論地方政府融資平臺公司資金管理問題及對策

李軍霞

[摘 要]黨的十九大報告中把“防范化解重大風險”確定為三大攻堅戰之首，而防范化解重大風險中防范化解地方政府債務風險又是重中之重，地方債務的形成又主要來源于地方融資平臺公司，因此地方融資平臺轉型為 “自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我發展”的市場化運營的國有企業勢在必行。文章闡述了目前地方政府融資平臺公司轉型過程中資金管理的重要性，分析資金管理中存在的問題并提出了對策建議，以防范地方政府融資平臺公司在轉型過程中出現財務風險和信用風險。

[關鍵詞]地方政府融資平臺;資金管理;問題;對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.02.102

1 研究背景

20世紀90年代起，基于城市基礎設施建設的需要，以及分稅制等一系列財政制度的推行，地方政府投融資平臺公司應運而生，從1997—2003年，因國家開發銀行和其他國有銀行的“打捆貸款”催生了一大批省市級地方政府融資公司，地方政府融資平臺公司進入快速發展階段，2003—2009年地方政府融資平臺公司進入平穩發展期，直到2010年，由于地方政府融資平臺公司舉債規模迅速膨脹，運作不夠規范，償債風險日益加大，2010年國務院頒布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》國發〔2010〕19號文，對融資平臺進行清理規范。2014年國務院頒布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》〔2014〕43號文，進一步要求剝離融資平臺公司政府融資職能。2018年又陸續下發了《中共中央國務院關于防范和化解地方政府債務風險的意見》《地方政府隱性債務問責辦法》。一系列國家文件的下發都是要求地方政府融資平臺公司剝離政府融資職能盡快轉型為“自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我發展”的市場化運營的國有企業。

2 地方政府融資平臺公司轉型過程中資金管理的重要性

地方政府融資平臺公司，是指由地方政府及其部門和機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。資金管理主要是指對資金來源和資金使用進行計劃、控制、監督、考核等項工作的總稱，是財務管理的重要組成部分。隨后國家為防范地方政府債務風險出臺了一系列文件，打破了原有地方政府融資平臺公司由政府、財政兜底的資金管理模式，同時要求地方政府融資平臺公司在對外融資時政府、財政等部門不得出具任何形式的擔保和承諾函等類似文件，地方政府融資平臺公司只能通過市場化方式取得資金。目前地方政府融資平臺公司普遍存在資產規模大但資產質量不高，資產可變現能力差的現狀，現存的債務余額大，并且都已經進入了還本付息高峰期，因此如何加強資金管理，確保資金保持一定的流動性，不出現信用風險同時提高資金效益是地方政府融資平臺公司轉型發展的根本保障。

3 地方政府融資平臺公司資金管理存在的問題

3.1 地方政府融資平臺公司的資金管理是松散式管理

地方政府融資平臺為了做大資產規模，在成立之初的基本做法是將多家國有企業合并成立一家大的集團管理公司，集團公司級次通常達到三到四級公司，各級子公司獨立核算，集團公司對子公司無論是財務還是資金等都是松散式管理，集團公司未發揮其統籌權和全局優勢。

3.2 不重視整體集團資金預算及統籌管理，管理體系不健全

資金管理是財務管理的基礎工作，資金預算管理在資金管理中又處于重中之重的地位，但是目前的地方政府融資平臺公司特別是地市一級的公司都沒有完善的資金預算管理制度，不能統籌安排長、短期資金比例，經常會出現“拆東墻補西墻”的情況，加大了整個集團公司的財務風險及信用風險。

3.3 資金管理手段落后，無法調動各級公司的積極性

目前對整個集團的資金管理模式大都還是采取最基本的按照財務報告期末結余的數字，平時的統計也是依據各家填報，由集團統一匯總后上報集團管理層，集團公司不能實時掌握整個集團的資金狀況，也無法及時了解到各級公司的資金流向，對閑置資金無法有效及時的利用，會同時出現有的公司賬面資金結余很大，而有的公司還在借債還錢的情況，這不利于降低資金綜合使用成本，會影響整個集團的資金使用效率。

3.4 監管及內部審計不到位

目前地方政府融資平臺公司大都沒有成立專門的內審機構，對資金的使用還主要是依靠財務部門，認為有財務部門審核把關就可以了，但在實際工作中財務部門只是注重資金的核算，不能夠對資金使用的事前、事中、事后整個過程進行監督，同時也缺少對資金使用效益的整體評價，容易出現資金使用風險，甚至可能出現違規違紀行為。

