福建農信體制改革的啟示

李有秩

摘要：黨的十九大報告指出“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發展。”當前金融體制改革的主要目標是增強金融服務實體經濟的能力。2018年福建農信人民幣存款余額全省銀行業第一;電子交易占比全國農信第一;支農、支小、扶貧、扶綠及助學貸款共17項指標全省第一。福建農信服務實體經濟的能力不斷增強，這說明了福建農信的體制是有活力的，是符合市場要求的。究其原因是福建農信特有的產權結構、管理模式、組織形式有效地降低了交易成本。福建農信的體量已足以影響福建省的經濟發展，福建農信要在實踐中不斷總結經驗，堅持制度創新，不斷服務實體經濟的能力。

關鍵詞：福建農信;產權結構;交易成本;金融體制改革

一直以來，農信社、農商銀行被認為是底子簿，基礎差，自1996年改革之后，福建農信一路突圍，在競爭激烈的銀行業中終于有了自己的一席之地。2018年1月15日福建日報在要聞版報道了福建農信至2017年12月月末實現了“五個第一”：涉農信貸三項指標全省第一;綠色信貸三項指標全省第一;金融扶貧五項指標全省第一。雖然福建農信還存在許多問題，但福建農信的改革無疑是成功的，其中最根本、最重要的原因就是體制改革的成功。

一、福建農信的體制改革歷程

初創階段。1951年8月，人民銀行福建省分行在福州市效區新店鄉試辦了全省第一家農村信用社，這一時期農村信用社由中國人民銀行領導。

曲折發展階段。1959年以后，由于受極左路線的影響，先后被下放給人民公社、生產大隊、貧下中農管理，基本成為基層社隊的財務部門，體制發生多變，但扎根農村，為農民服務的基本內涵仍然保留下來。

改革探索階段。1980～1996年，農村信用社由農業銀行進行管理，并設立縣級聯社，對照農業銀行的模式進行了一些改革，促進了農村信用社業務發展和內部管理的完善。

1996年8月，國務院下發《關于農村金融體制改革的決定》，1996年年底，福建省農村信用社于正式與農業銀行脫離行政隸屬關系。福建省成立了農村金融體制改革領導小組辦公室，承擔全省農村信用社改革及管理工作。隨后，全省農村信用社行業管理職能改由人民銀行行使，在省一級和地市一級人民銀行內部成立信用合作管理辦公室。各地人民銀行加強了對農村信用社的監督和管理，并按合作制原則進行了規范，進一步明確農村信用社為“在農”服務宗旨。

蓬勃發展階段。1999年11月，作為全國農村信用社實行行業自律管理的試點省份，福建省成立省信用合作協會，在指導和推動農村信用社端正方向、強化支農，防范風險、扭虧增值，轉換機制、加強管理，提高素質、改善服務和加快電子化建設步伐等方面做了大量工作，促進了全省農村信用社在改革中加快發展。

深化改革階段。2003年6月國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》。2004年8月，國務院批準福建省參加第二批深化農村信用社改革試點，新一輪改革全面鋪開，福建省農村信用社改革與發展進入了一個嶄新的階段。

二、福建農信體制改革的成果

經過幾輪改革，各方面包括省政府、監管者、福建農信對農村信用社性質、地位、作用與功能等方面特點的認識更趨一致，確立了“省聯社—縣聯社統一法人—鄉鎮信用社”，的組織管理結構。

（一）福建省農村信用社聯合社的地位和作用

福建省農村信用社聯合社（省聯社）于2005年6月26日正式創立，根據中國銀行業監督管理委員會銀監復[2005]188號文件批復，福建省農村信用社聯合社注冊資本為人民幣3000萬元，業務范圍為：履行對農村信用社的行業自律管理和服務職能;組織農村信用社之間的資金調劑;經批準參加資金市場，為農村信用社融通資金;辦理或代理農村信用社的資金清算和結算業務;提供信息咨詢服務;經中國銀行業監督管理委員會批準的其他業務。根據“國家企業信用信息公示系統”的信息顯示，福建省農村信用社聯合社是由71家縣級農村信用合作聯社共同出資設立的企業法人。

