以及多樣化服務的提供者。由此可見，無論是政府、社會公眾還是殘疾人群體都對助殘社會組織滿懷期待。

另一方面，助殘社會組織的實踐成效有限，無法與政府及社會的期待相契合。政府鼓勵助殘社會組織發展的本意是簡政放權，打造共建共治共享的社會治理格局。但是，通過對J省6家助殘社會組織的調查發現，這些組織的成立、運行及發展都依賴于政府的支持，助殘社會組織不僅沒能成為政府管理的“減肥劑”，反而成了“拖油瓶”，增加了政府的負擔。另外，調研也發現多數助殘社會組織都存在專業人才數量不足、質量不高的問題，這往往導致組織的行動能力不足，行動效果大打折扣。此外，這些助殘組織大多規模較小，組織內部的財務、人事、行政工作多由一人擔任，財務管理缺乏規范性。總而言之，助殘社會組織的服務專業性和內部運作規范性都有待加強。正如J市XYX特殊教育學校的負責人所說：“目前學校運營中遇到的困難之一是缺乏專業人才，社工人才、特殊教育人才都缺，老師的專業性不強。”N市LQ秋康復中心的負責人也表示：“近兩年來人員沒有太大的變動，難題是工作人員較少，專業人才不足。”N市YXYY服務中心組織的負責人稱：“中心工作人員只有六人，其中兩人是兼職，四人是全職，工作人員的專業性都不高，對員工定期培訓也不多。”G市HC兒童康復訓練中心負責人稱：“中心的志愿者多為大一剛入學的大學生，這些學生抱著志愿者光榮、好玩以及交朋友的心態加入志愿者協會，但是學生的專業性不強且流動性大，中心對這些志愿者很難進行指導或培訓，志愿服務的專業性受限。”

由上可知，以J省6家助殘社會組織為代表的助殘社會組織實際扮演的角色無法契合政府與社會的角色期待，理想角色與實際角色還存在一定距離。由于歷史原因、制度原因及自身因素等，助殘社會組織并沒有完全發揮應有的效用。

（三）助殘社會組織提供的服務與殘疾人的需求匹配度不高

助殘社會組織的基本功能之一就是提供社會服務，能否為社會提供服務，直接關系到組織的生存和發展。助殘社會組織利用自身的機制、資源、人才等優勢，在政府和市場不能做或不愿做的領域為殘疾人提供服務，能有效彌補政府公共服務的不足。但在實踐中，助殘社會組織提供的服務與殘疾人的需求之間仍存在供求不匹配的問題，主要表現為助殘社會組織中短期取向下的量化嵌入服務與殘疾人需求長期性之間的矛盾。

中短期取向下的量化嵌入服務主要體現在政府購買社會服務的項目化、助殘社會組織服務提供的短期嵌入兩方面。目前，社會組織承接的助殘服務多為政府購買的項目，具有周期性。既有研究顯示，殘障服務項目的周期基本上為一年，項目結項后，如果沒有新項目的支持，助殘社會組織通常不會繼續為服務對象提供服務，容易造成服務斷流。[10]而殘障人士的需求如康復訓練、求職就業、教育培訓等具有長期性，往往需要進行長期和大量的訓練才能取得一定的效果。另一方面，受項目周期性的影響，一些助殘組織為完成項目指標不得不放棄那些具有長遠意義、更貼合殘障人士需求，能根本上改善殘障人士生活條件的服務目標，進而訂立一些見效快、難度小的目標。例如，筆者在調研時發現，有些助殘組織將原本需要進行大量重復訓練的康復服務更改為幫助殘障人士申請輔助器具，將原本復雜的職業技能培訓服務簡化為幫助殘疾人制作求職簡歷等。對于這一現象，助殘社會組織的相關負責人表示大環境如此，短時間內很難改變。如N市YXYY公益服務中心負責人稱：“政府一般不愿意將資金投入到這里，都傾向于將錢投到眼睛看得到的地方。而且他們（政府）比較看重項目的具體受益人數，在政府眼里這個項目有五百人受益就很好。但對我們而言，他（政府）這個評估方式是比較糟糕的，指標化的評估體系通常具有破壞性，會對服務的內容和質量造成一定的影響，所以我們中心一般很少申請政府的項目。”

