我國野生動物保護完善路徑探究

徐緣　袁思宇

摘要：突發公共衛生危機---新冠肺炎疫情的暴發，掀起了關于修改《野生動物保護法》的熱潮。我國現行《野生動物保護法》保護理念不科學、保護范圍規定狹窄、管理利用與監管機制規定不完善、法律責任規定滯后，使我國在規范野生動物方面存在重大漏洞。研究以本次疫情為切入點，提出樹立野生動物保護新理念、擴大野生動物保護范圍、調整管理利用與監管機制、強化法律責任規定，以破解當前我國《野生動物保護法》的實施困境，期冀為我國未來修法提供一定的經驗借鑒。

關鍵詞：規范利用;普遍保護;檢驗檢疫制度;虐待野生動物罪

突如其來的公共衛生危機---新冠肺炎疫情的暴發，使大眾更加關注食用野生動物對公共健康的風險，專家學者紛紛就修改《野生動物保護法》建言獻策。2月24日，全國人大常委會通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（簡稱《決定》），《決定》的出臺彌補了我國現行《野生動物保護法》的漏洞，明確了野生動物交易的“全面禁止”。全國人大將《野生動物保護法》列入了今年的修法計劃之中。此外，我國即將實施的《民法典》規定“弘揚社會主義核心價值觀”、“綠色原則”，十九屆四中全會提出的“國家治理”以及高質量發展要求均表明修改我國《野生動物保護法》迫在眉睫。

1 野生動物及其立法保護現狀

2018年10月底，世界自然基金會發布報告《地球生命力2018》，報告指出，由于人類不當活動造成的污染、亂砍亂伐導致野生動物棲息地減少以及氣候變化等因素產生的不利影響，全球野生動物現存數量四十四年間減少五分之三;若此不利影響持續發展，預計2050年左右，不受人類影響的土地占比將從百分之二十五降至百分之十。11月中旬，世界自然保護聯盟組織更新發布《世界自然保護聯盟瀕危物種紅色名錄》，名錄中共收錄物種96951種，其中瀕危物種26840種。我國野生動物種類是世界上最豐富的國家之一，據統計，約有自然分布的脊椎動物7300種，陸生脊椎動物中納入法律保護范圍的有2000余種。目前我國陸生野生動物屬于國家一級的有98種，國家二級的有308種，有重要生態、科學和社會價值（簡稱“三有”動物）的有1591種，但包括蝙蝠、鼠類等大量含有疫病的高風險并不在法律保護范圍內。

在立法方面，國際上關于野生動物保護公約可以追溯到1886年的《萊茵河流域捕撈大馬哈魚的管理條約》，此后也相繼出臺了多項國際公約，例如我國加入的《生物多樣性公約》、《新卡塔赫納生物安全議定書》和《瀕危野生動植物種國際貿易公約》等。此外，世界上已有百余個國家頒布了保護動物的相關法律法規。從我國的立法情況看，目前構建了以《野生動物保護法》為主，《陸生及水生野生動物保護條例》為配套細則的法律體系，同時《動物防疫法》和《動物源性飼料產品安全生產管理辦法》等法律法規中也有零散規定。但我國現行野生動物保護立法分散、相關宗旨各異，難以平衡維持生物多樣性與資源開發利用之間的矛盾，無法真正實現保護優先。因此，我國必須全面修訂《野生動物保護法》，為實現野生動物全面保護、動物福祉、人與自然和諧發展和生態安全提供法律支撐。

2 我國《野生動物保護法》的立法困境

2.1 野生動物保護理念不科學

本法第一條規定了立法目的，將野生動物定位于一種資源要素加以保護、發展和合理利用。首先，從價值理念上看，本法實際上是一部“野生動物利用法”，實踐中絕大多數人也對其采取物盡其用的態度;在此前修訂本法的過程中，大量關于“利用”野生動物的內容仍然存在，許多野生動物也因此遭受掠奪和販賣。其次，從保護理念上看，本法第四條雖然堅持保護優先原則，但由于野生動物保護范圍過窄導致人們對野生動物保護理念不足，缺乏對公共安全和生物安全的考量;在規范利用方面忽視了對資源和生態環境問題的同步考慮。

