構建依規治黨常態化機制

賀莉

[摘 要]“八項規定”精神實施以來的成效得到普遍認可的同時，當前存在的頂風作案以及違反“八項規定”精神的隱形變異，直接威脅到依規治黨常態化。應當從以下幾方面構建依規治黨的常態化機制：通過頂層設計和整體規劃提供依規治黨常態化的制度基礎;通過宣傳教育激活依規治黨常態化的文化基因;通過嚴格執行塑造并強化黨內法規的效力;通過黨性修養實現依規治黨常態化的內在動因。

[關鍵詞]依規治黨;常態化機制;“八項規定”

2012年12月4日召開的中央政治局會議審議通過了《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》（以下簡稱“八項規定”）。短短600多字的“八項規定”，吹響了中國共產黨自上而下正風肅紀、激濁揚清的號角。“八項規定”出臺后，全黨層層落實，中央率先垂范，各級紀檢監察部門和社會各界嚴格監督，很快形成了嚴格執行“八項規定”的有效機制。①近些年以來，黨和政府的工作作風有了明顯轉變，人民群眾的認可度越來越高。“八項規定”的貫徹實施能夠有效遏制尋租、權力濫用的問題，企業顯著減少陪官員、跑關系、講人情、政府公關等不必要的活動，提高了生產效率和競爭力。②正是因為看到了這些成效，“八項規定”被寄予厚望。同時，人們也希望它能夠真正、長久地發揮作用，成為持續改進作風、密切群眾、扭轉形象、重拾信心的利器。

黨的十八大以來的黨內法規制度建設為政黨治理的法制化提供了制度保障。以“八項規定”為開端，集中力量重點推進，既立柱架梁，也添磚加瓦③，明確了黨內法規“1+4”的結構④。在黨的十九大報告中，習近平總書記高度評價和肯定了“八項規定”對全面從嚴治黨、加強黨的作風建設的重要作用，明確提出今后要“堅持以上率下，鞏固拓展落實中央八項規定精神成果，繼續整治‘四風問題，堅決反對特權思想和特權現象”。但是，擺在我們面前的一個現實而又嚴峻的問題是：在從嚴治黨的過程中，如何確保黨內法規制度體系的長效化、政黨治理的常態化。依規治黨需要有與之呼應的治理范式的變革相向而行，使政黨治理的現代化進程穩定而可預期。

一、問題的界定：依規治黨常態化所面臨的問題

依規治黨雖然取得了諸多成效，但仍有一些黨員干部不收斂、不收手、不知止，依舊有頂風違紀的，還出現了隱形變異、以私肥私的“四風”問題新動向。為此，黨的十九大報告也作出了“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”的重大判斷。

1.頂風作案狀況不容樂觀

從中央紀委國家監委網站公布的通報發現，黨的十九大以來，經立案審查調查，給予黨紀政務處分并公開通報的中管干部中，絕大多數存在違反中央八項規定精神問題。從總量上來看，2013年至2019年，全國查處違反中央八項規定精神問題的數量有增無減。這一方面體現了紀律檢查委員會和監察委員會的工作量與成效;但另一方面也說明，依舊有一些人置黨紀國法于不顧、置黨中央的三令五申于不顧，黨的十九大以后仍然頂風違紀甚至違法犯罪。

2.隱形變異狀況需提高警惕

從中央紀委國家監委網站公布的通報發現，違反中央八項規定精神的行為呈現出新手段。2018年9月，江西省萍鄉市紀委監委通報了12起“私車公養”典型案例，其中不僅有用單位公務油卡為私車加油問題，還有用公務油卡套取現金行為。2018年3月12日，甘肅省某單位領導帶領報社9名干部職工，在駕駛公車赴陜西省參加同事親屬吊唁活動后，前往陜西省扶風縣等地參觀旅游。返程時，該領導安排工作人員制發考察學習公務函，在平涼某報社進行了座談交流，并于當日下午參觀了當地某景區。回單位后，還安排有關人員填報了赴平涼考察學習的差旅費共計6746元。2018年4月，成都市某社區居委會副主任通過微信轉賬的方式收受某工程項目負責人3000余元紅包。還有通過微信、支付寶違規收受禮金，變換形式違規操辦婚喪喜慶事宜，化整為零超標使用辦公用房等“變著花樣”的違紀行為。從全國查處違反中央八項規定精神問題匯總表可以看出，一些違紀行為的涉案錢款和物資從“公”轉向了“私”，如陜西省原副省長馮某長期接受私營企業主安排的宴請和旅游，這成為“四風”問題的新動向。

