拜登的能源氣候政策預判

文 | 于宏源 周廣吉

作者供職于上海國際問題研究院

重啟綠色經濟、對華態度改變，是拜登勝選的重要因素。

2020年11月，就在美國總統大選激戰正酣的時候，特朗普政府正式退出《巴黎協定》再度沖擊了疫情下蹣跚發展的全球氣候治理進程。特朗普政府退出《巴黎協定》是在全球氣候治理關鍵節點下發生的，這表明美國參與全球氣候政策的意愿急速下降，處于歷史最低的“波谷”階段。

但同時我們也應該看到，美國政府對氣候變化的相關政策總是出現反復，體現出很強的“周期性”和“易變性”。特朗普就任美國總統以來，以“美國第一能源計劃”為基礎頒布了一系列與奧巴馬政府政策基調完全相反的氣候政策。

領域內容投資 在他的第一個任期內投資2萬億美元，建設一個現代的可持續基礎設施，打造公平的清潔能源未來體系。基礎設施 道路、橋梁、綠地、水系統、電網、網絡寬帶等基礎設施的全面升級汽車工業 創造100萬個就業崗位，完善國內汽車供應鏈和汽車基礎設施清潔能源汽車聯邦承諾為聯邦、州、縣等各級政府購買清潔能源汽車。啟動美國清潔能源汽車提案。鼓勵生產零排放車輛及零部件和相關基礎設施的企業。建設50萬個電動汽車充電站。啟動電動汽車基礎設施培訓計劃（EVITP）。到 2030 年，實現所有美國制造的新巴士都是零排放。將美國所有50萬輛校車轉換為零排放的清潔能源汽車。城市零碳交通 到2030年，每個城市都有10萬名居民選擇零排放公共交通——包括輕軌網絡、公交線路、自行車、電動滑板車和其他微型機動車輛。通過機器學習優化交通燈等技術。鐵路 掀起第二次鐵路革命，利用現有的聯邦資金和貸款計劃與美國鐵路公司和私人貨運鐵路公司合作，進一步推進鐵路系統電氣化，減少柴油燃料的使用。零碳電力 到2035年實現電力部門的無碳無污染。執行公用事業和電網運營商的能源效率和清潔電力標準（EECES）。發展新一代電網傳輸和配電技術。降低現有發電廠的碳捕獲改造成本。建筑節能 4年內對400萬棟建筑實現節能升級。推行全國建筑節能標準。到2030年，所有新商業建筑實現凈零排放。到2035年，建筑碳足跡減少一半。推動建設150萬套節能住宅和公共住房。清潔能源創新將鋰離子電池成本降低至先的十分之一，并廣泛應用于電網儲能。開發可再生氫氣（通過下一代電解機等技術的創新，制造成本低于頁巖氣的氫氣）。發展先進的核能技術。推廣使用不會造成全球變暖的制冷劑。發展碳捕捉技術以制造鋼，混凝土和化學品。利用土壤管理、植物生物和農業技術的研究，消除空氣中的二氧化碳，并將其儲存在地面農業和環境保護開發智能農業，創造25萬個工作崗位。堵塞廢棄的石油和天然氣井，并回收廢棄的煤炭、硬巖和鈾礦。用新技術驅動環境保護和環境法律執行。

現在美國大選已基本定音，拜登的氣候策略將對未來四年美國政府的氣候變化立場產生重要影響。考慮美國對世界氣候治理以及中美氣候能源合作帶來的巨大影響，解讀拜登政府能源氣候政策邏輯至關重要。

綠色新政

2021年拜登入主白宮后其首要任務可能是將疫情后的綠色經濟復興付諸實施。通過向綠色經濟轉型來帶動整體經濟增長，應對疫情后美國經濟實力下滑局面，并大幅度創造就業機會。因此，拜登政府的能源氣候新政脫離不了經濟的考量。

根據拜登的構想，建立更綠色的經濟主要通過提高能源使用效率和發展可再生能源，其溢出效應遍及經濟、工業、生活各個方面。若運用得當，綠色經濟足以成為未來美國經濟發展的新引擎和克服后疫情時代經濟危機的良藥。

拜登以綠色新政作為應對氣候挑戰的關鍵框架，圍繞“能源技術創新及應用”、“氣候友好和適應的基礎設施建設與改造”、“氣候外交與美國在全球氣候治理中領導力”、“環境和氣候治理的公平正義”這四個主要方面，提出了“清潔能源革命與環境正義計劃”。其意在借氣候變化問題在全美乃至全球范圍內掀起革命，以重振美國在應對氣候變化、氣候治理、清潔能源技術、制造業和能源行業發展方面的全球領導力。

如下表所示，拜登的綠色新政希望依托技術創新、需求激發、基礎設施投資三大支柱，意在讓美國經濟流淌清潔能源的血液。

首先，以行政命令確保美國重回“正確軌道”，為了在2050年前實現100%清潔能源經濟和凈零排放，拜登團隊將側重能源、交通運輸、設備和基礎設施建設、生態環境保護、公司內部管理5個方面。重點關注汽車電氣化、基于自然的氣候解決方案、風電等領域。