與福建省其他商業銀行省級分行相比較，福建省農村信用社聯合社經營范圍與商業銀行的不一樣。例如，中國工商銀行股份有限公司福建省分行的經營范圍為：辦理人民幣存款、貸款、結算;辦理票據貼現;代理發行金融債券;代理發行、代理兌付、銷售政府債券;代理收付款及代理保險業務。外匯存款;外匯貸款;外匯匯款;外幣兌換;國際結算;外匯票據的承兌和貼現;總行授權的外匯擔保;結匯、售匯;總行授權的代客外匯買賣;資信調查、咨詢、見證業務;經中國工商銀行股份有限公司授權的相關業務。存、貸款業務是銀行的最主要特征，福建省農村信用社聯合社沒有辦理存、貸款的資質，所以福建省農村信用社聯合社是管理機構，承擔對全省農村信用社系統（含農村信用合作聯社、農村合作銀行、農村商業銀行）的管理、指導、協調和服務職能，與商業銀行總行的性質、地位、功能不同。

（二）縣級聯社的地位和作用

2003年9月15日，根據國務院有關文件，銀監會下發了《關于農村信用社以縣（市）為單位統一法人工作的指導意見》，各縣（市）政府開始對縣（市）信用社進行“一級法人”的改革工作。隨著縣級信用聯社的開業，原聯社及其所轄農村信用社法人資格自行終止，其債權、債務被新創立的“一級法人”縣級信用聯社承接。縣級信用聯社為股份合作制社區地方金融機構，實行“一級法人”的統一核算、分級管理、授權經營的管理體制。

縣級聯社具有現代商業銀行職能，例如，安溪縣農村信用合作聯社經營范圍為吸收公眾存款;發放短期、中期和長期貸款;辦理國內結算、辦理票據承兌和貼現;代理發行、代理兌付、承銷政府債券;買賣政府債券、金融債券;從事同業拆借;代理收付款項;代理保險業務;經中國銀行業監督管理委員會批準的其他業務。縣級聯社性質、地位、功能類似于商業銀行總行，只是規模較小。縣級聯社獨立核算，自主經營，并不是省聯社的分支機構，但是縣級聯社受省聯社的管理，特別是省聯社具有縣級聯社高管提名權。

（三）鄉鎮信用社的地位和作用

鄉鎮信用社是縣級聯社的分支機構，其功能、地位類似于商業銀行的支行，在縣級聯社的授權范圍內從事經營活動。福建農信組織結構與其他商業銀行組織結構對比圖如圖1。

通過對比，可以發現福建農信的組織管理層級更少。省聯社與縣級聯社既是管理與被管理的關系，又是企業與股東的關系，因此，信息傳遞具有雙向性，這也是普通股份制所不具有的。

三、福建農信制度優勢分析

（一）福建農信產權現狀及優點

從產權制度來分析，省聯社是由縣級聯社（農商銀行）出資設立的企業法人，縣級聯社作為股東享有股東權利。雖然省聯社實際上管控著縣級聯社，但是縣級聯社并不是完全被動受控，縣級聯社可以通過股東會或理事會表達自己的利益訴求。在農村信用社發展史上，不管是人民銀行還是農業銀行對農村信用社的管理都有很強行政色彩，也限制了農村信用社的發展。省聯社管理模式實現了政企分開，是一種體制上的創新。與其他商業銀行總分行模式相比較，省聯社管理模式更有利于管理的民主化、科學化。

縣級聯社的股金主要持有者是農民、信用社員工、企業法人，從法律上說，縣級聯社屬于這些股東所有。由于受1998年中國人民銀行《關于印發〈農村信用合作社管理規定〉和〈農村信用合作社縣級聯合社管理規定〉的通知》中的限制，農村信用社的股金分布較為分散，大股東的持股比率還是較低。也因此縣級聯社很難被大股東操縱，也不會出現控投權之爭的亂局。這種產權制度下，雖然省聯社擁有縣級聯社高管候選人提名權，但是最后任命仍然要由股東選擇決定。一級法人的高管人員擁有較大自主經營權、管理權，但在省聯社管理模式下，縣級聯社的高管人員要受到省聯社的管理，還要受到股東的監督。與商業銀行相比較，商業銀行更多的只是對股東負責，特別是大股東，省聯社模式更能平衡好各方利益。

鄉鎮信用社是縣級聯社的分支機構，受縣級聯社的管理，對縣級聯社負責。

（二）福建農信的交易成本分析

福建農信的產權制度不是直接根據交易成本理論設計的，是福建農信在長期實踐中摸索出來的，但是福建農信的產權制度能有效降低交易成本，是暗合交易成本理論的。

科斯在《企業的性質》中論述到交易是有成本的，企業因可以降低交易成本而產生。企業通過內部權威關系的建立及作用的發揮能有效降低交易的費用。交易成本的高低是相對的，對于福建農信而言，主要是跟改制前的福建農信與同級別的商業銀行相比較。交易成本難以量化，本文只在交易成本的影響因素上進行分析，對交易成本的大體走向進行判斷。

