陜南產業扶貧的經驗及啟示

摘要：當前脫貧攻堅的首要問題是實現農村貧困戶的持續增收，而產業扶貧是解決貧困戶增收的根本途徑。本文結合陜西省漢中市南鄭區產業扶貧的成功經驗，總結了五個方面的啟示。

關鍵詞：產業扶貧 成功做法 經驗啟示

*基金項目：陜西省教育廳哲學社會科學重點研究基地（漢水文化研究中心）項目（17JZ016）。

當前脫貧攻堅的首要問題是實現農村貧困戶的持續增收，而產業扶貧是解決貧困戶增收的根本途徑。但發展什么樣的產業、如何發展產業、如何發揮地方政府的引導作用等，都是亟需破解的關鍵性問題。近年來，陜西省漢中市南鄭區在產業扶貧上積極探索，勇于實踐，取得了明顯成效，其經驗對其他地區尤其是西部欠發達地區的脫貧攻堅有所裨益。

一、南鄭區的基本概況

南鄭區是國家秦巴山區集中連片特困地區之一，全區有建檔立卡貧困村111個，占村（社區）總數的35.5%；建檔立卡貧困戶29398戶，貧困人口79335人，其中產業扶貧戶19009戶，人口60762人。2017年，全區8個貧困村、1706戶5696人實現脫貧退出，其中產業脫貧1018戶、3304人；2018年，全區38個貧困村、6120戶17778人實現脫貧退出，其中產業脫貧4242戶、12877人；2019年，全區60個貧困村、6195戶15800人實現脫貧退出，其中產業脫貧3798戶、10596人，整區實現摘帽目標。

南鄭區在脫貧攻堅過程中，始終把產業扶貧放在突出位置，立足當地資源優勢，強化措施落實，形成了以優質糧油、茶葉、生豬、蔬菜、中藥材、烤煙、稻漁綜合種養等為主導產業，以政府指導、特色種養、產業基地、利益聯結、經營主體、服務保障等方面密切聯系、相互配合的產業發展格局，走上了一條依托產業扶貧促進貧困群眾增收，助力脫貧的小康路、幸福路。

二、南鄭區產業扶貧的主要做法與成效

南鄭區始終堅持以脫貧攻堅統攬農業農村工作大局，以增加貧困農民收入為核心，以壯大村集體經濟為突破口，統籌推進脫貧攻堅和鄉村振興，扎實推進農業產業發展，全區產業扶貧工作取得了顯著效果，有力促進了農業提質增效、農民增收致富。

（一）因地制宜，科學規劃，推動經營主體集約發展

南鄭區立足當地資源稟賦，在充分調研的基礎上，因地制宜為全區111個貧困村科學確定脫貧主導產業，全力打造牟紅公路沿線茶葉、漢山街道辦水果、小南海鎮烤煙、福成鎮山野菜等7個扶貧特色產業示范園和湘水鎮食用菌、法鎮黑毛茶、圣水鎮大鯢養殖等32個鎮級扶貧示范基地。出臺新型經營主體帶動貧困戶發展產業獎補辦法，鼓勵新型經營主體帶動貧困戶發展，先后認定命名南鄭區綠嬌子現代農業園區等11個現代農業園區為產業扶貧園區、鑫盛茶葉有限公司等8個企業為產業扶貧工廠、裕豐農機服務專業合作社等10個農民合作社為產業扶貧合作社示范社；培育重點龍頭企業36個、扶貧車間10個、農民專業合作社270個、家庭農場188家。全區248個新型經營主體直接帶動1.5萬貧困戶發展脫貧產業。高臺鎮按照“一路四園、兩長兩短”產業規劃，沿28.6公里的鄉村旅游內外環線建設千畝大櫻桃、千畝柑橘園、千畝西瓜和千畝南瓜4個扶貧產業園。通過訂單，在5個村發展產業扶貧基地3200畝。福成鎮根據當地優勢，組建了綠芽芽山野菜聯合社，借助中營村向陽種養殖專業合作社與陜西宏利農業公司的合作平臺，大力發展山野菜產業。