而針對國有企業的實證研究表明，“八項規定”精神的實施雖然能夠降低政府對企業的控制和干擾，但是沒有有效降低“國有混企”高管貨幣薪酬總額。⑤另一項研究表明，“八項規定”精神實施后，有的國有企業賬面上看起來是減少了公款消費數額，但卻是將部分公款消費轉移至資本性支出會計科目和非流動資產處置損失，從而實現隱性腐敗的目的。尤其是在那些高管腐敗程度高的國有企業中，這種現象更加嚴重。“八項規定”精神實施后，進行費用歸類操縱的國有企業雖在表面上降低了管理費用規模，但公款消費等代理問題并未得到實質性解決。費用歸類操縱的存在嚴重削弱了“八項規定”精神的政策效果。⑥

二、問題解決：依規治黨常態化治理的路徑

以習近平同志為核心的黨中央大力推進國家治理體系和治理能力現代化，使中國制度自我完善的韌性得到進一步增強，彰顯出強大治理效能。

1.提供依規治黨常態化的制度基礎

2013年11月，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《綱要》）正式發布，這是中國共產黨歷史上第一次制定黨內法規五年規劃。同年 12 月，中央辦公廳組織召開了中央黨內法規制定工作會議，就貫徹落實《綱要》進行了部署。與《綱要》相銜接，中央辦公廳2014年開始編制黨內法規制定工作年度計劃。2018年2月，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》（以下簡稱《規劃》）頒布。無論是《綱要》還是《規劃》，都體現了黨中央對黨內法規建設的頂層設計和長遠規劃，5年為一期，逐步成常態，對其頒布后5年的黨內法規制度建設明確了指導思想、提出了目標要求、劃出了工作重點、細化了落實要求，是推進新時代黨內法規制度建設的重要指導性文件。

黨內法規體系逐步形成。“八項規定”不僅是黨的十八大以來制定的重要黨內法規，更為黨內法規制度建設標明了方向。黨的十八大以來，根據全面從嚴治黨的實踐發展，按照《綱要》《規劃》做好黨內法規的立改廢釋工作，研究制定了一批基礎主干性黨內法規，整合形成了一批綜合性黨內法規，制定了一批實踐急需的黨內法規，及時廢止或修訂了一批不適應現實需要的黨內法規，形成了在黨章之下黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度的“1+4”體系框架。“八項規定”審議通過以來，圍繞此項法規，中央出臺了一系列具體的《辦法》《細則》，共同促進“八項規定”精神的落實。例如，2016年6月的《中央和國家機關會議費管理辦法》，2017年12月的《機關團體建設樓堂管所管理條例》等。2018年12月，中央更是從具體的經費管理、公務接待、會議活動、公務出差、臨時出國、公務用車改革、停建與清理辦公用房等7個方面列出80條負面清單。中央通過加強對已有黨內法規制度的配套建設，使基礎主干黨內法規的實施辦法和細則更加完備，相應的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規定得到強化，黨內法規的匹配性、操作性、實用性明顯提高。

2.激活依規治黨常態化的文化基因

宣傳教育既是黨內法規執行的起點，也是黨內法規執行的保障。黨內法規從出臺之日起，關于黨內法規的宣傳學習教育就開始了。加強宣傳教育，增強黨員領導干部的法規制度意識，是提高黨內法規制度執行力的基礎。2012年以來，中央堅持黨內法規能公開的盡量公開，重要的黨內法規及時在新聞媒體上公開發布，同時加大宣傳解讀力度。一部黨內法規會經歷公開發布，由各新聞媒體和其他出版物組織宣傳、宣講和學理解釋，各級黨組織開展黨規教育，組織黨員和干部學習貫徹這些過程。黨的十八大以來，在推進黨內法規制度宣傳學習方面具有如下特點：