綜上可知，當前多數助殘社會組織提供的服務都存在可持續性不強、短期效益明顯、長期效益不足的問題，難以從根本上改善殘疾人群體的生存、生活狀況，離促進殘疾人實現“平等·參與·共享”的目標還存在一定距離。此外，助殘社會組織與殘疾人群體間供求不匹配的問題也會對助殘社會組織的公信力造成一定的損害，不利于助殘社會組織的長遠發展。

三、助殘社會組織的發展對策

資源依賴理論學派認為，組織是一個開放的系統，任何組織都不可能持有賴以生存和發展所需要的全部資源，組織在某種程度上都依賴于外部環境。為了生存需要，組織不得不從外部環境獲取資源，但是面對資源獲取的不確定性和組織自身的依賴性，組織應當采用各種策略來改變自己、選擇環境以減少對外部環境的依賴和來自外部環境的制約。[11]根據資源依賴理論學派的觀點，為獲得長久發展，助殘社會組織需要從制度環境、能力建設、關系機制三個層面出發，不斷改變自身結構和行為模式，主動地對環境進行管理和控制。

（一）進一步優化助殘社會組織發展的制度環境

當前，相關部門雖出臺了多項政策鼓勵助殘社會組織的發展，但這些政策大都屬宏觀性、引導性、動員性的政策，可操作性低、執行性不高。為此，需要不斷優化助殘社會組織發展的制度環境，明確助殘社會組織激勵機制及監管機制。

1.完善激勵制度。為推進殘疾人小康進程，中央和地方都建立了引導社會組織參與助殘服務的激勵機制，但稍加分析發現，這些激勵政策不夠具體，且缺乏系統性，需要在激勵對象及激勵方式兩方面加以完善。在激勵對象上，除了需要對助殘社會組織進行激勵外，還要加大對企業及個人慈善行為的倡導，鼓勵社會各界的捐贈行為，以降低助殘社會組織對政府資金的依賴性。以美國為例，為刺激慈善捐贈，早在1917年美國就制定了相關法案支持捐款與實物捐贈的抵稅行為。目前，美國企業捐贈抵稅的比例為百分之十，個稅則高達百分之五十。另外，高額的遺產稅也強化了美國富豪們的慈善捐贈行為。在激勵方式上，稅收減免、財政補貼是最直接的激勵方式，但也容易出現財政負擔過重、企業套取補貼等現象。因而，政府有必要轉變激勵方式，采取物質激勵和精神激勵相結合的形式。學者葉立國認為署名立傳、授予榮譽稱號、進行社會表彰、公益廣告宣傳等精神激勵能提高個人、企業或者社會組織的知名度，并部分的、間接的轉化為直接的物質利益，能使政府在無成本或低成本條件下，有效激勵社會力量參與助殘服務。[12]

2.完善內外部監督制度，規范助殘社會組織運作流程。現有條件下，我國對助殘社會組織參與助殘服務的監管比較弱，政府監督相對缺位。從《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定來看，政府對社會團體、基金會、民辦非企業單位的管理主要采取年檢制度，要求他們每年3月31日前向業務主管單位報送上一年的工作報告，其余時間則基本都處于監管真空狀態。近年來，社會組織腐敗的新聞事件屢屢見諸報端，如2000年爆出的“中國媽媽胡曼莉私吞慈善巨款事件”、2011年的“郭美美事件”等，都屬于大額慈善腐敗案例，極大地損害了社會組織的公信力。慈善丑聞層出不窮，其主要原因在于缺乏有效的監管機制。因此，構建助殘社會組織政府監督、社會監督以及自我監察“三位一體”的內外部監管機制尤為必要。在政府監督方面，政府宜從宏觀層面把控，出臺社會組織參與助殘服務的相關監督條例及懲罰措施，以保障助殘社會組織的平穩運行和財務資金的良性運轉。