（二）加大資金扶持力度，促進扶貧產業發展壯大

南鄭區以扶貧產業政策為指導，按照優布局、興產業、強龍頭的產業發展原則，強化資金支持力度。先后制定出臺了《產業扶貧資金獎補管理辦法（試行）》《新型經營主體發展扶貧產業扶持辦法（試行）》《農業產業化扶貧項目財政補助標準》《稻田綜合種養扶貧產業發展實施方案》等政策文件，組織編報產業扶貧項目和三年滾動計劃項目庫，自2017年以來共實施產業發展項目1126個，投入整合財政資金61955萬元，占統籌整合使用財政資金的62%。區扶貧辦落實小額信貸“風險補償金”4000萬元，累計投放扶貧小額信貸25383萬元，嚴格落實貸款利率、貼息政策，累計貼息2921萬元，做到了“應貼盡貼”。對從事產業發展的貧困戶和深度貧困村貧困戶，分別按照脫貧攻堅期內每戶發放產業獎補資金5000元和10000元，累計兌付貧困戶產業發展獎補資金4500萬元。區發改局組織安排蘇陜協作產業扶貧項目69個，對口協作項目投入資金6855萬元，項目帶動貧困人口7256人；區農業農村局爭取國際農發基金貸款650萬美元，支持茶葉、水果、山野菜等特色產業發展，項目實施帶動貧困人口13274人，為貧困戶提供就業崗位3500個；區經貿局利用整合涉農資金500萬元，投資工業園區建設扶貧工廠，帶動2個鎮2個村貧困戶四線穩定增收；區工業園區管委會利用整合涉農資金1000萬元，通過區工業發展投資有限公司進行資產收益扶貧，帶動5個鎮14個村貧困戶實施穩定增收。

（三）積極進行產權制度改革，壯大農村集體經濟

南鄭區積極有序推進農村集體產權制度改革，累計安排農村產權制度“三變”改革專項資金3342萬元，促進貧困村集體經濟發展壯大。目前，全區311個村（社區）已完成清產核資，295個村成立了集體經濟（股份）合作社，111個貧困村分別成立了扶貧互助合作社和扶貧互助資金協會，培育新型經營主體560個。全區完成確權耕地面積64.78萬畝，完成確權頒證12.77萬戶，占應頒證的 100%；通過清產核資，折股量化形成了“利益連心”的長效機制。全區鎮（街道辦）、村、組三級共有集體資產16.6億元，其中經營性資產1.8億元、非經營性資產14.8億元，集體土地總面積279.4萬畝；成立村（居）集體緊急股份合作社，建立了產業聯合發展的平臺。為全區111個貧困村每村注入產業發展資金30萬元以上，消滅集體經濟“空殼村”，解決了貧困村產業發展資金問題，2019年年底全面完成全區313個村（居）集體經濟股份合作社的組建任務，盤活資產和注入產業發展資金，激發了農村經濟轉型升級發展的活力。如龍頭山水產養殖公司通過貧困戶入股2000元、公司配股2000元，為圣水鎮51戶貧困戶代養大鯢。公司免費提供專用養殖池、餌料、技術和藥劑等，一年代養期滿后，可獲得6000元定額收入，純收入4000元。