2.2 野生動物保護范圍過窄

本法第二條第二款規定野生動物的保護范圍局限于珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物以及有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物，在實踐中主要依據國家管理部門出臺的《重點保護野生動物名錄》。該名錄1988年批準實施，2003年進行細微調整，2019年決定調整變更名錄，增加野生動物保護數量，但至今還未公布修訂版。野生動物的保護現狀與現行法律法規不匹配，包括蝙蝠、鼠疫等大量進入市場的高風險物種并沒有納入該名錄中。此外，該名錄與國際上的CITES公約附錄規定不一致。例如穿山甲和黑熊在公約中被列為附錄Ⅰ的重點保護野生動物，在我國名錄中僅屬于國家二級保護動物。

2.3 野生動物的管理利用與監管體制不完善

在管理利用方面，首先，法律僅規定對重點野生動物實行“重點保護”和“利用性保護”，但以禁止性規定和倡導性保護為主，在實踐中難以落實;對普通野生動物也缺乏明確規定。其次，我國對野生動物實行“規范利用”，但在程序、條件、方式上沒有相應的制度對應。在監管體制方面，本法第七條規定，林業草原部門和漁業主管部門分別監管陸生、水生野生動物，分屬各部門管理的模式導致主體權利過于分散、整體性不足，不利于野生動物的統一監管。其次，我國是以地方政府為監管主體的屬地管理體制，在市場監管方面中央與地方的規定存在沖突。以陜西省為例，在地方層面，不進入集貿市場的野生動物及其產品的出售行為，由當地野生動物行政主管部門或其授權單位進行監管，排除了市場監管部門的管理權限;在中央層面，則包括市場監管部門。職責的相互沖突不利于發揮市場監管部門的監管效能。

2.4 野生動物保護法律責任的滯后性

本法第四章共十六條對危害野生動物的犯罪行為規定了相應的責任限定。在行政責任方面，要求行為人停止侵害、沒收違法所得，處以罰款。以本法第四十六條為例，規定行為人非法獵捕非國家重點保護動物的，沒收獵捕物和違法所得;沒有捕獲物的，處以兩千元以上一萬元以下罰款。低數額的罰款難以起到懲罰犯罪的效果，許多違法者在繳納罰款之后繼續非法獵捕行為;實踐中市場監管部門執法不嚴、以罰代管現象助長了違法者的犯罪心理。在刑事責任方面，《野生動物保護法》中涉及到刑罰規定的主要有十條，而現行《刑法》中只有第三百四十一條規定的非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物及其制品罪與之對應。2000年我國出臺了關于審理破壞野生動物資源刑事案件的相關司法解釋也只是在情節上進一步作出說明，在罪名上并沒有拓展。罪與罰的滯后性為野生動物犯罪留出了空當。

3 我國《野生動物保護法》的完善路徑

3.1 樹立野生動物保護新理念

1982年《世界自然憲章》要求尊重每個野生動物的生態價值，考慮動物的環境屬性，不應當純粹將其視為資源加以利用，這不符合自然發展規律。我國在修改《野生動物保護法》時，應當在注重其環境屬性的同時兼顧其資源屬性，在保護的同時加以利用。因此，在第一條立法目的中可以增加“促進人與自然和諧發展，保障生態安全”，這樣的修改也更加符合本法的環境屬性。其次，在法律原則上，增加全面保護、生物多樣性、保障動物福利，維護生物安全原則，這樣既維持了生物多樣性，同時也兼顧了安全利益。

3.2 擴大野生動物保護范圍

任何野生動物在自然界都有其獨立地位，在生態系統中發揮其應有作用。因此，有必要對動物實現全面保護，擴大野生動物保護范圍至所有野外生長、非人工繁育的陸生、水生動物，同時重點保護珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。對野生動物進行全面、普遍保護，有利于維持生物鏈，實現生物多樣性;重點保護珍貴、瀕危和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物，更好地實現物種平衡;對于與人類關系密切的其它野生動物可以施以全部的有差別的監管。在保護對象上，采取重點保護與一般保護相結合，根據物種的稀缺程度和瀕危程度，建立“黑白名單制度”，規定重點保護動物和一般保護動物，同時不定期更新名錄，名錄的制定與調整也要符合我國締結參與的相關國際條約的規定。

