轉移支付制度的完善分析及思考

凌藝瑋

摘 要：伴隨著1994年分稅制改革，我國的財政轉移支付制度正在逐步的改進和完善，其改革狀況也逐漸地成為人民關注的重點。財政轉移支付制度是明確中央與地方政府財權與事權的重要組成部分，是優化資源配置的重要保障。通過對轉移支付制度存在的問題進行分析，并對我國完善轉移支付制度提出合理的建議，從而保證財政體制能夠有效運行。

關鍵詞：轉移支付制度;財政體制;財權與事權;存在的問題;建議

中圖分類號：F23 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.03.048

1 實行轉移支付制度的背景

2013年11月12日召開的第十八屆三中全會明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，進一步強化了在國家治理中財政及財稅體制的重要地位，將財政體制現代化改革提高至國家治理現代化的層面，而轉移支付制度是財政體制現代化改革中必不可少的部分，完善的轉移支付制度有利于彌補地區間的財力差距，同時更好地推動國家發揮宏觀調控的能力，這是我國財政體制改革中的一項重大措施。

自1994年，我國開始實行分稅制財政體制改革，將各地區繳納的財政收入按照分成比例在中央與地方之間進行分配。中央在按照合理的分配比例支配與控制從各地方收取的財政收入，而地方也可按照分成比例、根據不同稅種享有一定的自主支配權。面對各省份在經濟發展水平、自然資源、生產要素及科學技術等之間存在的差距，國家為了體現國家中央意識及實現資源的優化配置，通過分稅制財政體制改革，有計劃地將各省份集中后的稅收收入向偏遠山區、貧困地區及經濟欠發達地區分配，從而縮小經濟發達地區與該地區之間的貧富差距。

近年來為實現共享改革發展成果的目標，中央政府不斷擴大對經濟欠發達地區的轉移支付力度。然而，據最新發布的調研顯示，雖然中央財政加大轉移支付規模有效推進了全國基本公共服務均等化，但現階段仍面臨許多挑戰，效率過低不足以轉化已成為增加當前財政風險和公共風險的重要原因。

轉移支付制度是一個國家能否體現財政體制的公平與效率和實現經濟發展的重要影響因素，不僅是維持各個部門工作穩定、正常運轉的主要資本來源，更是保證實現基本公共服務均等化的重要支柱。在市場經濟條件下，轉移支付制度是一項有效實現各地區財力均衡、處理地方政府之間、中央政府與地方政府之間分配關系的基本手段，是我國財政體制中的關鍵組成部分。

2018年11月國務院明確表示，要加快建立并完善區域經濟均衡的轉移支付制度，努力強化政府公共服務能力，實現基本公共服務均等化等目標。因此，研究轉移支付、結構并完善財政轉移支付制度從而實現基本公共服務均等化，對我國高質量、高水平的區域經濟穩定協調發展的實現具有重大意義。

2 簡述轉移支付制度

2.1 轉移支付的定義

轉移支付包括企業轉移支付和政府轉移支付，而政府間的財政資金轉移是一般所指的財政轉移支付，其屬于中央政府財政支出的一個部分，一般是上一級政府向下一級政府撥付補助，構成了地方政府預算收入的重要來源，是一種收入再分配的形式。

轉移支付制度是國家為了解決上級政府和下級政府之間財政收支不平衡以及各地區之間橫向不平衡，同時為實現各地區間社會各項事業的平衡與協調發展而采取的財政政策。從而保證各地區政府能夠按照國家統一的標準，有效地為社會民眾公平的提供公共服務，實現基本公共服務均等化的目標。

2.2 轉移支付的形式

我國政府間的轉移支付主要包括以下幾種形式：

（1）一般轉移支付是轉移支付制度中最基本的形式，是中央政府根據相關標準對有財力缺口的地方政府進行轉移支付。

（2）專項轉移支付。是指上級政府為實現特定的目標或達到專項任務，向下級政府進行的專項撥款，而下級政府必須按照規定的用途進行分配。

（3）特殊轉移支付。是指在發生非意外的嚴重災難或由于上級政府出臺的政策對地方產生影響時，上級政府向下級政府的轉移支付。由于特殊轉移支付不經常發生，因此應當制訂明確的法律規定。

