紀檢監察與檢察訴訟的銜接探討

劉孝陽

摘 要：以相關的黨紀和國法為依據，通過對紀律審查、監察調查和檢察訴訟實際過程的總體考察，并個案研究執紀審查、依法調查、檢察審查、檢察起訴等環節及其這些環節之間關聯的原則、要求、過程和結果，運用歸納法，探討紀檢監察與檢察訴訟之間的銜接。一定程度上的結果是：紀檢監察與檢察訴訟銜接的前提基礎是執紀審查與依法調查之間的對接貫通，中間媒介是檢察機關與監察機關之間的線索移送，最后歸屬是監察調查與檢察訴訟之間的配合協作。

關鍵詞：紀檢;監察;檢察;銜接

伴隨著國家監察體制改革的推進和《中華人民共和國監察法》（2018年3月20日通過，以下簡稱《監察法》）的實施，對紀法銜接提出了更高的要求。關于“紀法銜接”議題，總體上是黨紀與國法的銜接。但狹義上多理解為“紀委執紀審查”和“監委依法調查”二者之間的銜接，事實上，廣義上理應是“黨紀檢查”、“國家監察”和“刑事司法”三者之間的流水銜接，乃至從“三元流水”到“四元立體”的格局[1]，特別是在構建集中統一和權威高效的中國特色監察體系的監察體制改革目的的背景下[2]。但鑒于文章篇幅，本文僅探討紀檢監察與檢察訴訟①的銜接研究。

一、執紀審查與依法調查之間的對接貫通

可能有人認為，監察體制改革后，“紀法銜接”已不是問題或較為順暢。比較而言，監察體制改革和紀委與監委合署辦公，為“紀法銜接”提供了機構、人員、場所等方面的客觀條件，也為“紀法銜接”注入了要求和認識方面的主觀因素，但“紀法銜接”也不是全然的自然而然。因為從根本上，畢竟監委與紀委在監督、調查和處置等方面的對象不同、職責不同、依據不同，再加上“紀法銜接”過程的技術難度、把握程度、思維慣性等方面的影響或制約，即使監察體制改革以后，“紀法銜接”也不大可能完全地或自動地對接貫通。

（一）“紀在法前”原則的順序銜接

理論上，“國法與黨紀”關系較為明晰，黨紀適用全體黨員、國法適用全體公民，一般而言，黨紀要嚴于國法，黨員當然屬于公民。這樣，對黨員的要求也就嚴于或高于普通公民，黨員違紀不一定違法，或違紀行為不一定是違法行為。相應地，對于黨紀與《監察法》的關系也是如此。因此，邏輯上，在“紀法”關系方面，“紀在法前”或“先紀后法”也就順其自然了。對此，《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）將“紀在法前”或“先紀后法”上升為制度要求并加以固化，“黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理。”[3]這實質上也是“把監督挺在前面”，使“執紀審查”起到“懲前毖后、治病救人”和“抓早抓小、防微杜漸”的效果。但在實際執行過程中，“紀在法后”、“先移后處”、“帶著黨籍蹲監獄”等現象不在少數，至少時有發生，尤其在監察體制改革之前，就是在改革之后也沒有完全杜絕。

（二）“黨紀國法”運用的對接貫通

在黨紀和國法的關系上，“紀在法前”或“先紀后法”的原則順序，不僅不阻滯、否定“黨紀國法”運用的對接貫通，而且還要求、強調紀法有序銜接和紀法有效貫通。因為《條例》中的“先紀后法”是“黨的紀律嚴于國家的法律”的邏輯要求，也是突出黨紀嚴于國法特色的體現或運用，即對各級黨組織和全體黨員、特別是黨員領導干部提出更為嚴格紀律要求的表現。但運用“黨紀國法”進行“審查調查”的實際中，既要堅持“把紀律挺在前面”、“紀法分開”的原則前提，也要注重加強黨的紀律、黨內法規和國家法律、部門法規乃至司法解釋之間的銜接和貫通。因為紀檢監察人員在對案件的處理過程中既要考慮黨的紀律的相關規定，又要考慮國家法律的有關條文。也就是說：在紀律審查中，把監督挺在前面，把紀律挺在前面，正確地運用“四種形態”②是紀律審查工作的一個總要求;在“紀律審查與法律調查”中，要把執紀和執法貫通起來，嚴格依照紀律和法律的尺度進行執紀審查與依法調查，堅持紀嚴于法與紀法協同。

