社會治理共同體建設中基層協商民主效能提升研究

田嬌 張德錦

摘 要：“社會治理共同體”和基層協商民主都十分重視強調社會各界共同參與社會治理。社會治理共同體的內涵意蘊、目標追求與基層協商民主的價值功能、實現條件存在著緊密的邏輯聯系。要對基層協商民主在社會治理共同體建設中效能發揮不足的原因進行總結，并從描繪“美好愿景，凝聚基層協商思想共識”“規范協商程序，健全有序參與協商機制”“注重交流引導，提升參與主體協商能力”“拓寬協商平臺，完善基層協商渠道方式”“促進成果轉化，推動社會治理共同體建設”五個方面著力提升社會治理共同體建設中基層協商民主的效能。

關鍵詞：社會治理共同體;基層協商民主;效能提升

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.05.008

[中圖分類號]D621? ? ? [文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0339（2020）05-0044-05

2020年8月，習近平對“十四五”規劃編制工作作出重要指示，要求開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規劃建言獻策[1]。黨的十九屆四中全會強調，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，可見，發揮社會各成員參與社會事業的重要作用，在基層開展協商民主能夠很好地激發人民群眾的參與意識和主體意識，有利于實現社會公平正義、化解社會矛盾沖突，從而更好地推動社會治理共同體的建設。在2020年新冠肺炎疫情防控工作中，許多基層組織創新工作模式和工作方法，通過廣泛開展基層協商民主凝聚基層社會的智慧力量，合力筑起了抗擊疫情的銅墻鐵壁，在實踐中不斷推動社會治理共同體建設，為研究社會治理共同體建設中基層協商民主效能提升問題提供了實踐支持。

一、社會治理共同體的內涵意蘊與目標追求

（一）社會治理共同體的內涵意蘊

社會治理共同體是一個嶄新的概念，深入理解好其內涵意蘊關鍵在于對“共同體”三個字的準確把握。習近平在黨的十八大報告中提出“人類命運共同體”的概念，指出：“人類命運共同體，顧名思義，就是每個民族、每個國家的前途命運都緊緊聯系在一起，應該風雨同舟，榮辱與共，努力把我們生于斯、長于斯的這個星球建成一個和睦的大家庭，把世界各國人民對美好生活的向往變成現實。” [2]這一論述鮮明地指出了共同體的本質是基于共識的聯合體，它突破了鄰里空間的狹隘性與民族主義的封閉性，并呈現出基本場域的完整性和系統性。社會共同體理念同樣可以從以上角度加以理解，即在更大社會范圍內實現合作治理，讓人民社會生活方面的美好向往成為現實。因此，可以將“社會治理共同體”理解為多元治理主體的身份共同體、權力共同體、責任共同體和價值共同體。

（二）社會治理共同體的目標追求

黨的十九屆四中全會對社會治理共同體建設的表述既提出了社會治理體系包含的具體內容，也談到了社會治理共同體的表現形式和實現方式，并將最終的落腳點明確為“人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。因此，可以將社會治理共同體建設的目標追求進行細化。第一，化解社會矛盾建設平安中國。當前我國社會矛盾普遍集中于社會基層和社會底層，這些矛盾問題如果不能得到有效解決，隨著時間的推移將會相互疊加并影響社會大局穩定。建設社會治理共同體最直接的目的就是把問題發現在基層、解決在基層，以更好地化解社會矛盾建設平安中國。第二，公共服務下沉實現合作供給。建設社會治理共同體有利于發揮好企事業單位、社會組織在公共服務供給方面的專業性和多樣性優勢，實現公共服務向基層下沉，滿足社會大眾需求，實現公共服務的有效供給。第三，重構治理體系實現社會共治。長久以來，一方面政府部門承擔了大量治理工作但仍未令社會大眾滿意，另一方面社會大眾的真實訴求也由于缺乏有效的溝通渠道難以充分反饋。建設社會治理共同體能夠讓更多基層權利下放，通過不斷的共治實踐，提升基層治理能力。

二、基層協商民主的價值功能與實現條件

基層協商民主是實現黨的領導的重要方式和我國社會主義民主政治的特有形式[3]，也是社會治理體系中的重要組成部分，對于推動社會治理共同體建設具有重要價值。

（一）基層協商民主的價值功能

1.有利于增進價值認同。通過開展基層協商，暢通社會大眾表達訴求的渠道，有利于實現黨群聯系制度化、規范化和常態化，搭建黨群、政群溝通的橋梁，讓人民群眾在經濟社會中有更多的參與感和獲得感，對中國共產黨的領導和中國特色社會主義有更多的認同，夯實社會治理共同體建設的“情感基礎”。