（4）稅收返還。是指中央政府按國家有關規定采取先征后返等方法向地方返還的稅款，是一種已優惠形式給予的政府補助。

上述政府間轉移支付類型可劃分為兩類：一般性轉移支付和專項轉移支付。

（1）一般轉移支付。此類轉移支付主要是對各區域的財力補助，目的是縮小財政收支差異，彌補經濟欠發達地區的財力缺口，提高地區基本公共服務水平。其資金未明確規定具體用途，主要參考各地標準財政收入等各項客觀因素，遵循公平、公正和適當照顧邊遠、貧困地區的原則，按統一公式計算，并由接受撥款的地方政府自行安排資金分配。

（2）專項轉移支付。是指為實現特定經濟目標由上級政府向下級政府撥付的專項支出，接受撥款的地方政府應按照上級政府所規定的用途分配資金，即最本質的特征是?？顚Ｓ?。專項轉移支付資金大多數有專門的管理辦法，采用客觀因素分配。但不可否認的是，仍然存在著挪用和擠占現象，由于缺乏有效性約束和效益評估，存在著資金使用效率不高，分配方法不完善等問題。

3 轉移支付的主要功能

3.1 彌補財政缺口

大多數國家可利用轉移支付縮小上級與下級政府的收支差異，盡管可以通過賦予地方政府更多財權以彌補這些財政缺口，由中央政府負擔更多支出責任。但由于很多國家的各級政府收支不對等，仍離不開政府間轉移支付發揮作用。

3.2 使地方政府公平地提供基本公共服務

例如，公共物品供給能力的差異會影響教育、基礎設施等資源的優化配置，同時影響收入的分配。

3.3 提高地方政府的財政管理水平

隨著轉移支付規模不斷增加，使得各級政府職能正常發揮，同時促進基本公共服務均等化、保障和改善民生以及推動了經濟社會持續健康發展。

3.4 解決政府活動在轄區之間的外溢性

當地方政府的服務溢出外部區域時，有必要提供配套撥款使更多的資金流向中央希望的領域，從而保證地方政府繼續提供合理數量的服務。

4 實行轉移支付制度過程中存在的不足

1994年實行分稅制財政管理體制后，在社會主義市場經濟體制下，我國逐漸建立符合其基本要求的轉移支付制度。中央財政不斷擴大對各地方的轉移支付規模尤其是增加于對中西部地區，有力促進了基本公共服務均等化，推動了我國宏觀調控目標的貫徹落實。但對比西方國家系統規范的轉移支付制度，我國仍實行的是一項不完善的財政轉移支付制度，主要制約因素有以下幾點。

4.1 各級政府職責權力劃分不清晰

繼1994年分稅制改革后，明確規定中央政府與地方政府在分配財政收入之間的關系，并由相關機構負責將地方政府收入和中央政府收入按規定比例分批入國庫。雖然國家在財權方面作出了詳細的規定，而但對事權的劃分界限仍不清晰，這種事權與財權的不對等直接導致財權上移、事權下移，或者地方政府包攬眾多責任，而未分清主要職責;或者市場與政府職能不明，時常發生職能主體越位、缺位等現象;個別經濟欠發達地區的財政收入勉強維持當地職工的工資發放，而維持社會穩定及經濟社會發展所需的資金來源只能依靠出售土地使用權。

4.2 轉移支付制度結構不合理

第一，由于特殊的歷史原因，我國現行的稅收返還制度顯示，經濟越不發達的地區收到的稅收返還越少，這違背了建立轉移支付制度的初衷，從而造成經濟欠發達地區與經濟發達地區間的財力差距懸殊。

第二，接受撥款的地方政府的一部分一般性轉移支付中有明確的指向，其中還存在許多?？顚Ｓ玫霓D移支付資金，從而使其能自由配置的轉移支付資金減少，削弱了其均衡地方之間財力差距的能力。

第三，專項轉移支付占比較高且涉及地區領域過大，而由于使用用途被中央政府限制，地方政府未能對專項轉移支付的管理給予必要的重視，同時沒有足夠資源來對資金進行全面的監督管理，從而造成各地方專項資金管理混亂。

