論協商民主深深嵌入中國社會主義民主政治全過程的內在邏輯

張潔

摘 要：新中國成立初期確立的政治制度奠定了當今中國人民當家作主制度體系的基礎，對健全人民當家作主制度體系、發展社會主義民主政治具有重大的歷史啟示。新中國成立初期政治制度建構中，協商民主先于選舉民主實現并發揮作用，貫穿于新中國政治制度的選擇及其建構過程，內生于當時政治制度之中。

關鍵詞：協商民主;新中國成立初期;政治制度;中國社會主義民主政治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.05.009

[中圖分類號]D621? ? ? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0339（2020）05-0049-04

習近平指出，“社會主義協商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”[1]72，“協商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程”[1]75。新中國政治制度建構是以《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱“《共同綱領》”）和五四憲法為藍本的。1949年，中華人民共和國剛剛成立時，人民代表大會制度尚未建立，我國政治制度建構形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度先行確立、中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會職權的初建形態。而后五四憲法進一步發展了《共同綱領》，人民代表大會制度得以建立并實施。通過對新中國成立初期政治制度建構過程的分析發現，協商民主深深嵌入了新中國成立初期的政治制度的選擇與建構過程，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。

一、協商民主先于選舉民主實現并發揮出了重要作用

民主集中制是新中國政治制度的根本活動和組織原則。協商民主與選舉民主是社會主義民主相互補充、相得益彰的兩種重要形式。選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。選舉民主又稱投票民主或者票決民主，是公平競爭、投票決定解決公共事務的民主形式。協商民主是平等討論、理性協商解決公共事務的民主形式。

由于新生政權剛成立等原因，中華人民共和國成立初期各項政治制度建構無法實現同步推進，協商民主先于選舉民主實現，并發揮了重要作用。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度經歷了一個特殊的先行確立的進程。中華人民共和國是通過召開中國人民政治協商會議第一屆全體會議宣告成立的。政協全體會議表決通過了《共同綱領》《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中國人民政治協商會議組織法》等作為中華人民共和國成立的法律性文件。中國人民政治協商會議的全體會議在1954年第一屆全國人民代表大會召開之前，發揮著代行國家最高權力機關職權的作用。同時，中國共產黨通過人民政協的平臺建構、安排民主人士到國家機關工作、召開協商座談會等方式，圍繞國家的建設和發展等重大問題，與各民主黨派、無黨派人士進行廣泛的協商活動，很多決議均是通過召開政協全國委員會會議或常務委員會會議進行廣泛協商的結果。因此，在一定意義上講，沒有協商民主的先行，就沒有中國社會主義民主政治制度的初建和基本確立。1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議召開后，中國人民政治協商會議作為統一戰線的組織繼續存在，多黨合作和政治協商制度得以確立，成為中華人民共和國政治制度的一個重要組成部分。

二、協商民主貫穿于新中國成立初期政治制度選擇與建構的進程

（一）《共同綱領》中政治制度的選擇

《共同綱領》規定了新中國的政治制度基礎框架，而其起草工作并不是一蹴而就的。在《共同綱領》起草的各個階段，均貫穿著廣泛的協商活動。比如，多黨合作和政治協商制度并不是一開始就寫入《共同綱領》的。在《共同綱領》的第一次起稿階段即《中國人民民主革命綱領草稿》第一、第二稿，政黨制度尚未提出，直到新政協籌備會召開后的《共同綱領》的第二次起稿階段，起草小組第一分組政治法律組提供的供起草人參考的意見中，多黨合作的政黨制度的問題才被提出來。周恩來主持起草《新民主主義的共同綱領》時，基本采納了民主人士提出的建議，并補充了“政治協商”的新思想。這才有了《共同綱領》序言中關于多黨合作相關內容的規定。此后，獨具中國特色的政黨制度成為了新中國政治制度基礎性框架中的一個先行建構的政治制度，起到了不可替代的作用。

（二）召開全國人民代表大會共識的達成

召開全國人民代表大會的決定雖然先由中國共產黨發出，但在正式交由中央人民政府委員會通過之前，經歷了召開黨外民主人士座談會、政協常務委員會會議等協商的過程。實行普選和召開全國人民代表大會的建議，得到了廣大群眾的熱烈擁護，但在社會上也引起了一些波動，特別是《迎接1953年的偉大任務》的元旦社論發表后，一些民主人士提出全國人民代表大會的召開可能意味著馬上搞社會主義，他們的政治地位和政治權力可能得不到保障等憂慮。