2.有利于科學民主決策。通過基層協商使得公共事務的研究商討更加公開透明，從而有效減少濫用公權的行為，實現決策的民主化。此外，通過有效的基層協商民主可以讓更多了解基層實際的社會組織和個人參與到協商過程中，通過不斷地深入研討和科學分析來提升決策的科學性，從而完善社會治理共同體建設的“決策機制”。

3.有利于化解社會矛盾。基層協商民主的過程也是社會大眾參與問政議政、協商研討的過程，在這個過程中社會各方可以很好地表達自己想法觀點，增進相互間的感同身受和理解認同，并且有利于將分散的個人利益整合為多元共同利益，將一些社會矛盾在基層有效化解，更好地凝聚社會治理共同體建設的“社會力量”。

4.有利于實現社會自治。通過實施基層協商民主，能夠更好地凝聚社會組織和社會大眾參與到社會公共事務的研究、決策和實施、監督過程中，構建共建共治的社會治理體系，彌補單純政府治理模式中存在的不全面、不到位、不精細等缺陷，提升社會治理共同體建設的“自治本領”。

（二）基層協商民主的實現條件

基層協商民主是實現社會共治，推動社會治理共同體建設的重要渠道和方式。但是從調研情況來看，各地基層協商民主效能參差不齊，主要表現在參與協商的各方主體能力水平和參與意愿等方面。因此，有必要結合新時代各類社會群體的特點，分析各部分群體參與基層協商民主的實現條件。

1.較強的社會責任意識。現代社會中，基層尤其是底層大眾在生活中的需求更加需要被關注和滿足。但是，往往這部分群體在思想意識和能力水平方面都處于弱勢，難以單憑自己的力量有效參與基層協商民主。他們的利益訴求往往只有依靠那部分具有較強社會責任意識，愿意為人民伸張正義、提供幫助支持的社會群體來實現。

2.敏銳的社會洞察能力。參與基層協商民主應當注意從稀疏平常的生活中跳脫出來，善于關注社會熱點和民生大事，善于發現潛在問題的苗頭，善于從各種社會現象中研究總結各類突出矛盾問題和產生原因，并且能夠提出行之有效的對策建議。

3.堅守公正的社會立場。社會個體利益出發點不同，立場觀點也有所不同。在參與基層協商民主的過程中，各利益代表既要從自己的立場出發，深入闡述分析各類矛盾現象，也應當從社會大局和人民根本利益的角度出發，堅守公正的社會立場。

4.較高的基層協商能力。有效的基層協商民主離不開較高的基層協商能力。要善于收集人民群眾對重大事件和敏感問題的反映，善于收集各地區、各單位貫徹政策決定的有效做法，經常性地參與視察、調研活動，有較高的文字表達能力，能夠通過正規、有效的渠道快速準確地反映社情民意。

三、當前基層協商民主在社會治理共同體建設中效能發揮不足的表現及原因

通過基層協商民主廣泛征集基層意見建議，提高社會大眾參與共治的積極性和能力水平，對于建設社會治理共同體意義重大。但是，從以往的實踐來看，一些地區的基層協商民主大多流于形式而效能發揮不足，主要表現在協商參與度不高、協商方式不規范、協商能力有限以及協商成果不多等方面。

（一）參與力度有待加強

隨著經濟社會的發展，人們對公共事務越來越關注，但是真正通過基層協商民主的方式來有效表達自己意愿主張的卻是少數。其原因主要有，一是社會責任感較弱。比如在社區中，無論是高檔商業小區或是普通安置小區，在每個社區都或多或少地居住著一些黨員干部、知識分子或是社會精英，這部分人群是基層協商民主的重要參與者。但是在實踐中，他們中的很大一部分人對公共事務并不熱心。二是參與方式不規范。在社會上，有一部分社會群體對公共事務十分熱衷并且采取了一系列的方式來表達訴求，但是由于文化水平不高、表達能力有限，或者是法律法規意識淡薄，往往難以采取規范有效的方式來表達意愿，比如有些人言辭激烈、行為過激，有些人采取越級上訪、非法上訪等非理性行為，不僅不能有效解決問題，反而更進一步激化矛盾，造成新的社會問題。三是顧慮擔憂較多。部分群體由于所擔任的社會角色較為特殊，使得他們對于參加基層協商民主存在諸多顧慮擔憂，比如政府工作人員在政府對親屬的征地拆遷問題上往往不敢站出來表達訴求。還有部分群體擔心參與基層協商民主，會因觸及到某些群體的利益而遭到網絡暴力，甚至生命財產安全也會受到威脅。

