設立“數字廳”：菅內閣的數字化戰略

陳祥

菅義偉內閣上臺后，有日本輿論認為，雖然政策不會出現大的變化，但菅義偉長于內政，將會推行具有自身色彩的“菅經濟學”。目前菅義偉掛在嘴邊的規制改革（行政）、新冠對策（衛生防疫）、數字廳（IT）等三大政策，就透露出這樣的意味，其中最引人矚目的是莫過于在中央政府設立數字廳。菅義偉意欲將數字廳作為常設機構，推動日本進行大膽的行政改革，在疫情期間和后疫情時代使日本社會經濟出現全新面貌。

日本的“數字敗戰”

上世紀80年代日本曾在半導體產業處于絕對的國際領先地位，然而在此后到來的個人電腦時代和互聯網時代中，日本日益走到了保守的一面。不僅沒有培育出像GAFA（Google、Amazon、Facebook、Apple）這樣的世界頂級科技巨頭公司，而且在驟降的新冠疫情面前，日本在數字化方面的落后更是暴露無遺。抗擊疫情期間，在日本中央政府和地方政府的行政手續中，手寫填表完成的各類手續依然穩居主流地位，可以進行網絡申請的手續只有12%。日本政府給每個國民發放10萬日元疫情特別補貼，雖然可以通過網絡申請，但最終也還是需要將申請手續完畢的表格打印出來、填寫內容后提交，各地方政府更傾向于將紙質文件和數字文件混合處理。長期保留著的“印章傳統”也在很大程度上阻礙了數字化進程，大部分員工冒著疫情肆虐的風險堅持上班，原因竟是“裁決文件需要蓋章”。菅義偉內閣的數字化改革及IT擔當大臣平井卓也將日本的這一困境表述為“數字敗戰”，并指出與美國、歐洲、中國相比，日本在光纖和手機通信覆蓋區域等基礎設施方面并不遜色，但在新冠疫情沖擊之際，其使用性能全部處于“半途而廢”的狀態。

一個國家的發展態勢強弱與互聯網能力存在著密切的關聯。2020年9月哈佛大學貝爾弗科學與國際事務中心發布《2020年國家網絡能力指數》報告，評估得出國家網絡能力指數（NCPI）排名前十位的國家依次是美、中、英、俄、荷、法、德、加、日、澳。日本雖然躋身前十，但與美國、中國、歐洲存在明顯的差距。

在數字領域“牛刀小試”

安倍執政長達七年八個月，但直到最近幾年才對數字化問題加以重視。以每年年中左右由內閣府發布的指導日本發展的重要戰略性文件《經濟財政運營和改革的基本方針》為例。該文件關于“數字化”在2016年只提及一次，2017年提及三次，2018年提及九次。直到2019年，日本才全面意識到在數字化領域的落后，在文件中提及53次;在2020年的文件中提及105次。從這一組數字可以看出，安倍執政時期對數字化問題后知后覺，直到其執政后期日本的數字戰略才日趨清晰。2020年1月召開的綜合創新戰略推進會議明確提出設立數字化特別工作機構，但這一進程受新冠疫情影響出現了大幅遲滯。菅義偉內閣上臺后，率先從解除阻礙日本數字化進程的兩大絆腳石入手，決意下調通信資費和廢除常規文件所需要的印章。

日本的手機資費可謂世界最貴，降低手機資費成為日本推進數字化的先決條件。菅義偉出任首相后迅速召見武田良太總務大臣，十分強硬地指出“這不是打個九折左右就可以的改革”，并在首次施政方針演說中，明確表示將全力實現下調手機資費等改革，決意由政府出面真正推動通訊商展開公平競爭、實現免費帶號轉網。

印章作為一種實用品和文化符號深深嵌入日本社會肌體，比簽字更為廣泛使用。規制改革擔當大臣河野太郎在個人網頁上公布的統計數字顯示，日本中央政府機構行政手續蓋章種類多達11049種。菅義偉深知要推動日本數字化，就必須在行政手續中廢除蓋章文化，進而促進商業活動和社會生活逐步廢除蓋章。按計劃，日本行政各類手續廢除印章事宜將逐步在中央政府行政機構和地方都道府縣、市町村政府的三級機構中陸續展開。