（四）做大做亮農產品品牌，以多種方式積極營銷

南鄭區在產業發展中積極做大產業品牌規模，全區年產茶葉11510噸、優質大米10萬噸、水產品8000余噸、煙葉6萬但，被認定為“全國重點產茶縣”、“國家茶產業技術體系建設示范縣”，被列入全省糧食（水稻）轉型升級示范縣，全區專業化、規模化的農產品生產基地達到50余個。積極培育和壯大農業產業化龍頭企業與產業，金正米業、綠嬌子茶葉、新集甲魚、湘水食用菌、圣水中藥材、龍頭山大鯢、漢山獼猴桃、紅廟山藥、福成山野菜等特色產業快速崛起，形成規模優勢。積極創優農產品品牌，提高知名度，培育省級著名商標19個、“陜西名牌”茶葉產品5個、省級名優農產品13個、“三品”認定農產品33個、國家地理標志保護認證產品1個。大力開展“互聯網+農業產品”營銷戰略，積極構建區、鎮、村三級電商服務體系，建成20個鎮級農村電商服務中心，發展物流快遞企業26家，建立鎮村物流快遞網點61個。引進美菜網、京東等電商平臺9家、電商銷售企業65家、上線企業123家，南鄭茶葉、中藥材、食用菌、山野菜、土蜂蜜、藤編等40多個類別100余種特色農產品上線銷售。深化蘇陜合作交流，南鄭、如東兩地農業、供銷部門積極協作，在如東縣設立南鄭農產品展銷專柜，宣傳推介南鄭特色農產品，打通南鄭農產品走向東部發達地區的綠色通道。同時，采取“走出去，引進來”的辦法，參與和舉辦各種農產品宣傳推介活動，提高南鄭農產品的知名度和美譽度。

（五）加大技術扶貧力度，提升扶貧產業技術含量

南鄭區積極發揮全區農業科技人才在產業扶貧中的作用，專門成立了產業扶貧技術服務110指揮服務中心，在全區農口系統11個業務單位組建產業脫貧技術指導服務隊，為111個貧困村每村配備了1名科技特派員，分別負責對14個片區貧困村發展脫貧產業提供技術指導服務，科技指導到村，技術幫扶到戶。通過服務隊巡回指導和特派員技術幫扶，最大限度地滿足農業產業脫貧的科技需求，破解制約貧困村主導產業發展的關鍵技術難題。同時，依托傳統特色產業和非物質文化遺產，采用“產業+合作社+培訓”的方式，積極發展棕編、藤編、竹編、草編、扇編和手工藝編織等“六編”產業，并分別在漢山、新集、圣水、黃官、兩河鎮等地舉辦了“六編”技能大賽，通過培訓、比賽培育選拔了一大批編織技術骨干和致富帶頭人。目前，全區從事“六編”產業14160人，建檔立卡貧困勞動力2640人實現當地就近就業，人均年增收3170元以上。及時總結帶動貧困戶產業發展經驗模式17個，編印了《南鄭區農業新型經營主體產業扶貧范例匯編》，其中梳理總結的8個產業扶貧經驗模式和8個典型范例，入選《漢中市產業扶貧模式范例匯編》，1個范例入選《產業扶貧陜西范例》。

三、南鄭區產業扶貧的經驗與啟示

（一）發揮政府主導作用，精準選擇產業發展項目

農業產業發展具有底子薄、周期長、效益低、難度大的特點，只有地方政府積極發揮主導作用，把城市、鄉村和脫貧，工業、農業和服務業作為一個整體統籌謀劃，把用地用電、項目建設、財稅支持、信貸保險、產業扶持等方面的政策向農業產業傾斜，促進城鄉規劃布局、產業發展、要素配置、人才資源、公共服務、生態保護等方面融合發展，才能調動聚集社會各方面力量，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新格局，推動農業產業長足發展。

產業要發展，選好項目是關鍵。要堅持因地制宜，在“特”字上下功夫。各地的資源稟賦有差異，各有特點，發展農業產業要充分了解當地的條件與特點，種什么、養什么，必須充分結合當地實際情況，首選優生區，再選適生區。陜南一些縣區曾經引進過布爾山羊，小尾寒羊，也曾一度規模化種植過蘋果，但這些外來的優良品種都因水土不服，最終以失敗告終。究其根源，是陜南獨特的氣候地理環境條件，不適宜它們的生長繁殖，滋生的多種病蟲害難以防治。但陜南的環境條件卻是茶葉的優生區，漢中市經過近20年的發展，茶園總面積達104.2萬畝，畝均效益不斷提升，“漢中仙毫”不僅享譽全國，而且走向了世界，茶葉已成為脫貧增收的骨干項目。秦巴連片地區素有“秦巴藥庫”之美名，平川縣的元胡、烏藥，山區縣的大黃、杜仲、天麻、西洋參等都實現了規模化，效益穩中有升。因此，農業產業發展只有堅持因地制宜，在“特”和“優”上下功夫，做到人無我有、人有我優，才能形成產業的良性發展，做大做強。[1]