（三）“審查調查”過程的對接貫通

無論是“紀在法前”的原則順序，還是“紀法銜接”的運用要求，最終都要通過“審查調查”過程的對接貫通進行實施。紀委與監委合署辦公后，紀檢監察干部或工作人員履行既執紀又執法的雙重職責。這當然要堅持紀法分開、把紀律挺在前面，與此同時又要注重加強黨紀和國法的銜接。對于“黨紀和國法的相互銜接”而言，其中重要的路徑環節就是“審查調查”過程的對接貫通。在“審查調查”過程中。首先，紀檢監察干部或工作人員要綜合運用黨紀和國法對違紀違法問題線索怎么歸集管理;其次，紀檢監察干部或工作人員要綜合運用黨紀和國法來審查和調查案件;再次，紀檢監察干部或工作人員在違紀與非違紀、違紀與非違法、違法與非罪、罪與非罪、此罪和彼罪的真實關聯與準確界定方面要綜合運用紀法貫通;最后，紀檢監察干部或工作人員在對案件定性時，需要綜合運用紀法，以聯系和全面的觀點和思維，分析、研究和判斷案件。

（四）“審查調查”結果的對接貫通

通常地，學術界或實務界多關注或注重“黨紀國法”運用和“審查調查”過程的對接貫通，而一定程度地輕視或忽略“審查調查”結果的對接貫通。事實上，“‘審查調查結果的對接貫通”是“執紀審查與依法調查之間的銜接貫通”中的重要環節。因為無論是“紀在法前”原則的順序銜接，還是“黨紀國法”運用和“審查調查”過程的對接貫通，最后都要“落實”在“審查調查”結果“于紀于法的準確可靠”上，而“審查調查”結果是否“于紀于法準確可靠”，盡管涉及包括“‘審查調查過程的對接貫通”在內的眾多因素，但也與“‘審查調查結果是否對接貫通”有關。“審查調查”結果的對接貫通主要包含兩個方面。一是對“‘審查調查結果”運用的對接貫通。對涉嫌違紀違法的案件，究竟是違紀、還是違法、或是既違紀又違法，要根據黨紀和國法進行綜合判斷。二是對“‘審查調查結果”是否準確的“紀法貫通”審核。綜合紀法對“‘審查調查結果進行審核，這其中可能牽涉“‘審查調查過程”中的程序、流程和環節。通過對“‘審查調查結果”是否準確的“紀法貫通”審核，力求為黨紀處分或政務處分提供可靠的紀法依據，盡量避免將事實不清、證據不足的涉嫌職務違法犯罪案件移司法機關。

二、檢察機關與監察機關之間的線索移送

在國家監察與檢察訴訟“法法”③銜接中，一個可能的環節是“檢察機關與監察機關之間的線索移送”。雖然這個環節不是每個案件必備的存在，但因檢察機關在起訴案件中而發現職務違法或職務犯罪問題線索的可能性，所以，“檢察機關與監察機關之間的線索移送”也不能輕視或忽視。

（一）問題線索的單向移送

無論是國家監察還是檢察司法④，問題線索的發現和使用都至關重要。監察體制改革以后，由于最高人民檢察院反貪總局和全國檢察院的反貪系統轉隸于對應層級的監察委員會，原來檢察院反貪系統的職能也就相應轉由監察委員會行使，這樣，開展國家監察工作監察的范圍和內容更廣、更多。相應地，正是由于檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局以及預防腐敗局轉歸入監察委員會，對于問題線索的發現、收集和使用，也就應當由監察委員會全面收集和歸口管理。雖然如此，但在實際辦理起訴案件過程中，檢察院有時會發現被告人或者犯罪嫌疑人涉嫌其它職務違法或職務犯罪的問題線索。由于國家監察工作中關于問題線索的“歸口管理和集中統一”原則，檢察機關在辦案過程中發現的相關職務違法或犯罪的問題線索就應當移送監察委員會。

