“匈塞鐵路”成功實踐及“高鐵外交”的啟示

趙紅霞 趙天琦

“匈塞鐵路”是中國——中東歐基礎設施合作的旗艦項目，它不僅將有力推動中東歐地區基礎設施的完善，還將與我國“一帶一路”倡議的海、陸貿易線相接，促進中歐貿易便利化和產業與投資等重點領域的合作。匈塞鐵路全長350公里，由匈牙利首都布達佩斯至塞爾維亞首都貝爾格萊德，最早的路段建于1882年，設計時速100公里，因為設備老化運營時速只有40公里，速度慢、車況差、使用率低，至今仍為單線。匈塞鐵路改造完成后，這條鐵路不僅成為客貨復線，還要實現全線電氣化改造，設計最高時速達200公里，全程運營時間將由原來的8小時縮短到3小時以內。匈塞鐵路的建設也將充分顯示中國高鐵在交通基礎設施建設上的技術實力和深厚經驗，也是對中國高鐵走進歐洲最好的名片。

一、“匈塞鐵路”歷經波折取得實質性進展

2013年11月25日，中國、匈牙利和塞爾維亞三國在第二次中國——中東歐國家領導人會晤時宣布將合作改造升級匈塞鐵路，并于2014年12月17日第三次中國與中東歐國家領導人會議上簽署了《匈塞鐵路項目合作諒解備忘錄》。2015年11月24日，第四次中國——中東歐國家領導人會晤，中國與匈牙利簽署了《關于匈塞鐵路項目匈牙利段開發、建設和融資合作的協議》，確定項目總承包商，其中中方聯合體占85%的股份。12月23日，匈塞鐵路項目塞爾維亞段在塞爾維亞第二大城市諾維薩德舉行啟動儀式，標志著項目進入實施階段，原定建設工期為兩年。2016年2月5日，中國、匈牙利兩國政府完成匈塞鐵路匈牙利段政府間協議附件《采購規則》的簽署。5月，歐盟啟動對匈段鐵路調查程序，主要針對匈段鐵路財務可行性與招標方式展開調查，項目延緩。2017年11月28日，匈塞鐵路塞爾維亞境內的貝爾格萊德至舊帕佐瓦段破土動工。2018年9月17日，匈塞鐵路塞爾維亞境內貝爾格萊德中心站至澤蒙站段鐵路也進入施工階段。9月18日，中國通號自主研發的高鐵列控主體裝備獲得匈塞鐵路標準技術認證許可。2019年9月24日，中歐班列“齊魯號”裝載中國鐵路物資集團為匈塞鐵路提供的國產物資和研發設備首次發往塞爾維亞，鐵路施工進入新階段。2020年4月24日，在國家發改委的積極協調推動下，中國進出口銀行與匈牙利財政部克服疫情影響，簽署匈塞鐵路匈牙利段貸款協議，標志著匈牙利段即將進入實施階段。2020年5月19日（當地時間），匈牙利國民議會以133票贊成、58票反對和3票棄權的結果通過了匈塞鐵路升級改造工程法案。國會同時對中匈兩國政府簽署的《關于匈塞鐵路項目匈牙利段開發、建設和融資合作的協議》表示支持。匈塞鐵路的建設，真可謂一波三折，但終究是取得了實質性進展。

二、“匈塞鐵路” 之“中國方案”的問題聚焦

“匈塞鐵路”的建設之所以拖延，主要是遇到以下問題。

1.“歐盟”與“準歐盟”：招標與議標。2012年中國與中東歐“16+1”合作機制在華沙成立，2019年4月希臘加入，“16+1”變為“17+1”，這17個國家中有12個是歐盟成員國（匈牙利是歐盟成員國）。歐盟成員國需嚴格遵守歐盟采購方面的法律，而塞爾維亞是“歐盟潛在成員國”，因而在法律遵守方面也相對寬松。歐盟于 2016 年 5 月啟動對匈塞鐵路調查程序，主要調查中國為匈塞鐵路貸款的“財務可行性”，以及該項目是否違反了“大型交通項目必須進行公開招標”的歐盟法律。匈塞鐵路的塞爾維亞段采取的是“議標”形式，即以中、塞兩國政府間的經濟合作協議為基礎，采用傳統貸款支持下的EPC 總承包模式。而中國與匈牙利簽署的政府間協議，將項目的執行工作直接授權給了由中、匈兩國國有鐵路公司合資成立的企業，因而違反了公開競爭的招標規則。

2.“中國標準”與歐盟壁壘。歐盟對高速鐵路方面設立了內容詳盡的鐵路標準體系，實施了40多項建筑和運行標準，其中歐洲標準委員會（CEN）與歐洲電工標準化委員會（CENELEC）負責制定鐵路用機車部件與線路產品標準，國際鐵路聯盟（UIC）制定國際多式聯運、鐵路運營管理、鐵路基建原材料及鐵路通訊標準，以保證國際聯運的安全性與兼容性。盡管中國鐵路建設企業不斷學習和進步，在吸收、創新了日、法、德高鐵技術基礎上形成了自己的標準，但中國高鐵標準體系的國際知名度和認可度還不夠。