（二）協商方式有待規范

從基層協商實際情況來看，一些地區特別是偏遠地區在實踐過程中存在著一定程度上的不規范。一是群眾的協商意識薄弱。一些地區的群眾由于文化水平不高、缺乏協商民主的意識，往往對協商制度政策不知情，在協商過程中未能表達出自己的真實意愿。二是工作人員履職不規范。在一些村社地區，有的工作人員簡化工作流程，在沒有征得群眾同意的情況下，存在代替群眾投票的情況;有的甚至出于個人私利，歪曲事實、材料造假，嚴重違反法律法規。三是制度約束力不強。在一些地區由于缺乏有力、有效的保障監督機制，相關要求在基層實際落實時出現走樣變形甚至是惡意變通等現象，使得基層協商民主成為意義價值不大的程序性工作。

（三）協商能力有待提高

基層地區的協商代表往往對基層的具體情況較為熟知，在基層地區有一定的話語權，能夠很好地凝聚基層力量，在收集社情民意方面有著天然優勢。但是，其中也不乏有些代表由于在語言文字表達、透過現象看問題本質、分析問題研究原因、主動爭取惠民政策等方面存在著方式方法不對和能力水平不足的情況，從而影響了表達民眾實際需求的成效。特別是在較為偏僻的農村地區，協商代表往往年紀過大（調研發現，在一些空心村具備基層協商條件的代表平均年齡在55歲以上），文化水平又普遍偏低，不善于將同質性的問題匯總在一起集中研究以便更好爭取支持，使得協商民主的過程往往成了自倒苦水。由于協商效果不理想，協商代表們的參與熱情逐步降低，基層協商民主也容易流于形式。

（四）協商渠道有待暢通

從實踐來看，基層協商還存在協商渠道不夠暢通的問題，表現為基層群眾向上級表達訴求的條件有限、渠道不多，往往出現信息偏差、時間滯后等問題，使得一些亟待解決的問題沒有得到及時妥善解決，致使一些矛盾問題隨著時間的推移逐漸上升為引發危害社會穩定和諧的社會事件。從社會上出現的一些群體性事件來看，很多在基層就已經有了苗頭，也有一些事件在發生之前群眾已經向主管部門反映，但由于未得到重視和及時妥善解決而釀成大禍。因此，注意傾聽基層的聲音是十分重要的。

（五）成果轉化有待加強

滿足基層群眾的正當訴求是基層協商民主的重要目標。但是，一些基層單位在開展民主協商之后，對于收集的社情民意并未做認真歸類上報有關部門，有些部門接到問題后也并沒有引起足夠的重視，還有些部門在解決相關問題后僅對上級部門作匯報，未對社會大眾公開辦理結果，協商成果轉化有待提高。

四、提升基層協商民主效能推進社會治理共同體建設的舉措

提升基層協商民主效能有利于推進社會治理共同體建設，應當緊抓全國上下多維度、多層次建設社會治理共同體的良好契機，有針對性地統籌思考提高基層協商民主在社會治理共同體建設中效能提升的路徑方法。

（一）注重參與：描繪美好愿景，凝聚基層協商思想共識

社會治理共同體既是行動的共同體，更是價值的共同體。為充分發揮好基層協商民主在社會共同體建設中的治理效能，應當結合上述各類社會群體心理和行為現象，通過描繪美好愿景，凝聚基層協商思想共識，提高全社會基層協商民主的主體意識、責任意識、紀律意識和法律意識，激發基層協商民主主體參與的熱情。一是提升主體意識。在全社會樹立人民主體的社會意識，讓人民群眾意識到積極參加各類協商民主，不僅有利于表達訴求，更是參加社會治理，行使人民當家作主權利的重要方式。二是提升責任意識。通過各種活動宣傳社會主義核心價值觀，宣傳社會主義新風尚，提高各類人士的社會責任意識，激發他們參與基層協商民主的熱情。三是提升紀律意識。注重提升基層協商民主參與者的紀律規矩意識，讓他們對參與渠道、協商流程等方面的制度有詳盡的了解認識，并能自覺履行。四是提升法律意識。在全社會樹立依法治國理念，按照法律法規要求維護人民群眾的合法權益，保障協商代表的人身財產安全，特別注重網絡媒體和意識形態領域的安全，依法嚴厲打擊各類干擾基層協商民主、危害社會安全穩定的行為。