也就是說，在“法法”銜接中，關于“涉嫌其它職務違法或職務犯罪的問題線索”的檢察機關與監察機關之間的線索移送，是“檢察機關向監察機關之間的問題線索移送”，而不是相反，原來人們較為熟知的“檢察機關與監察機關之間的問題線索互移”變成了“檢察機關向監察機關移送問題線索”。對此，《監察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法（2018修正案）》的相關條款進行了明確的規定和調整，《監察法》第十一條第（二）項明確規定，監察委有權“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”[4]，相應地，全國人民代表大會常務委員會《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》將原《中華人民共和國刑事訴訟法》第十八條“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查”[5]，修改為第十九條第二款“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查”[6]。

（二）問題線索移送的比較

那么，從比較的角度，“檢察機關與監察機關之間的線索移送”與“審判機關、公安機關與監察機關之間問題線索移送”有什么異同呢？就“國家監察工作中關于問題線索的‘歸口管理和集中統一原則”而言，除“檢察機關與監察機關之間的線索移送”外，審判機關、公安機關與監察機關之間也存在問題線索移送。與“檢察機關與監察機關之間的線索移送”類似，審判機關在辦案過程中，如果發現涉案對象以外的其他公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當及時向同級監察委員會通報移送。事實上，除了審判機關、公安機關和檢察機關，審計機關如發現問題線索也需要向監察機關移送。“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。”[4]不過，與“審判機關、檢察機關只向監察機關移送問題線索”不同的是，既需要公安機關向監察機關移送問題線索，也存在監察機關向公安機關移送案件線索的情況，一定程度上也可以稱之為“公安機關與監察機關之間的線索移送”。一方面，當然地，公安機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關⑤;另一方面，特別地，監察委員會在工作中如果發現確實屬于公安機關管轄或處置的案件問題線索，應當移送公安機關偵辦⑥。

此外，從比較的角度，“檢察機關與監察機關之間的線索移送”與“監察機關內部各職能部門之間問題線索的移送”也有異同。除了司法機關、審計機關與監察機關之間的問題線索移送外，監察機關內部各職能部門之間也存在問題線索的移送。對于某職能部門收集和發現的問題線索，如果屬于本部門受理范圍的，就由本部門進行相應的調查和處理，但要送案件監督部門備案;對于某職能部門收集和發現的問題線索，如果不屬于本部門受理范圍的，經審批后將問題線索指向案件移送監督管理部門分流到有相應權力的部門承辦。可以看出，“監察機關內部各職能部門之間問題線索的移送”，一定程度上也可以稱之為“問題線索的內部互移”。

三、監察調查與檢察訴訟之間的配合協作

在國家監察與檢察訴訟的“法法”銜接中，不僅限于“檢察機關與監察機關之間的線索移送”，還存在“監察調查與檢察訴訟之間的配合協作”。“監察調查與檢察訴訟之間的配合協作”是個廣泛的議題，這里僅就“檢察機關的提前介入”、“涉嫌案件移送的準備”、“涉嫌案件移送起訴的合作”等方面進行闡述。