其次，發揮美國研發優勢，在清潔能源研究和清潔技術創新方面進行史上最大規模投資，幫助美國實現搶占技術領先地位、創造全球就業崗位、大幅減少排放規模的“三重目標”，帶領美國重新成為世界清潔能源領導者和最大的出口國。再次，深化清潔技術在經濟中的應用，從建筑業、交通運輸業、制造業、農業4個主要高碳排放或碳敏感的行業出發，培植壯大市場和消費需求。最后，對清潔、有彈性的基礎設施和社區進行投資，將美國建設成為一個更具氣候彈性的國家。

對華強硬政策或改變

在氣候外交方面，拜登設計了涵蓋外交、經貿、對外援助和投資、科研、區域合作和國防軍事等多方面內容的“團結應對策略”，團結其他國家應對氣候威脅，重塑美國氣候變化領導力。

首先，拜登很可能重新加入《巴黎協定》，并配合貿易手段向中國等發展中國家施壓，以化石燃料補貼問題壓制“一帶一路”倡議和中國對外投資。其次，拜登會以清潔能源出口和氣候投資倡議為支點，奪取清潔能源“超級大國”地位。再次，拜登會積極推動氣候變化在美國家安全和軍事外交事務中的主流化。最后，拜登將號召全球停止在北極地區的能源開發，以北極理事會制衡非盟友國家在這一地區的活動。

在對華政策方面，拜登很可能打破特朗普時期對華政策上的強硬立場。特朗普執政下的共和黨在中美雙邊關系上追求絕對獲益，在全球的角度看追求民粹主義下的“美國優先”，只重視美國的利益，推出各種國際組織，降低美國的全球領導力，損害美國的霸權。因此，中美目前所有政治合作中斷，并呈現出戰略互信缺失的態勢。

這一點會隨著拜登的上臺而有所改善。拜登作為傳統建制派對中美關系的理解是不同于特朗普的美國追求全球的領導力，維持美國的霸權。但中美需要在疫情防控、氣候變化、中美貿易、科技領域等合作達成一定的合作，中美會重新獲得一些戰略互信。

但同時，拜登政府還是會繼續加強與盟國和戰略伙伴關系。拜登公開場合多次提到要加強美國領導力和維護以美國為主建立的全球秩序。因此，中美之間的合作與競爭都是不可避免的。

中美的競爭更多在于軟實力的競爭。經濟上美國重新加入并主導TPP將與中國展開貿易規則、理念和市場之爭；政治上，美國會在“印太戰略”理念下從太平洋和印度洋雙重圍堵中國，壓縮中國的戰略空間；軍事上，以“印太戰略”為核心，美國繼續加強在印太地區的軍事合作伙伴和盟國的軍事力量，以軍事力量作為硬實力的直接表現控制印太地區。

美國民主黨和共和黨對中國的批評和干涉內容不同。特朗普時期的共和黨更多是在貿易逆差、科技戰、臺灣問題、南海問題上對中國發難。而拜登時期則更多會繼續回到民主黨的主線上，對華的干涉在人權、氣候變化與減排、新疆和香港等問題上。。

隨著拜登上臺，中美目前戰略互信缺失的局面會被打破。美國重新領導世界的野心，會讓中美在國際熱點問題上有新的合作。類似朝核問題和伊朗核協定等問題，美國需要中國在其中發揮重要的角色，妥善解決這些熱點問題。

拜登上臺大概率可能會打破特朗普時期的加稅和科技封鎖，以產品對華封鎖轉向技術對華封鎖，或者加大科技的國家財政投入追求技術對中國的絕對領先。因此，華為芯片“斷供”和對華企業制裁的情況大概率會有所好轉。但是美國一定會在“一帶一路”國家和歐洲與中國展開新的規則與市場之爭。中美在傳統能源、農牧產品、新能源、金融等領域的合作有著良好的合作空間。中國擴大對外開放，尤其是在金融領域的開放力度是前所未有的，這也是吸引華爾街財團傾向性地選擇對華關系較為緩和的拜登的重要原因。

中國的能源和環境政策取得了很大進步，這可以為中美清潔技術和工業升級提供大量合作機會。“局部多點”式社會經濟動蕩將拖累世界經濟平穩復蘇，世界經濟正逐步邁進一個增長不確定的時代。在環境領域，中美之間具有非常廣泛的共同利益和巨大的合作空間。此外，拜登要實現氣候目標、重返“巴黎協定”離不開中國的支持。中美可在儲能（包括智能電網、增強電網彈性、儲能系統與可再生能源整合、微電網部署等）和能效（包括成果轉化、技術轉讓及創新技術市場化的政策制定）兩個方面探索合作途徑。