對此，毛澤東于1953年1月11日召集黨外民主人士召開座談會，做了大量耐心細致的解釋工作。周恩來也于1952年12月24日和1953年1月12日，分別舉行了政協一屆全國委員會常委會第43次會議、第44次會議，就召開全國人民代表大會的事宜與各民主黨派進行商談。對于民主黨派的疑慮，毛澤東于1953年1月13日中央人民政府委員會召開的第二十次會議上作出的《關于召開全國人民代表大會的幾點說明》中指出，“凡是對人民事業忠誠的，做了工作的，有相當成績的，對人民態度比較好的各民族、各黨派、各階級的代表人物都有份”“都可能被人民選舉”“我們應該有適當的安排”[2]，一切愛國者（只要有這個資格）都會一道進入社會主義。這樣就打消了各民主黨派和民主人士的顧慮，與他們取得了召開全國人民代表大會的共識，并在此次會議上一致通過了《中央人民政府委員會關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。

（三）五四憲法的起草與修訂

標志人民代表大會制度確立的五四憲法，其起草工作和草案的最終形成，也是在中國共產黨領導下，通過召開憲法起草委員會會議、政協全國委員會、組織全民討論等一系列的廣泛協商而最終形成的。

1954年3月23日，中華人民共和國憲法起草委員會第一次會議召開，毛澤東代表中國共產黨向會議提交了中共中央起草的《中華人民共和國憲法草案（初稿）》。憲法起草委員會接受憲法草案初稿，同時對憲法草案展開討論。除憲法起草委員會外，憲法草案討論也在政協全國委員會、各民主黨派和各人民團體中展開。為了在全國范圍內充分討論憲法草案初稿，1954年3月23日，中共中央發出通知，要求各地黨委設立專門的機構，配備專門的人員，圍繞憲法草案認真組織討論，并及時將討論的意見上報憲法起草委員會辦公室。這一階段，從1954年3月23日到6月11日，歷時80多天，共有8 000多人參加討論，各方面在討論中提出修改意見5 900條。在1954年6月14日，中央人民政府委員會第三十次會議討論通過《中華人民共和國憲法草案》后的近三個月時間里，全國有1.5億人（約占全國人口的四分之一），參加憲法草案的討論，提出了118萬條修改和補充意見。直至第一屆全國人民代表大會開幕前的9月14日，中央人民政府委員會還召開臨時會議，對憲法草案進行最后審議修改。通過廣泛的協商，中國共產黨向全國人民宣傳了包括新中國政治制度在內的，涉及經濟、文化等方面的制度規定，同時也獲得了許多有益的建議和意見。在對五四憲法草案的全民討論過程中，廣大人民群眾也對有關政治制度提出意見和建議，不少意見建議得到了采納。

對此，劉少奇在第一屆全國人民代表大會上所作的《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中作了一些列舉，如關于民族區域自治權利的規定，憲法草案吸收了一部人的建議，將“各民族都有發展自己的語言文字的自由”，改為“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由”;關于全國人民代表大會代表的組成的規定，憲法草案采用了“少數民族并不是一種選舉單位”的意見，將“全國人民代表大會由省、直轄市、少數民族、軍隊和華僑選出的代表組成”，改為“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、軍隊和華僑選出的代表組成”等。但對于一些意見，憲法起草委員會根據情況沒有加以采納，如對有人提議“在憲法序言中增加關于中國人民政治協商會議的地位和任務的規定”，憲法起草委員會認為，與代行制時期相比，中國人民政治協商會議已經作為專門的統一戰線組織性質，因而這個組織的各種規定可以由參加統一戰線的各黨派、各團體經過協商自行規定等[3]。

三、協商民主內生于新中國成立初期的政治制度之中

（一）人民代表大會制度中的協商民主

一是從人民代表大會制度的前身來看，人民代表大會制度由人民代表會議制度發展而來，而人民代表會議制度是協商性質的。新中國成立時代行全國人民代表大會職權的政協全體會議，實質上就是協商性質的全國人民代表會議。