3.3 調整野生動物的管理利用與監管體制

在管理與利用方面，注重社會義務分配，強化企業與個人的社會責任，引入利用者生態補償機制。增加規范利用章節，配套相關的利用目錄，設立“黑名單+白名單”，禁止除研究、保護等目的外的利用，對于允許合理利用的禽類、魚類、人工飼養類等動物配套相應制度，對于動物的入口許可以及利用過程進行全方位監控，解決好野生動物科學利用、人工繁育和一般動物的經營問題;規定普通動物利用的范圍、程序、準入機制和監管，輔以相應的制度安排，例如增加安全評價制度和檢驗檢疫制度等。在監管體制方面，優化野生動物保護管理體制，調整明確各部門的職責范圍，提高監管效能。統一陸生、水生野生動物保護，在自然資源部下設野生動物保護局對陸生野生動物進行保護，地方政府對應設置相應機構;明確各部門的職責范圍，由野生動物保護局在信息收集、政策、配套法制規定、行政許可、過程監控以及執法管理等方面宏觀把控，同時在微觀上對獵捕、繁育、運輸、交易和利用方面實行全過程、全鏈條監管。這樣不僅提高了野生動物保護局的法律地位，同時也通過自然資源部的執法力量，提高監管效能和執法水平。

3.4 強化野生動物保護的法律責任

在行政責任方面，增加行政處罰方式，加大行政處罰力度。首先，對于非法捕獵、殺害野生動物的違法行為，責令其停止侵害、沒收違法所得、支付飼養野生動物的相關費用;要求違法者植樹造林、為野生動物提供更多棲息地，同時要求造成生態破壞的進行相應補償;對于獵捕者無法完成的，可由專業機構代為履行，費用由獵捕者支付。其次，擴大行政責任承擔主體，對獵捕者、殺害者、經營者和食用者，按照情節嚴重程度進行相應處罰。最后，提高行政處罰力度。我國現行法律規定的2000元的處罰起點過低，可以在現有規定的基礎上處沒收違法所得并處罰款5萬元以上或處違法所得五倍以上。對于拒絕承擔責任的企業，可以對企業實行信用罰，由人民法院發出司法建議，利用行業準入制度，禁止企業進入交易經營行業。在刑事責任方面，增加違法行為種類，提高處罰標準?，F行《刑法》第三百四十一條主要保護珍貴、瀕危野生動物及其制品，對運輸、食用野生動物的行為規定仍然留有空白。因此，該罪名可以修改為“非法獵捕、殺害、運輸、販賣、購買和食用野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售野生動物制品罪”，加大處罰力度，實行雙罰制，在判處有期徒刑的基礎上，沒收個人財產并處以相應罰金;最后，可以考慮在刑法修正案中增加“虐待野生動物罪”，情節嚴重的可以處1年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。

4 結語

此次突發公共衛生危機事件的發生，揭露了我國野生動物在保護和管理方面仍然存在短板，加快修改《野生動物保護法》的進程毋庸置疑。但同時也應注意，僅考慮法律的修訂不能解決問題，后續制度的銜接同樣重要，動物保護、生態安全、動物防疫，公共安全等具有高度的關聯性。只有各方面的法律與《野生動物保護法》形成統一體，才能更好地在野生動物保護和應對公共衛生危機突發方面提供基本的法律依據。

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作者簡介：

徐緣（1997-），女，本科畢業于西北政法大學，現為河北地質大學法政學院環境與資源保護法學專業碩士研究生在讀，研究方向為自然資源保護法學。

袁思宇（1994-），女，本科畢業于哈爾濱理工大學，現為河北地質大學法政學院環境與資源保護法學專業碩士研究生在讀，研究方向為自然資源保護法學。