（一）檢察機關的提前介入

一般地，檢察機關的提前介入是指在公安機關提請批捕和移送檢察機關之前、檢察機關參與刑事案件的偵查活動。嚴格地或起始上，“提前介入”是公安機關與檢察機關之間的工作銜接。從歷史過程看，檢察機關的提前介入與二十世紀80年代“嚴打”緊密關聯，1988年最高人民檢察院與公安部聯合出臺《關于加強檢察、公安機關相互聯系的通知》規定：“公安機關要及時通知同級人民檢察院，人民檢察院要迅即派人參加”和“如果檢察機關認為需要介入公安機關的其他預審活動時，也可以主動與公安機關聯系，公安機關應予以配合”[7]。但客觀地說，“提前介入”這一概念的內涵和外延還處在不斷的演化之中[8]。隨著我國監察體制改革深入，監察機關與檢察機關的工作關系中，也可一定程度上引進“檢察機關的提前介入”，并可成為監察調查與檢察訴訟之間配合協作的構成。事實上，在實際辦案過程中，為了提高監察機關案件移送的質量、規范和效率，監察機關通常提前書面通知檢察機關有關案件移送事宜，檢察機關會派專人提前介入。對此，《廣東省檢察機關和監察委員會辦理職務犯罪案件銜接辦法（試行）》（2018年）和《關于深圳市監察機關與司法機關在查辦職務違法犯罪案件中加強協作配合的意見（試行）》（2018年）對檢察機關提前介入的內容、方式、運行、時限等方面進行了規定。有觀點認為，監察體制改革以后，“檢察機關的提前介入”可能有違或有背于檢察機關偵查權縮減的相關規定。但監察體制改革后檢察機關偵查權限縮的同時，法律監督職能的強化也是事實。一定程度上，“檢察機關的提前介入涉嫌職務違法或犯罪案件”可以視作實施或強化法律監督的體現。

（二）涉嫌案件移送的準備

除了“檢察機關的提前介入”可成為監察調查與檢察訴訟之間配合協作的構成，“涉嫌案件移送前處置”也是監察調查與檢察訴訟之間配合協作的組成。關于涉嫌案件移送的準備，主要是案件移送前的處置和移送案件材料的整理。首先，案件移送之前的處置。一般情況下，凡是被調查人涉嫌職務犯罪，大都存在不同程度的違紀行為和職務違法行為。對此，應該在案件移送起訴之前，及時對被調查人進行黨紀處分和政務處分，以避免“先法后紀”、“先移后處”和“帶著黨籍蹲監獄”等現象或事實的發生。從中可以看出，案件移送前的處置也是“紀嚴于法、紀在法前、紀法分開”原則的體現和運用。其次，案件移送材料的歸類。實現紀法分開，把紀律和規矩挺在前面，是管黨治黨的重大理念創新，但在具體實踐過程中，紀委監察機關的審查調查部門辦理違紀違法案件時，出于實際工作的開展需要，通常是對違紀和違法問題進行統一審查和調查。這種“統一審查和調查”是提高紀檢監察工作效率的需要，也是紀法銜接的運用，無可厚非，但這并不意味著審查“結果和調查結果的統一”。因此，紀委監察機關在審查調查結束后，應當對審查調查結果材料進行歸類，分門別類地整理為違紀卷和違法卷，即通常所說的“紀法兩卷”，其中的違法卷，以便案件材料的移送。此外，在涉嫌案件移送的準備中，還涉及移送案件的管轄、案件交接的責任部門等方面，鑒于文章的篇幅，本文不再闡述。