降低手機資費獲得了受調查人群超過82%的好評，但廢除印章卻在日本國內形成了兩種反饋意見，尤其是60歲以上老年人群體反對意見較大，迫使加藤勝信官房長官不得不出來解釋，這只是推動行政手續廢除不必要的蓋章，而不是要廢除蓋章本身。可見，日本數字化道路將不會一帆風順，遭遇傳統的反對力量也比較大。

2020年9月23日，菅義偉首相（左）與數字化改革及IT擔當大臣平井卓也在一次討論數字化改革的內閣會議上。

日本數字化戰略的取向

設立數字廳或是菅義偉推動日本數字化發展的關鍵一步。他決意將創設數字廳作為日本行政“機制改革的象征”，讓數字廳成為打破日本政府內部的縱向分割的核心部門。日本政府正在全力推動為期一年的數字廳籌備工作，計劃在11月中旬制定新部門的財政預算，今年年底制定基本方針和人員編制問題，然后在2021年徹底修改《IT基本法》修正案，接著還要一口氣出臺關于數字廳的“設置法”“編碼法”“個人信息保護法”等。這些法律文件通過之后，當前的數字廳法案準備室就自動轉為數字廳籌備室，到明年年底就能成為全新的政府組織。預計未來日本國家治理的數字化戰略取向將包括如下幾個方面：

一是讓數字廳在日本政治領域發揮“司令塔”作用。菅義偉在多個場合明確表示，“創設數字廳，是作為打破行政縱向分割、大膽實行監管改革的突破口”，并稱將在此基礎上，“為了負責任地致力于整個社會的數字化，我們將賦予數字廳權力，應像各省廳所擁有的權力那樣”。很顯然，菅義偉心目中的數字廳將是一個擁有“強大司令塔功能，囊括政府和民間的高水平人才，能夠引領日本社會整體實現數字化的組織”。未來的數字廳不僅要在功能上擁有十分特殊的地位，而且如自民黨的黨內會議所表示的那樣，“要讓數字廳與那些位于東京市霞關的中央政府機構明顯不同”，比如說工程師可以遠程辦公，還可以穿T恤和牛仔褲上班，不需要像其他部門那樣穿西裝、打領帶。

二是構建對老年人友好、具有日本特色的數字社會。被人稱為“勵志奶奶”“最年長的程序員”的84歲的若宮正子，在去年出版的《正因為老了才需要數字化》一書，明確提出日本必須考慮實現對老年人友好的數字化，“一個都不能掉隊”。平井也多次在公開場合表達了相同的戰略思考，并進一步提出日本是“沒有意識到數字的數字社會”。因此，日本既不會走中國式的數字化道路，也無法走美國式由GAFA主導的數字化道路。若宮對此解釋為，日本應該在最大限度地考慮個人隱私的同時，朝著如何構建重視人類本身的數字社會發起挑戰。

三是重視民眾實際使用的便利性。根據平井的說法，過去的日本國家數字系統開發，只重視了系統使用方和管理者的方便性，最后才考慮用戶方面的使用便利性。今后需要徹底改變這種做法，從民眾角度來看，管理數字的“手續歸哪個國家部門管轄并不重要”，重要的是要從民眾實際使用切入來設計數字系統。

數字廳或將全面開啟日本數字化社會的建設，其中的工作必將是千頭萬緒。按照菅義偉長于實干的特點，將會采取小步快跑的方式推動日本數字化，當前的關鍵一步是實現個人編碼卡（My Number Card）的普及，“如此才能實現一個無需前往各地政府也能辦理所有手續的社會”。另外，日本央行也在10月9日宣布，將于2021年啟動數字貨幣實證試驗，并推動建立可以應對數字化進展的機制。