（二）用足用活產業扶貧資金，加大資助力度

資金匱乏是困擾貧困戶產業發展的難題，要創新產業扶貧資金使用方式，發揮好現有產業的扶貧效應。產業扶貧資金占扶貧資金比重很大，約占五至七成，同時資金“趴賬”現象也最為嚴重，原因在于產業扶貧難度大，不敢輕易決定發展什么產業。具體說來有三種情況：有些產業風險太大，怕花錢打水漂；有些產業門檻高，貧困戶干不了；產業扶貧責任主體過于下沉，貧困村村干部或駐村干部的產業發展能力有限。同時，存在“產業扶貧資金要用于新開發扶貧產業”的認識誤區，對于已有一定發展基礎的產業，只要其達到帶動貧困戶的要求，具有較強的包容性、益貧性，便可給予扶貧資金的支持。

我們在調研中發現，漢中市略陽縣作為一個深度貧困縣，在產業資金使用上探索出一種“3313”產業獎補新模式，值得借鑒學習。具體做法為：一是結合實際情況，拉長了產業的補助周期，對貧困戶發展產業試行連續三年的補助，保障了貧困戶的長期持續發展。二是進一步擴大補助范圍，從單一農業產業項目擴展到家庭經營和外出務工三大類，包括小型農產品加工、農家樂、小微商貿流通、網店等，讓貧困戶在扶持項目、配套補助上有更多選項。三是提升補助額度，每個產業類別的補助均提高到1萬元。四是三個產業類別補助可以疊加使用，最高上限為3萬元，鼓勵有條件、有能力的貧困戶在產業類別上多條腿走路。同時，獎補還可以和經營效益直接掛鉤，對發展種養業銷售收入5000元以上的、家庭經營性收入10000元以上的、外出務工工資性收入15000元以上的，均按收入的百分之十予以獎勵。通過獎扶政策，激發了貧困群眾想干、快干、大干、多干的意識，取得了較好的效果。實踐證明，只要把產業資金用足用活，產業發展就會有新突破。[2]

（三）積極培育新型經營主體，健全利益聯結機制

經營主體是農業產業生產經營的責任主體，積極培育新型農業經營主體，引導和支持龍頭企業、家庭農場、種養大戶、專業合作社等發展壯大，有利于集約生產、規范組織、規避風險，破解產業同質化、規模小、品質低等弊端。同時，經營主體帶來的新理念、新業態、新技術，更是破解脫貧一線缺信心、缺技術的良藥，有利于培育新農民、有利于推廣新技術。完善的利益聯結機制，實現了聯股連心；把貧困戶嵌入產業鏈條，有機組織起來，有效激發了內生動力。村集體依托“三變”改革，把撂荒地、空置宅基地等“沉睡”的資產資源重組復蘇，壯大了集體經濟。集體有收益，農戶得實惠，客觀上也為政府基層治理提供了手段和資金，村兩委的影響力、群眾的認可度互為促進，實現了雙贏。

現實中，容易犯的兩種錯誤性傾向需要注意與修正。一是只注重企業利益而忽視貧困戶的利益。有的企業投入產業扶貧資金上百萬元，帶動貧困戶卻寥寥無幾，而且貧困戶年均增收不足1000元，這是打著脫貧的幌子得扶貧資金的實惠。二是過于片面強調貧困戶的利益而忽視了企業的自身發展。如有的地方貧困戶入股5000元，半年后就要求分紅3000元，這顯然違背了市場經濟發展的基本規律，企業的利益受到較大傷害，時間長了終會企垮人散。因此，企業和貧困戶需要建立起互利共贏的長期利益聯結機制，只有這樣產業才能做大做強，產業扶貧才會有成效、結碩果。[3]