4.3 不了解政策而盲目向上級爭取項目

根據西方一些發達國家的經驗，普遍采用的縱向和橫向相結合的轉移支付制度，是最有效率也是最系統、規范的體制。而我國幾乎沒有區域之間的橫向轉移，一直采用的模式是縱向逐級傳遞。由于資金來源有限，這種缺少橫向轉移而只有單一縱向轉移的轉移支付模式，使得有些單位因不夠了解政策而盲目向上級爭取項目，同時自身財力與申報的項目實際需要的不匹配，導致項目進程緩慢，資金分配不合理，且不利于減輕中央財政的負擔。

4.4 我國并未出臺針對轉移支付的專項法律

在處理中央與地方之間的財政關系時，重點參考國家出臺的一些政策規定或是規范性文件。但其法律效力遠不及專項法律，且與轉移支付制度的嚴格要求也難以同步。目前我國還沒有在法律層面對轉移支付的相關問題做出明確規定，例如不同主體所享有的權利和承擔的義務、轉移支付的監督和管理、轉移支付主體等事項。這樣必然會使轉移支付制度無法落實和實施不到位，在制度實施過程中沒有足夠的法律條文進行支撐，從而無法實現基本公共服務均等化的目標。

5 完善轉移支付制度的建議

5.1 出臺具有法律效力的專項轉移支付法律

從本質上看，財政轉移支付是國家為實現宏觀調控目標的一種方式。國家為了解決各級政府財力不均衡，縮小各區域經濟發展差異過大的問題，從而實施轉移支付制度。但由于我國并未制訂轉移支付的相關法律，且轉移支付制度實施的時間較晚，致使財政轉移支付行為沒有法律文書的支撐。因此必須盡快出臺專項法律，對財政轉移支付行為實行嚴格的法律監督和管理，從根源上解決問題。

5.2 完善一般性轉移支付制度

一是明確一般性轉移支付各項目的性質。例如地方政府的一般性轉移支付中部分具有明確的指向，而其中包括一些專款專用的轉移支付資金，從而造成地方政府可支配的資金減少。二是擴大對邊遠、貧困地區的轉移支付規模。老少邊窮地區的轉移支付自設立以來比重一直較低，雖近幾年來逐步增加了對該地區的轉移支付比例，但規模仍不大。

5.3 對轉移支付的資金使用加強監督和管理

為保證資金安全及高效使用，應當健全財政轉移支付制度的監管體系。首先，中央和地方政府應以法律的形式規定轉移支付的目標、原則、資金的用途等等，并，為保證全方位監督財政轉移支付資金，還應建立標準制度為財政監管提供運行環境;其次，合并分散在各部門的轉移支付管理職能，統一將職權交給中央設立的轉移支付管理機構，并通過有償使用和懲罰激勵機制，調動地方政府增加收入節省開支的積極性，消除對財政補貼的依賴性;最后，由于各地主要由審計和財政兩部門對轉移支付資金進行審計，由于受地方政府的管控，很難做到公平、公正、公開，因此可向社會公眾公開，接受輿論、媒體以及法律的監督，從而促進轉移支付資金使用和分配的透明化。

5.4 嚴格把控地方轉移支付的配套資金

專項轉移項目在要求各級地方政府嚴格控制地方配套資金的分配，雖然有效地增強財政支出責任感，為地方政府指明財政支出的方向，但很可能導致地方財力越強的地區能夠提供配套資金，從而得到更多的轉移支付資金，而財力不足、越需要資金扶持的地區未被提供足夠的配套資金，而未爭取到相應的轉移支付資金，使各地經濟社會發展的差距愈來愈大。因此，為了避免對地方財政增加新的支出壓力，降低財政轉移支付資金的使用效率，減少對預算支出的擾動，應盡快建立科學、高效的財政轉移支付體系。

5.5 調整外部環境，健全法律法規

外部環境使轉移支付制度能否改革成功的一個關鍵因素。一是可以制定《財政轉移支付法》，以公開、公平、公正為原則，以推動基本公共服務均等化作為目標，建立健全法律法規體系;二是完善地方稅種結構，地方政府自行管理與地方事權有關的稅種，將便于集中財力、宏觀調控的稅種劃分為中央管理，逐步實現基本公共服務均等化;三是明確劃分中央與地方的財權和事權，明確政府與市場的職責，充分發揮政府職能和市場的作用，做到權責清晰、財力協調、趨于均衡。

參考文獻

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