（1）分類宣傳有側重

在黨內法規體系中，有的黨內法規簡單直接、清晰明了，便于理解和記憶。例如，“八項規定”總共600余字，易懂、易記、易做。《中國共產黨廉潔自律準則》共281字，《中國共產黨問責條例》共1900余字。對于這些黨內法規來說，用漫畫配合文字說明，用很短的篇幅就能概覽全貌;在宣傳學習的時候，展板、宣傳畫就能圖文并茂地表達法規的整體精神和具體要求。而另一些黨內法規則體現了一定的系統性和可操作性，例如《中國共產黨紀律處分條例》編、章、條、款、項、目一應俱全，對“六大紀律”所列舉的違紀行為的規定具體而細化，便于和日常行為一一對應;那么對于這一類的黨內法規，系統講解和以案說紀的宣傳教育形式較為適合。《中國共產黨紀律處分條例》印發后，不僅新聞媒體進行了宣傳報道和深度解讀，中央紀委機關還大力開展巡回宣講，各級黨校更是發揮了黨內法規宣傳教育主渠道的作用。

（2）自上而下帶動學習

正如習近平總書記2017年2月13日在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆六中全會精神專題研討班上的講話所說：“黨中央舉辦這期研討班，目的是在省部級主要領導干部這個層面把全會精神理解深、理解透，把《準則》《條例》各項規定把握精、把握準，以省部級主要領導干部思想到位、行動對標帶動全黨貫徹落實，以解決突出問題為突破口和主抓手，推動全會精神落到實處。”黨的十八大以來，黨內法規宣傳教育的一個顯著的特點就是以各階段黨內的專項學習教育活動帶動和覆蓋黨內法規學習。比如，黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等。在這些全黨的專項學習教育的推動下，以各級黨組織及其領導班子的領導責任和主體責任確保黨內法規宣傳教育落到實處;黨內法規的宣傳教育對象也做到了向全體黨員和全體黨組織的全覆蓋。

（3）強化主渠道宣傳效應

2012年以來，黨中央把黨內法規制度作為干部教育培訓的重要內容和主體課程。2015年12月，習近平總書記在全國黨校工作會議上要求，各級黨校要“把黨章和黨規黨紀學習教育作為黨性教育的重要內容”。按照習近平總書記的要求，各級黨校、行政學院、干部學院都把黨章和各項黨規黨紀作為基本課程;有的黨校、行政學院、干部學院還開設黨內法規專題培訓班;通過成體系的黨內法規課程安排，系統講解黨內法規的理論知識和行為導向，教育引導廣大黨員干部知敬畏、明底線，自覺規范自己的言行。除了課堂教學，各種黨內法規研究中心紛紛成立、相關專題研討會定期舉行。習近平總書記強調，要加強對黨員、干部特別是領導干部的黨內法規制度教育，讓大家都明白能做哪些事、該做哪些事，自覺按原則、按規矩辦事。

（4）找準時機多方并舉

除了通過組織全黨層面的集中教育活動推動黨內法規的學習教育以外，及時通報曝光違紀案件和處理結果，形成強大的震懾力和示范效應。中共中央紀委宣傳部在案例整理的基礎上和中央電視臺聯合制作的《永遠在路上》《巡視利劍》等節目進行播放;以案說法，以事實說理，用先進典型的正面示范和違紀案件的警示教育，形象生動、鮮活真實地對黨內法規以及執紀監督的整體態勢進行了宣傳;不僅在黨內，而且在全社會都產生了良好的宣傳教育效應。同時，各級紀委還在重要的節日節點，通過“發通知提要求”的形式，做好重要節假日的違紀預防宣傳。例如，山西省在2019年的元旦采取“典型案例通報+工作要求”的方式，下發《2019年元旦春節前對“四風”典型問題的通報》，選取多發易發典型案例、點名道姓通報曝光、用身邊事警示教育身邊人，營造風清氣正的節日氛圍。

3.塑造并強化黨內法規的效力

黨內法規的生命力和震懾力在于執行，與國家法律的強制性效力不同，黨內法規的效力更多地來源于黨內政治文化的排斥和組織上升通道的關閉。“八項規定”精神及其配套的黨內法規是全面從嚴治黨戰略布局的具體實施，如果沒有持之以恒地嚴格執行和扎扎實實地有力落實，光靠宣傳教育是很難具有生命力的;其影響范圍和力度也不會如此之廣之深。正如習近平總書記指出的：“法規制度的生命力在于執行。‘蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行。現在，我們有法規制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規制度并沒有得到嚴格執行。”