（二）注重規則：規范協商程序，健全有序參與協商機制

一是規范基層協商民主內容。結合各地區基層實際，細化基層協商民主的規定和辦法，明確基層組織的職能職責、明確各基層單位開展協商活動的流程和民主協商參加者的權利義務，讓基層協商民主實現有規可依，降低人為因素對協商過程和協商結果的影響。二是加強對基層協商工作的監督管理。上級部門應當加強對基層單位開展協商民主情況的監督考核，除了翻閱案卷以外，要加大走訪、調研的力度，特別要關注人民群眾的訴求是否得到了有效表達。對不規范、不正確開展協商的要進行批評教育，并結合監督檢查結果給基層部門提出行之有效的整改意見，幫助基層單位提升協商水平。三是提升基層組織服務水平。定期開展村（居）委干部的協商民主方面的教育培訓，加強業務指導。根據工作需要定期組織基層干部去一些有較好做法的基層部門開展學習交流，為基層干部處理實際工作提供更多值得借鑒的方式方法，提升基層組織干部的服務意識和服務水平。

（三）注重過程：加強交流引導，提升參與主體協商能力

一是加強指導。鎮街部門應當對協商能力較弱的村社加強工作指導，通過在開展基層協商工作的時候安排專人進行全程專業化指導等方式，實現工作指導的常態化，全面規范各項工作，幫助基層部門提升工作能力水平。二是加強人才建設。針對鄉村人才不足問題，應積極借力脫貧攻堅、鄉村振興等政策，通過發展特色農業、鄉村旅游等方式筑巢引鳳，提高鄉村經濟發展水平，以此推動鄉村協商民主的人才建設。三是加強教育培訓。對協商參與者加強教育培訓，讓他們熟知相關法規政策，提升語言表達、寫作能力，從而提升他們的協商能力。

（四）注重方式：拓寬協商平臺，完善基層協商渠道方式

拓寬協商平臺，完善基層協商渠道方式是解決基層與上級部門信息溝通不暢的關鍵。一是加強網絡平臺建設。在整合各類網絡問政、社情民意等相關網絡平臺的基礎上，規范建設協商民主平臺建設。通過網絡平臺建設，讓更多在外務工的鄉村意見領袖實現遠程協商民主，同時利用專業軟件對發言情況進行整理歸檔和一鍵提交，實現基層協商民主的扁平化管理。二是加強綜合平臺應用。通過建設綜合應用平臺，將社會生活中包括交通、環保、公安、司法、民政、教育等多個領域反映的問題進行數據交換和關聯比對，一方面可以對同一問題從多方面進行印證來確保群眾反映問題的真實性，另一方面可以實現數據的充分利用，提高問題解決的效率。三是加強處理結果反饋。政府部門在專注解決群眾矛盾問題的同時，也應當注重對解決過程、解決情況和解決結果對民眾的告知反饋，樹立敢作為、善作為的政府形象，提高群眾的認可度和滿意度，建立良好的黨群、政群關系，提高基層協商民主參與的積極主動性。

（五）注重轉化：促進成果轉化，推動社會治理共同體建設

一是加強制度約束。將基層協商民主的相關制度規定進一步向協商后的成果轉化階段延伸，明確協商民主成果的組織單位、督辦單位、承辦單位的職能職責，以及辦理時限、工作要求等相關要求，以嚴明的制度確保協商成果的有效轉化。二是加強社會監督。公開協商成果辦理情況，通過線上線下多種渠道來鼓勵社會大眾參與監督，以提高有關部門辦理的積極性和主動性，提高辦理質量。三是加強績效考評。對開展基層協商民主有突出貢獻的個人和單位給予獎勵，對存在問題造成不良影響的要公開批評并責令整改，并將有關事項辦理情況納入有關部門的年度考評體系。

[參考文獻]

[1]習近平對“十四五”規劃編制工作作出重要指示強調? ?把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來? 齊心協力把“十四五”規劃編制好[N].人民日報，2020-08-07（01）.

[2]《十九大以來重要文獻選編》上冊主要篇目介紹[N].人民日報，2019-09-02（06）.

[3] 王玉柳.城市社區黨組織建設探析[J].行政與法，2020（4）.

責任編輯：楊緒強