3.歐盟的“復雜心理”導致被拖延。原定2017年完工的匈塞鐵路，仍在建設中，主要原因是調查拖延了工期。長期以來，中東歐國家基礎設施建設通常由西班牙、法國、德國等壟斷;隨著中國綜合實力的日漸提升，中國企業把鐵路修到了歐盟家門口，其中的復雜心理可見有之。隨著“一帶一路”倡議向中東歐推進，像波蘭、匈牙利等一部分國家積極參與而受益，一些勢力由于“眼紅”會在項目調查上推波助瀾。

三、“高鐵外交”再出發的幾點啟示

“匈塞鐵路”的建設歷經了一波三折最終得以順利開展，除了企業自身的不斷努力，還離不開政府的幫扶，它給我們今后在基礎設施的跨國合作上提出以下幾點啟示。

1.因地制宜，設計投資合作方案。中國在基礎設施修建方面已經積累了很多經驗，具備較強的競爭力。如2017年建成通車的蒙內鐵路、2018年開通的亞吉鐵路。中國企業在非洲的合作獲得了良好的社會反響，有人總結為“非洲模式”。但是，非洲模式≠歐盟模式，特別是中東歐有其特殊性。中東歐國家普遍高度依賴歐盟市場和資金，歐盟的政策工具和法律框架對中東歐國家的發展發揮著重要影響力。在作為歐盟成員國的中東歐國家承建大型基建項目需依照歐盟和本國法律公開招投標，有些項目不僅受歐盟資助，還要受歐盟附加條款的約束。歐盟的成員國自身已有各級地方和中央的法律法規，加上歐盟層面的監管法令，中國企業到歐盟成員國就要同時受到不同層級的乃至紛繁復雜的法律體系的約束。歐盟對匈牙利的基建項目招標程序展開調查，匈塞鐵路并非首例。早在 2014 年，匈牙利政府就曾因一項投資額達125 億歐元的核能項目合同招致歐盟調查，歐盟認為匈牙利未經公開招標就將項目授予俄羅斯的國有能源企業，違反了內部市場規則，而匈牙利的回復是只有俄羅斯的運營商可提供該技術，調查于2016年12月終止。

鑒于這種復雜的情況，在工程承包以前，我們就要聘請相關法律專家，對所在國進行深入調查，了解該國的政治體系、法律制度、勞動法律、工程建設法律和環境保護標準等基本情況。通過對投資合作環境和法律制度進行詳細咨詢和評估，做好預案以應對項目執行過程中的問題，保障項目順利開展。

2.設立海外實驗室，推動中國制造和中國標準國際化。中國基礎設施建設技術已經處于世界先列，“中國標準”的國際競爭力和“話語權”不斷上升。但是也要看到差距還是有的，我們還是要不斷提高核心技術，大力推動中國制造和中國標準的國際化。比如，匈塞鐵路建設中一個成功的做法是：在國外專門開設的ETCS-2系統實驗室，這是中國企業在海外的首個高鐵列車運行控制系統實驗室。實驗室以塞爾維亞貝舊段為例，信號院集成設計團隊對塞爾維亞鐵路信號設備市場進行多次深入調查，充分了解歐洲和塞爾維亞當地信號系統的標準及設備使用情況。充分考慮塞爾維亞當地對“聯鎖產品”的要求，多次與塞方合作單位溝通協調，利用國內成熟的制造工藝，研發塞爾維亞DS6-60e聯鎖產品，得到國外合作伙伴的認可。2019年5月14日，隨著澤蒙站全站信號設備電源的斷開，澤蒙站臨時聯鎖設備正式開通啟用，標志著由通號工程局集團參建的匈塞鐵路塞爾維亞境內貝—舊段現代化與改造項目工程澤蒙站臨時聯鎖順利開通。公司將實驗室搬到海外，從用戶的角度做好系統解決方案，把技術工作做踏實，讓“中國制造”的信號系統盡快在歐洲落地生根，這種做法是值得推廣的。

3.加大人文交流，講好“中國故事”。一些中東歐國家政黨及民眾受民族問題、西方政治文化傾向、外部壓力等問題的影響，對“中國投資”還存在偏見。如2016年中核工業集團投資斯洛伐克水電站建設項目遭到當地非政府組織的輿論渲染，因擔保的問題對項目產生了影響。匈塞鐵路遭到調查，導致延遲項目工期，成本增加以及不好的社會影響。因此，我們在對外投資與合作中，要制定與國外投資區域的總體人文交流總戰略，夯實人文交流基礎。在“17+1”合作框架下，我國企業要全方位加強投資項目宣傳，關注國外輿情報導，及時回應關切，講好“中國故事”，強調項目的務實合作意義和對當地經濟建設的決定性作用。

4.政府合作引領，填補“合作真空”。政府搭建了好的平臺，企業就要充分利用平臺和政策紅利。“匈塞鐵路”最終取得實質性進展，主要得益于匈牙利政府的協調對話，闡述相關程序的合規性，當然也離不開我國相應的部門和承建公司的努力。“匈塞鐵路”成功開工建設后，中東歐其他國家也向我方拋出合作意向，比如：保加利亞和捷克。中東歐國家基礎設施項目建設需求較大，只要跨國投資企業認真調研，設計可行的投資方案，“中國高鐵”一定能成為我國對外交往的名片。[本文系2020年河北省專業學位研究生教學案例建設項目：《國際貿易政策教學案例庫》的成果之一。]

（作者單位：河北經貿大學商學院）