在社會監督方面，加強第三方評估機構、媒體以及社會公眾對助殘社會組織的監督。發達國家對非營利組織的具體監管更多依靠第三方評估機構來進行，如“慈善導航網”是美國最大、使用率最高的慈善評估機構，主要工作是客觀、公正、全面地評價各大慈善組織，并依財務狀況、責任感以及透明度來對慈善機構進行行業評級，以等級評價、業內競爭的方式敦促社會組織踐行組織使命，從而起到監管的作用。類似于美國“慈善導航網”這樣的第三方評估機構還有德國的社會福利問題中央研究所、英國的慈善委員會等，這類機構對于約束、規范社會組織的行為具有重要作用。我國可以借鑒發達國家的成功經驗，加強第三方機構對助殘社會組織的評估監管作用。另一方面，新聞媒體在塑造助殘社會組織正面形象的同時，也要擔起監督的責任，時刻關注助殘社會組織的資金使用狀況、內部管理狀況等，并向社會披露相關信息。

在自我監察方面，助殘社會組織應提高行業自律水平，在組織內部設理事會和監事會，代表公眾管理、監督組織的運行。此外，為了共同維護行業聲譽、改善服務質量、有效動員資源，助殘社會組織還可成立行業協會，通過行業協會建立社會組織的評級標準，以規范行業服務標準和準則，使專業服務按照規則來進行科學化操作。

（二）進一步加強助殘社會組織自身的能力建設

提升社會組織協同助殘服務的效能，不僅需要改善助殘社會組織發展的外部制度環境，還需要從助殘社會組織內部層面著手，提升助殘社會組織的服務能力和管理能力。

1.加強人才隊伍建設，提升服務專業性。我國社會組織的發展起步較晚，社會服務專業人才數量和質量都還存在一定缺口，因此，提升社會組織協同助殘服務的效能，需加強社會服務專業人才隊伍建設。一方面，應建立健全人才培養和使用機制，各高校應積極培養康復訓練、特殊教育、社會工作等專業人才的后備軍，用人單位也應強化對員工的督導培訓工作。另一方面，應提升助殘社會組織從業人員的薪酬福利水平，提高行業薪酬競爭力。此外，還應建構物質激勵與精神激勵相結合的人才激勵機制，如通過“樹榜樣”、“立典范”、頒獎杯、發紀念勛章等方式對優秀員工進行表揚，實現助殘社會組織專業人才“招得到、留得住、用得好”。

2.提升籌資能力，保持組織自主性。目前助殘社會組織的籌資渠道比較單一，主要來源為服務收費、政府補貼和政府項目資金，大都面臨對政府依賴性強、服務可持續性弱的實踐困境。為增強組織的生命力、公信力以及行業的權威性，助殘社會組織亟需提升籌資能力，保持自主性。一方面，助殘社會組織應堅持多元化的籌資方式，爭取政府資金、吸引海外注資、鼓勵社會捐贈、加大投資收益，不斷拓寬籌資渠道，提高組織自身財務獨立性。另一方面，助殘社會組織應該創新籌資手段。隨著信息時代的到來，與電視、報刊等傳統媒體相比，微信、公眾號、微博、APP等新媒體手段擁有覆蓋面廣、便捷高效、跨時空性等優勢，網絡籌資已成為一種便捷有效的籌資方式，助殘社會組織可以充分利用這些媒體資源。