埃里克·弗里博頓把交易成本分為市場型交易成本、管理型交易成本和政治交易費用三類，其中政治交易費用在本文的討論范圍之外。市場型交易成本是企業作為主體在市場中進行經濟活動所產生的交易費用，管理型交易成本是組織內部的交易費用，這兩項交易費用越低，企業越有競爭力。

市場型交易成本主要包括：搜尋和信息費用;討價還價和決策費用;監督和執行的費用。福建農信不管是在成立之初，還是在改革之中都始終堅持以農為本，是服務“三農”的主力軍。不變的市場定位，讓交易雙方的搜尋和信息費用大為降低。對比其他國有大型商業銀行，國有大型商業銀行也曾經有自己獨特的服務領域和對象，但在改革的過程中慢慢模糊了邊界，現在國有大型商業銀行幾乎是同質的，交易雙方在尋找潛在的買者或賣者及獲得其相關信息的成本更高。

福建農信的組織結構層級更少，更為精簡，因此決策鏈更短，而且縣級聯社作為一級法人，既是管理者又直接接觸客戶，更能貼近市場，效率更高，大大降低了討價還價和決策的費用。監督和執行方面的費用主要受社會信用環境、法制等因素的影響，中國境內所有的企業大致是相同的。

管理型交易成本即企業為順利進行內部管理所發生的成本，主要包括：設立、維護或改變組織設計的費用;組織運行的費用。首先是設立、維護或改變組織設計的費用，該費用與許多活動有關，如人事管理、信息技術的投入、公共關系和游說活動等。

人事管理方面，縣級聯社作為一級法人，其高管人事任命特別重要，縣級聯社高管人事的任命由省聯社提名，縣級聯社股東投票選舉，實現了集中與民主的統一。省聯社職工一般是從農信系統員工中選拔，縣級聯社招工則是根據自己發展需要由省聯社統一招考。縣級聯社對所屬員工直接考核，并且有直接、絕對的控制權，縣級聯社（總行）更貼近員工也更能發現并使用人才。與其他商業銀行比較，福建農信的人事制度更科學。

信息技術投入方面，福建農信是“小法人大系統”，縣級聯社雖是一級法人，但規模不大，人力、物力、財力都不足，在省聯社的管理下，各縣級聯社可以抱團組成大系統，集中力量攻艱克難。與全國性的商業銀行相比較，福建農信在信息技術上還是有差距的，但由于“小法人大系統”的優勢，福建農信還能緊跟大銀行不至于被甩開。

公共關系和游說活動方面，福建農信的另一個優勢是“稅收在當地”，根據現有的稅收政策，各縣級聯社的稅收劃歸為地方稅，各縣級聯社在爭取當地政府支持方面有著天然的優勢。堅持支農支小的經營宗旨，也有利于公共關系的維護。

其次是組織運行的費用，主要包括制定決策、監督執行、員工績效管理等方面的費用。省聯社管理模式，管理扁平化，決策更迅速，諾斯就提出有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵;省聯社的監督與股東監督相結合，提高了執行力;福建農信的許多員工持有縣級聯社的股金，員工持股是最有效的績效管理，提高員工主動性，積極性。總之，福建農信的產權結構及其制度安排，能有效降低企業的交易成本。

四、福建農信未來發展之路

約翰·凱（John Kay）在《企業成功的基礎》指出，企業成功來源于建立在企業獨特能力基礎之上的競爭優勢。這種獨特的能力來源于企業同客戶、員工、股東、政府等利益相關者建立的正確關系，是企業特定歷史的產物，它無法被競爭對手所模仿。經過多年的探索和改革，福建農信的省聯社管理模式，理順了客戶、員工、股東、監管者的關系，形成自己獨特的優勢。福建農信能否實現可持續發展的關鍵是獨特能力的可持續性。要實現這種可持續性，從根本說是讓交易成本始終保持在較低水平。一是堅持以農為本的戰略定力;二是增強社員大會或理事會管理、監督作用，避免高管人員出現只對省聯社負責不對企業負責的短期行為;三是省聯社向服務型企業法人轉變，在與爭取政府支持方面發揮更大作用;四是堅持員工持股，堅持能上能下的選人用人機制。

黨的十九大報告指出“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。”從產權結構上看福建農信不是真正意義上的國企，但是福建農信的體制對國企改革、國有資產管理有很大借鑒意義。福建農信要在實踐中不斷總結經驗，堅持制度創新，降低交易成本，不斷提升核心競爭力。

參考文獻：

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（作者單位：安溪縣農村信用合作聯社）