（四）積極探索“三變”改革，激發農業農村發展活力

“資金變股金”“資源變資產”“農民變股民”，是農村生產關系的又一次歷史性變革，極大地促進了農業產業規模化發展，進一步激發了農業農村生產發展的活力。在“三變”改革中應處理好三方面問題：一是在模式選擇上不能搞一刀切，要因村施策。二是規范和加強“三變”后資產管理。“三變”后的資產來自于民，更要造福于民，如果管理不善，造成資產流失，就會出現坑農、害農情況，其后患無窮。因此，我們既要遵循公司法人制的內在要求，又要充分發揮村級班子及村民的監督管理作用，建立起產權清晰、責權明確、分配科學、利益共享、監管有效的運行機制。三是循序漸進，不能一蹴而就。“三變”是農村經濟體制的一次再變革，需要農民的廣泛參與和認同。同時，變于不變要與經濟發展水平相適應，與資源稟賦的內在要求相一致，與市場發展的需求相統一，而不是盲目搞“三變”，突擊搞“三變”。“三變”改革要在漸進中求索、在實踐中創新，由小到大，分步實施，不可突擊上馬、搞大干快上。[4]

（五）加大技術支撐，拓寬營銷渠道

產業發展技術是支撐與關鍵，扶貧產業項目大多是涉農項目，貧困戶就是一個個初級產品的生產單元，沒有專業技術的指導，僅靠苦干、蠻干是不行的。政府要在信息咨詢、技能培訓、技術指導上下硬功夫，對貧困戶的培訓要增強針對性，力戒形式主義，真正深入一線、深入到田間地頭現場指導，讓貧困戶致富有手段、發展有門路。除了專業科技人才，一些致富帶頭人、有一技之長的鄉土人才也是很好地老師，手把手地現場說教就是有效的培訓方式。技術指導到位了，產業發展就會有保障。

產品銷售也是制約扶貧產業發展的一個難題，很好的農產品因為與市場的對接不暢而無法實現其商品價值。目前，電商網店等是一個發展趨勢，應從線上線下兩方面入手，多措并舉，綜合施策，把分散農戶與大市場緊密對接起來。線下抓農超對接，政府扶持企業到大中城市建立農特超市，利用這樣的平臺和窗口，讓農特產品通過直銷店走出去；線上抓網絡平臺建設，大力實施電商扶貧，讓農特產品搭載信息的“高鐵”，以最便捷、最經濟、最直接的方法走出去。[5]

參考文獻：

[1]臺盟陜西省委員會.關于陜南實施精準扶貧，實現精準脫貧的建議[EB/OL]（2017-01-18）[2019-5-9]. http：//www.sxzx.gov.cn/p/12152.html.

[2]王玉林.精準扶貧背景下西部農村地區產業扶貧模式探究[J].南方農業，2016，10（35）：52--54.

[3]何龍斌.產業扶貧的創新路徑、模式構建與政策建議[J].陜西理工大學學報（社科版），2018，（1）：1-5.

[4]張震.陜南產業扶貧發展中存在的問題與對策—以漢中市略陽縣白雀寺鎮為例[J].陜西理工大學學報（社科版），2019，（4）：13-17.

[5]付江月，陳剛.西部貧困山區產業扶貧發展研究[J].開發研究，2018（1）：132-138.

The Experience and Enlightenment of Industry Poverty Alleviation in Southern Shaanxi

ZhangZhen

[Abstract]： The primary problem of overcoming poverty at present is to realize the sustained increase in income of rural poor households. And industry poverty alleviation is the fundamental way to solve the income increase of poor households. An Active Exploration on Industrial Poverty Alleviation in Nanzheng District， Hanzhong City， thats a big deal. This experience gives us great inspiration： give full play to the leading role of the government and select the industrial development projects accurately； to use sufficient funds for poverty alleviation in living industries and increase financial support； we should actively cultivate new management subjects and improve the mechanism of interest association； actively explore the "three changes" reform to stimulate the vitality of agricultural rural development； increase technical support， broaden marketing channels and so on.

[Key words]： Southern Shaanxi； Nan Zheng； Industry Poverty Alleviation； Inspiration

（作者單位：陜西理工大學經濟與法學學院）

責任編輯：欣文