“匈塞鐵路”成功實(shí)踐及“高鐵外交”的啟示

趙紅霞 趙天琦

“匈塞鐵路”是中國(guó)——中東歐基礎(chǔ)設(shè)施合作的旗艦項(xiàng)目，它不僅將有力推動(dòng)中東歐地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，還將與我國(guó)“一帶一路”倡議的海、陸貿(mào)易線(xiàn)相接，促進(jìn)中歐貿(mào)易便利化和產(chǎn)業(yè)與投資等重點(diǎn)領(lǐng)域的合作。匈塞鐵路全長(zhǎng)350公里，由匈牙利首都布達(dá)佩斯至塞爾維亞首都貝爾格萊德，最早的路段建于1882年，設(shè)計(jì)時(shí)速100公里，因?yàn)樵O(shè)備老化運(yùn)營(yíng)時(shí)速只有40公里，速度慢、車(chē)況差、使用率低，至今仍為單線(xiàn)。匈塞鐵路改造完成后，這條鐵路不僅成為客貨復(fù)線(xiàn)，還要實(shí)現(xiàn)全線(xiàn)電氣化改造，設(shè)計(jì)最高時(shí)速達(dá)200公里，全程運(yùn)營(yíng)時(shí)間將由原來(lái)的8小時(shí)縮短到3小時(shí)以?xún)?nèi)。匈塞鐵路的建設(shè)也將充分顯示中國(guó)高鐵在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的技術(shù)實(shí)力和深厚經(jīng)驗(yàn)，也是對(duì)中國(guó)高鐵走進(jìn)歐洲最好的名片。

一、“匈塞鐵路”歷經(jīng)波折取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

2013年11月25日，中國(guó)、匈牙利和塞爾維亞三國(guó)在第二次中國(guó)——中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)宣布將合作改造升級(jí)匈塞鐵路，并于2014年12月17日第三次中國(guó)與中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上簽署了《匈塞鐵路項(xiàng)目合作諒解備忘錄》。2015年11月24日，第四次中國(guó)——中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，中國(guó)與匈牙利簽署了《關(guān)于匈塞鐵路項(xiàng)目匈牙利段開(kāi)發(fā)、建設(shè)和融資合作的協(xié)議》，確定項(xiàng)目總承包商，其中中方聯(lián)合體占85%的股份。12月23日，匈塞鐵路項(xiàng)目塞爾維亞段在塞爾維亞第二大城市諾維薩德舉行啟動(dòng)儀式，標(biāo)志著項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段，原定建設(shè)工期為兩年。2016年2月5日，中國(guó)、匈牙利兩國(guó)政府完成匈塞鐵路匈牙利段政府間協(xié)議附件《采購(gòu)規(guī)則》的簽署。5月，歐盟啟動(dòng)對(duì)匈段鐵路調(diào)查程序，主要針對(duì)匈段鐵路財(cái)務(wù)可行性與招標(biāo)方式展開(kāi)調(diào)查，項(xiàng)目延緩。2017年11月28日，匈塞鐵路塞爾維亞境內(nèi)的貝爾格萊德至舊帕佐瓦段破土動(dòng)工。2018年9月17日，匈塞鐵路塞爾維亞境內(nèi)貝爾格萊德中心站至澤蒙站段鐵路也進(jìn)入施工階段。9月18日，中國(guó)通號(hào)自主研發(fā)的高鐵列控主體裝備獲得匈塞鐵路標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)認(rèn)證許可。2019年9月24日，中歐班列“齊魯號(hào)”裝載中國(guó)鐵路物資集團(tuán)為匈塞鐵路提供的國(guó)產(chǎn)物資和研發(fā)設(shè)備首次發(fā)往塞爾維亞，鐵路施工進(jìn)入新階段。2020年4月24日，在國(guó)家發(fā)改委的積極協(xié)調(diào)推動(dòng)下，中國(guó)進(jìn)出口銀行與匈牙利財(cái)政部克服疫情影響，簽署匈塞鐵路匈牙利段貸款協(xié)議，標(biāo)志著匈牙利段即將進(jìn)入實(shí)施階段。2020年5月19日（當(dāng)?shù)貢r(shí)間），匈牙利國(guó)民議會(huì)以133票贊成、58票反對(duì)和3票棄權(quán)的結(jié)果通過(guò)了匈塞鐵路升級(jí)改造工程法案。國(guó)會(huì)同時(shí)對(duì)中匈兩國(guó)政府簽署的《關(guān)于匈塞鐵路項(xiàng)目匈牙利段開(kāi)發(fā)、建設(shè)和融資合作的協(xié)議》表示支持。匈塞鐵路的建設(shè)，真可謂一波三折，但終究是取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、“匈塞鐵路” 之“中國(guó)方案”的問(wèn)題聚焦