4 地方政府融資平臺公司轉型過程資金管理問題的解決對策

4.1 通過制度和管理體系進行約束

地方政府融資平臺公司要想成功轉型為現代化集團化公司首先應當制定符合集團公司實際情況的資金管理制度，建立完善的資金管理體系。集團管理層從思想上要高度重視資金管理，同時各級子公司要有大局意識，要有整個集團是一盤棋的想法。必須嚴格規范控制各級公司銀行賬戶的開立，要通過制度和管理體系約束各級公司，在不干涉各級公司正常經營、獨立核算的前提下規范整個集團公司的資金收、支程序，集團公司要充分發揮其統籌權和全局優勢。

4.2 建立統一有效的集團資金預算管理

現在無論是政府機關還是現代化管理企業都在實行全面預算管理，資金預算是全面預算里的一個重要環節，特別是地方政府融資平臺公司因其發展歷程的特殊性，公司每年需要的還本付息資金就是一筆很大的支出，同時因近年來國家政策的調整及逐步對政府融資平臺公司的規范，政府融資平臺公司在融資方面也存在一定的政策障礙。因此一定要做好資金預算管理，否則公司將會面臨巨大的信用風險。

4.3 通過先進管理手段，調動各級公司的積極性

首先，通過現代網絡技術手段去約束。集團公司要打破傳統的資金監管模式，通過現代技術創新資金監管方式。要在整個集團企業使用統一的財務軟件的基礎上，使用統一的銀行資金管理系統，通過網絡技術來實時監控整個集團的資金收、支及結余情況。比如使用多銀行資金管理系統（MBS）， 要求集團所有公司銀行賬戶都通過該系統進行支付。通過信息集中、結算集中以及運作集中等諸多方式，對集團的資金進行集中管控，集團可以根據需要分級別設置查詢、付款、審批等權限。在資金支付方面，以業務流程為基礎，圍繞賬戶中心，對各類資金進行支付。在資金調撥方面，集團本部負責對子公司資金歸集、資金下撥和資金調撥的額度、周期、時間等歸集方法的設置。通過該系統的成功運行，集團能隨時了解整個集團資金的情況，實時了解每筆資金的收、支。根據需要將資金在整個集團內部進行調劑，這將大大提高整個集團的資金使用效率。

其次，采取集中資金管理的模式，調動各級公司的積極性。條件成熟的集團公司可以通過“資金池”“內部銀行”“財務公司”等方式對資金進行集中管理，合理分配資金收益及成本，調動整個集團企業的積極性。因政府融資平臺公司成立的背景及原因，一直以來采取的都是松散式的資金管理模式。因此轉型初期下屬各級公司會有一定的抵觸情緒，認為集團公司是在侵犯他們的利益，干涉他們日常經營活動，因此往往配合度不高。集團公司可以通過“資金池”“內部銀行”“財務公司”等方式以高于銀行存款利率吸收下屬子公司的閑置資金，同時以低于銀行貸款利率對有資金需求的子公司提供資金支持。因該借貸關系是處于整個集團內部，風險可控，同時對整個集團來說節約了對外融資成本，無論是提供資金的子公司還是借入資金的子公司都能得到收益，是一個多贏的局面。

最后，將資金管理與集團各級公司的績效考核相掛鉤。政府融資平臺公司在轉型之初，打破原來“吃大鍋飯”的工資模式，建立切實可行的績效考核也是轉型的一個重要難點。因此將資金管理與集團各級公司的績效考核相掛鉤也是調動各級公司積極性的一個重要手段。

4.4 強化監督和內部審計制度

資金管理貫穿于地方政府融資平臺公司轉型發展的始末，集團公司要成立專門的內審機構，對集團公司資金預算的制定、資金的使用以及資金使用的效率進行全過程的監督和審計，發現問題及時修正，不斷完善資金調度和管理。加強資金廉潔風險防控工作，是新形勢下國有企業落實“三轉”機制創新提高反腐倡廉建設科學化水平的新途徑、新方法，是拓展源頭治腐、強化監督制約的新舉措，是公司落實懲治和預防腐敗體系建設的根本要求。

5 結論

綜上所述，在地方政府融資平臺轉型過程中應該對資金管理給予高度重視，確保其在轉型過程中不出現信用風險，讓其發展越來越好，從而按照國務院的要求在新時代的發展中順利轉型成功。

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