二是從1953年《選舉法》規定的選舉民主的實現程度來看，人大代表的選舉并不是直接按照“普遍的、平等的、直接的與不記名”的選舉原則設計的，人大代表的名額中留有相當一部分的“安排”和“照顧”名額，這些安排和照顧的制度設計是在普遍的、照顧到每一位公民的選舉民主的條件不具備的情況下所采取的“折中”的辦法，而這種“折中”的辦法實質上就是盡可能覆蓋到絕大多數群體和單位的廣泛的協商，即在進行民主選舉之前先行在各個單位之間進行廣泛的協商并達成一致的意見;而且人大代表候選人采取的是等額選舉制，即人大代表的預選名額實質上為人大代表的實選名額，這表明尚無法實現差額選額制的條件下，通過協商并達成一致對實現人大代表選舉具有重要意義。

三是從人民代表大會制度的運行看，其運行的程序也貫穿著協商精神，許多大政方針在提交到全國人大或全國人大常務委員會前，大都在黨內、各民主黨派或有關團體之間先行經過了協商并達成了一致意向，如五四憲法的修改與通過，選舉產生國家領導人、決定通過國民經濟計劃等。因此，形成了在國家的大政方針制定時，往往先行召開各種協商會、座談會廣泛征求意見建議并達成一致，然后再提交全國人大或全國人大常務委員會表決通過的模式。

四是從各級人大行使職權看，在行使選舉權、立法權、決定權、監督權之前大都經過事前的協商和“通氣”。在各級地方人民代表大會還未設置人大常務委員會之前，地方各級人民委員會是地方各級人民代表大會閉幕期間的執行機關。在人大閉幕后，協商民主便成為地方各級人民委員會的主要民主形式。可見，人民代表大會中具有豐富的協商民主基因，協商性是人民代表大會制度運行的重要特點，人民代表大會制度的實現不僅是選舉民主的實踐，也是在協商民主基礎上的選舉民主的實現。

（二）中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中的協商民主

新中國成立之初，中國共產黨與民主黨派、無黨派人士一道，通過政治協商的方式，確立了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，開啟了我國協商民主發展的新進程。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，各民主黨派、無黨派人士一致擁護中國共產黨的領導，并就成立新中國的諸多問題展開討論。比如國名、國旗、國歌等都是由黨外人士提出，在廣泛充分討論協商基礎上確定的。大會選舉了中華人民共和國中央人民政府委員會，選舉產生的6位副主席中，有黨外人士3位;在56位中央人民政府委員中，有黨外人士29位。

1954年，中國人民政治協商會議代行全國人民代表大會職權的使命完成后，人民政協作為統一戰線的組織繼續存在。1955年1月中共中央批準了《關于統一戰線工作的指示》，規定政協全國委員會和政協地方委員會黨員比例應約為三分之一左右，并指出“對于重大問題的協商會議每年至少有四次，即平均每季一次;此外還應有一些對若干個別問題的協商會議”[4]。各民主黨派、無黨派人士積極參加國家建設，在調整關系、民主監督、組織學習、參加國際活動等方面發揮出了獨特作用。社會主義改造完成后，中國共產黨提出了“長期共存、互相監督”的多黨合作“八字方針”，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度基本確立。

（三）民族區域自治制度中的協商民主

一是從民族區域自治制度的內涵來看，民族區域自治制度是在國家的統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權的制度安排。在少數民族聚居區建立自治地方是對少數民族的民族平等權利的尊重，這種制度安排主要是通過協商實現的。

二是從建立民族自治地方的過程來看，由于民族區域自治制度本身是基于協商民主產生并確立的，因此，在少數民族聚居區建立民族自治地方之前，就首先對區域界限劃分、自治區的名稱等進行協商，達成一致。對此，中央政府充分尊重了少數民族的意愿和意見。

三是從民族自治地方的自治權行使看，國家規定保障各自治地方具有與其行政地位相當的經濟、財政、文化、教育等自治權，但自治權如何行使，各民族自治地方需要圍繞具體的細則與上級國家機關溝通、協商，并將具體的實施辦法上報上一級國家機關批準。實踐中，國家關于民族自治權的不斷補充和完善，就是各民族自治地方與上級國家機關不斷協商的結果。

綜上所述，協商民主先于選舉民主實現并發揮作用，貫穿于新中國成立初期政治制度的選擇及其建構過程，內生于新中國政治制度之中。把握這一點，可以更好地理解習近平關于“協商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程”的這一重要論斷。

[參考文獻]

[1]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：中[M].北京：中央文獻出版社，2016.

[2]毛澤東.毛澤東文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：260.

[3]中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編：第5冊[M].北京：中央文獻出版社，1993：501—509.

[4]中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編：第1冊[M].北京：中央文獻出版社，1993：24.

責任編輯：楊緒強