3.加強品牌建設，提升組織的公信力。社會組織的公信力是指社會和公眾對社會組織的認可度、信任度和滿意度。[13]公信力作為一種無形資產，象征著組織的生命力，直接決定組織獲得資源的多寡、與利益相關方的合作關系，對組織的成長發展起著至關重要的作用。提升助殘社會組織的公信力，一是要加強品牌建設。與商業機構的產品品牌一樣，獨有品牌的建立也是助殘社會組織加強公信力和社會影響力的有效途徑。良好的品牌可以提高助殘社會組織的辨識度，提升組織的競爭優勢，更能吸引服務對象、專業人才以及捐贈資金。因此，助殘社會組織在服務過程中，要充分了解服務對象的需求，為目標群體定制個性化的服務，同時加強組織的專業服務水平，從而打造組織的品牌項目。二是要加強財務管理，堅持財務公開。提升助殘社會組織的公信力，需要加強對組織財務的審計監督。“慈善事業要有玻璃做的口袋。”，這句話表明了嚴格的財務管理制度對助殘社會組織的重要性。助殘社會組織要及時、準確、詳細地向社會公布捐贈物資的使用情況，自覺接受社會各界監督，滿足社會公眾的知情權，讓社會公眾能夠查閱組織動向。許多愛心人士、愛心企業不愿意捐款而只捐贈物資的主要原因就在于他們不清楚捐款的去向，擔心助殘社會組織濫用資金。不透明則不可信，助殘社會組織要通過自律與自我評估來重拾社會各界的信任。

（三）進一步強化多元關系主體間的合作機制

關系網絡越小，能夠獲得的資源就越少，個人參加的社會團體越多、關系網絡就越大，從中獲取的資源就越多，社會組織也是如此。因此，助殘社會組織要主動與外部環境聯系，以積極的態度處理與政府、企業、同行、媒體以及公眾的關系，尋求利益共同點，確立良好的合作規范。

1.加強與政府部門合作，積極爭取政府資源。政府掌握著大量的資金、政策、信息等資源，加強與政府的合作，一方面可以使組織獲得合法身份，提高助殘社會公眾對組織的認同感，從而有效刺激社會捐贈;另一方面，也可以增加政府對助殘社會組織的認識與了解，有利于助殘社會組織承接政府購買的項目。近年來，我國助殘社會組織的發展非常迅速，但政府的主導地位還未發生根本性改變，助殘社會組織仍是“補充者”的角色，起“拾遺補缺”作用。新時代背景下，為充分激發社會組織推進殘疾人實現小康進程的潛力，政府與助殘社會組織間需要建構新型合作關系，即政府與社會組織互為主體，共同參與殘疾人相關政策的制定、助殘服務的開展以及服務成效的評估等工作，將政府工作的政治優勢、制度優勢與助殘社會組織的資源優勢、效率優勢、人才優勢結合起來，確保資源利用最大化、效益最優化。

2.與企業合作，建立制度化的捐贈關系。企業和助殘社會組織都是我國慈善事業中的重要力量，在助殘服務中發揮著不可比擬的重大作用。企業參與助殘服務最大的優勢在于資金充足，能夠避免服務斷流，保障服務的可持續性。與企業相比，助殘社會組織長期扎根基層，對殘疾人的整體情況、具體需求更為了解，能夠制定恰當的服務措施，保障助殘服務的專業性。因此，助殘社會組織要主動與各大企業聯系，針對不同類型的企業采取不同的募捐策略，并按照互惠共贏的原則與企業建立長效合作機制，能使企業的資源優勢與社會組織的專業優勢在最大程度上得到發揮。

3.加強助殘組織間的合作，提升行業水平，增強行業話語權。目前，各助殘社會組織往往將彼此僅看作資源競爭者，但敵對關系不利于助殘服務的整體發展，唯有合作才能共贏。在相關政策引導下，諸多社會組織成為助殘服務隊伍中的一員，但由于時間、資源、能力有限，大部分組織往往只在自己擅長的領域開展助殘行動，呈現出“各念各經，各唱各調”一盤散沙的現象。加強組織間的交流合作不僅可以實現資源整合、避免服務重疊、減少資源浪費，同時也有利于服務經驗的傳遞，從而促進助殘服務整體專業水平的提升。

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[責任編輯：熊文瑾]