（三）涉嫌案件移送起訴的合作

關于“案件移送起訴的合作”，涉及的方面和內容眾多，本文僅就涉嫌案件材料移送的合作、監察機關留置措施和檢察機關強制措施的合作、案件審查起訴的合作等三個方面或內容進行說明。首先，案件材料移送的合作。監察機關向檢察機關移送涉嫌案件材料時，“違法卷”不是“最終的版本”，還應當將“違法卷”具體整理為“文書程序卷”和“證據卷”，以便檢察機關進一步審查。如果檢察機關發現案件違法或犯罪事實不清，就退回監察機關補充調查。這可確保檢察機關對監察委員會的制衡，也可實現雙重監督[9]。其次，監察機關留置措施和檢察機關強制措施的合作。監察機關向檢察機關移送職務違法犯罪案件，既要移送案件材料，也要移送被調查人，這其中當然包括被采取留置的被調查人的移送。對于“被采取留置的被調查人的移送”，就可能存在“監察機關留置措施和檢察機關強制措施的銜接問題”，需要“監察機關留置措施和檢察機關強制措施的協作”。對此，主要在兩個方面進行合作。一是監察機關向檢察機關移送案件要提前告知，鑒于留置措施有嚴格的時限要求，為了給檢察機關預留充足時間審查決定采取相應的強制措施，監察機關移送案件應當提前告知。二是檢察機關采取強制措施中的合作。一般地，隨著案件移送檢察機關，已采取留置措施的案件，留置措施自動解除，“對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。”[6]至于是否采取強制措施，由檢察機關決定。特別地，如果檢察機關根據案件的具體情況，決定不予逮捕，需要與檢察機關及時溝通。最后，案件審查起訴的合作。毫無疑問，監察委員會所行使的權力不屬于司法權，也與司法權涇渭分明。但在案件審查起訴的過程中，需要檢察機關與監察機關的協作。對此，也主要在兩個方面進行合作。一是退回補充調查方面的合作。檢察機關經審查認為需要補充核實，就應當退回監察機關補充調查，確有必要時，檢察機關也可自行補充偵查。退回二次調查后仍證據不足，可以作出不起訴決定。如果監察機關認為“不起訴決定”有誤，可以依法提請上一級檢察機關復議。二是沒收違法所得方面的合作。對于涉嫌職務犯罪的被調查人因逃匿經過通輯一年還不能到案，或者被調查人死亡，監察機關有權向檢察機關發出沒收違法所得的意見書。

總之，雖然紀檢監察與檢察訴訟的銜接涉及的內容或方面眾多，既要有宏觀上的縱覽把握，也存在微觀上的枝節入細，但紀檢監察與檢察訴訟銜接的前提基礎是執紀審查與依法調查之間的對接貫通，中間媒介是檢察機關與監察機關之間的線索移送，最后歸屬是監察調查與檢察訴訟之間的配合協作。

注 釋：

① 客觀上，“國家監察”和“刑事司法”之間的銜接，應牽涉監察機關與公安機關、檢察機關、審判機關之間的不同程度銜接，但鑒于監察委員會調查結束對涉嫌刑事犯罪的案件直接移送檢察機關，本文對于“紀法銜接”的討論主要涉及“紀檢”、“監察”和“檢察”之間的流水（或逆向流水）銜接，又因“監察”和“檢察”之間銜接中的不僅僅是移送起訴，移送后審查，甚至還有移送前的處置、工作配合、證據移送等方面，所以，本文用“檢察訴訟”而不用“檢察起訴”。這也是文章題目命名為“紀檢監察與檢察訴訟的銜接研究”的緣由。

② 即黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態;黨紀輕處分和組織處理要成為大多數;對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數;而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極少數。

③ 這里的“法法”銜接，僅指國家法律之間銜接，不包括黨內法規與國家法律之間的銜接。黨內法規與國家法律之間包括在“‘紀法銜接”之中。

④ 從全面意義上，應是“刑事司法”。本文應當主要闡釋“檢察機關與監察機關之間的線索移送”，但從比較角度，該文將在一定程度上涉及“審判機關、公安機關與監察機關之間的線索移送”，也會提及“審計機關與監察機關之間的線索移送”。

⑤ 關于“公安機關向監察機關移送問題線索”，存在兩種情況：一是公安機關在辦案過程中，如果發現公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察委員會;二是公安機關在辦理公職人員涉嫌刑事犯罪，或者因涉嫌黃、賭、毒被處以行政處罰或因其它違法行為被處以行政拘留的案件時，應當將案件的立案情況、調查狀況和處理結果向監察委員會通報。

⑥ 需要說明的是，在實際工作中，如果被調查人既涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪，又涉嫌其它違法犯罪，通常的做法是以監察委員會調查為主，公安機關協助調查。這也是“國家監察歸口管理、集中統一的原則”的體現和運用。

參考文獻：

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