自上而下，領導干部帶頭執行。“八項規定”精神的執行既是一場自上而下的紀律整飭，也是一場自下而上的“兩個堅決維護”。制定黨內法規制度只是第一步，更重要的是保證其貫徹落實。在我們黨的歷史上，在黨內法規制度建設的進程中，執行不暢、不力是一個現實存在的實踐問題。黨的十八大以來，中央以“抓鐵有痕、踏石留印”的精神，狠抓法規制度的落實。各級黨委和紀委持之以恒落實中央八項規定精神，緊盯不敬畏、不在乎、喊口號、裝樣子的問題，堅決破除形式主義、官僚主義，推動黨中央重大決策部署落地見效。加強監督檢查，嚴肅追究對黨內法規執行不力，違反黨內法規的黨組織、黨員，特別是黨員領導干部的紀律責任，從而保障黨內法規得到嚴格遵循和實施，保障黨領導人民全面推進依法治國。

改革創新，清除執行羈絆。黨的十八屆三中全會提出，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。中央紀委選擇河北、浙江、河南等5個省，以及國資委、商務部等3個部委進行試點，在試點總結經驗的基礎上，全面推開。通過改革，案件線索處置和案件查辦得到有效推進，避免了一些地方在紀委查辦案件時受到同級黨委特別是黨委“一把手”的干涉，從制度上為黨內法規的有力執行提供保障。這樣的改革舉措從不同層面、不同方面為黨內法規的執行掃清了制度障礙。

4.通過黨性修養實現依規治黨常態化的內在動因

通過宣傳教育，在內化于心、外化于行過程中，黨內法規實現鍛造共產黨人的黨性品格的重要功能。“八項規定”精神及其配套的黨內法規嚴格執行和落地的過程，也是黨內法規宣傳教育的過程，更是黨內法規精神內化為信仰、外化為行為的過程。黨內法規執行的實質是將黨內法規的立規宗旨和抽象的文本行為規范轉化為黨組織和黨員行為方式并產生實際效果的過程。通過黨內法規宣傳教育功能的發揮，使每一個黨員形成有規律可循的、油然而發的穩定的外在行為傾向;而穩定的行為可以成為共產黨人的黨性品格，從而借由每一位黨員的黨性品格的表達最終匯聚成中國共產黨集體黨性品格。因此，無論是宣傳、執行還是教育，最終的落腳點都是中國共產黨黨員對黨內法規內化于心、外化于行。

內化于心和外化于行，體現了思想建黨與制度建黨的有機結合，也是實現全面從嚴治黨的根本途徑。習近平總書記指出：“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力。”思想建黨的重要作用是使黨內法規精神入腦入心，確立底線思維、存有敬畏之心，這是中國共產黨人黨性品格的重要內涵。依規治黨要求構建系統完備的黨內法規制度體系，使各方面工作都有規可依，為全面從嚴治黨提供制度的“硬約束”。內化于心要結合黨內法規的執行和落實來進行，而外化于行則需要黨員領導干部的認同感和自覺性為保障。

內化于心可以引發黨員領導干部對黨內不成文法規的自覺遵守，是對黨內成文法規執行落實的必要補充。徒善不足以為政，徒法不能以自行。習近平總書記強調：“黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例也是十分重要的黨內規矩。”“紀律是成文的規矩，一些未明文列入紀律的規矩是不成文的紀律;紀律是剛性的規矩，一些未明文列入紀律的規矩是自我約束的紀律。”不成文黨內法規的執行和落實取決于黨員個人對黨內法規的信仰和敬畏之心，更體現了中國共產黨人的黨性品格。

基金項目：國家社會科學基金項目“黨內法規宣傳教育實效性量化研究”的階段性成果，編號：18BKS105

注釋：

①韓強：《中央“八項規定”有效實施對全面從嚴治黨的經驗借鑒》，《中共浙江省委黨校學報》2015第6期。

②田利軍：《業務招待費、內部控制與企業績效——“八項規定”背景下中國 A 股市場的經驗證據》，《重慶大學學報（社會科學版）》2016年第4期。

③王海霞：《十八大以來黨內法規制度的豐富和發展》，《中共天津市委黨校學報》2017年第5期。

④《關于加強黨內法規制度建設的意見》，《人民日報》2017年6月26日，第1版。

⑤馬勝，左愛玲，沈飛：《政府控制、“八項規定”與高管薪酬——基于國有混合所有制企業的實證研究》，《成都大學學報（社會科學版）》2019年第2期。

⑥徐莉萍，陳宇璇，張淑霞：《基于費用歸類操縱視角的“八項規定”有效性研究——來自中國上市公司的證據》，《廣東財經大學學報》2018年第4期。

（作者系中共上海市徐匯區委黨校教研室副主任，副教授）

（責任編輯 周 巍）