“匈塞鐵路”的建設(shè)之所以拖延，主要是遇到以下問(wèn)題。

1.“歐盟”與“準(zhǔn)歐盟”：招標(biāo)與議標(biāo)。2012年中國(guó)與中東歐“16+1”合作機(jī)制在華沙成立，2019年4月希臘加入，“16+1”變?yōu)椤?7+1”，這17個(gè)國(guó)家中有12個(gè)是歐盟成員國(guó)（匈牙利是歐盟成員國(guó)）。歐盟成員國(guó)需嚴(yán)格遵守歐盟采購(gòu)方面的法律，而塞爾維亞是“歐盟潛在成員國(guó)”，因而在法律遵守方面也相對(duì)寬松。歐盟于 2016 年 5 月啟動(dòng)對(duì)匈塞鐵路調(diào)查程序，主要調(diào)查中國(guó)為匈塞鐵路貸款的“財(cái)務(wù)可行性”，以及該項(xiàng)目是否違反了“大型交通項(xiàng)目必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)”的歐盟法律。匈塞鐵路的塞爾維亞段采取的是“議標(biāo)”形式，即以中、塞兩國(guó)政府間的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議為基礎(chǔ)，采用傳統(tǒng)貸款支持下的EPC 總承包模式。而中國(guó)與匈牙利簽署的政府間協(xié)議，將項(xiàng)目的執(zhí)行工作直接授權(quán)給了由中、匈兩國(guó)國(guó)有鐵路公司合資成立的企業(yè)，因而違反了公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的招標(biāo)規(guī)則。

2.“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”與歐盟壁壘。歐盟對(duì)高速鐵路方面設(shè)立了內(nèi)容詳盡的鐵路標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施了40多項(xiàng)建筑和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，其中歐洲標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（CEN）與歐洲電工標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)（CENELEC）負(fù)責(zé)制定鐵路用機(jī)車(chē)部件與線(xiàn)路產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際鐵路聯(lián)盟（UIC）制定國(guó)際多式聯(lián)運(yùn)、鐵路運(yùn)營(yíng)管理、鐵路基建原材料及鐵路通訊標(biāo)準(zhǔn)，以保證國(guó)際聯(lián)運(yùn)的安全性與兼容性。盡管中國(guó)鐵路建設(shè)企業(yè)不斷學(xué)習(xí)和進(jìn)步，在吸收、創(chuàng)新了日、法、德高鐵技術(shù)基礎(chǔ)上形成了自己的標(biāo)準(zhǔn)，但中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)體系的國(guó)際知名度和認(rèn)可度還不夠。

3.歐盟的“復(fù)雜心理”導(dǎo)致被拖延。原定2017年完工的匈塞鐵路，仍在建設(shè)中，主要原因是調(diào)查拖延了工期。長(zhǎng)期以來(lái)，中東歐國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常由西班牙、法國(guó)、德國(guó)等壟斷;隨著中國(guó)綜合實(shí)力的日漸提升，中國(guó)企業(yè)把鐵路修到了歐盟家門(mén)口，其中的復(fù)雜心理可見(jiàn)有之。隨著“一帶一路”倡議向中東歐推進(jìn)，像波蘭、匈牙利等一部分國(guó)家積極參與而受益，一些勢(shì)力由于“眼紅”會(huì)在項(xiàng)目調(diào)查上推波助瀾。

三、“高鐵外交”再出發(fā)的幾點(diǎn)啟示

“匈塞鐵路”的建設(shè)歷經(jīng)了一波三折最終得以順利開(kāi)展，除了企業(yè)自身的不斷努力，還離不開(kāi)政府的幫扶，它給我們今后在基礎(chǔ)設(shè)施的跨國(guó)合作上提出以下幾點(diǎn)啟示。

1.因地制宜，設(shè)計(jì)投資合作方案。中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施修建方面已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗(yàn)，具備較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。如2017年建成通車(chē)的蒙內(nèi)鐵路、2018年開(kāi)通的亞吉鐵路。中國(guó)企業(yè)在非洲的合作獲得了良好的社會(huì)反響，有人總結(jié)為“非洲模式”。但是，非洲模式≠歐盟模式，特別是中東歐有其特殊性。中東歐國(guó)家普遍高度依賴(lài)歐盟市場(chǎng)和資金，歐盟的政策工具和法律框架對(duì)中東歐國(guó)家的發(fā)展發(fā)揮著重要影響力。在作為歐盟成員國(guó)的中東歐國(guó)家承建大型基建項(xiàng)目需依照歐盟和本國(guó)法律公開(kāi)招投標(biāo)，有些項(xiàng)目不僅受歐盟資助，還要受歐盟附加條款的約束。歐盟的成員國(guó)自身已有各級(jí)地方和中央的法律法規(guī)，加上歐盟層面的監(jiān)管法令，中國(guó)企業(yè)到歐盟成員國(guó)就要同時(shí)受到不同層級(jí)的乃至紛繁復(fù)雜的法律體系的約束。歐盟對(duì)匈牙利的基建項(xiàng)目招標(biāo)程序展開(kāi)調(diào)查，匈塞鐵路并非首例。早在 2014 年，匈牙利政府就曾因一項(xiàng)投資額達(dá)125 億歐元的核能項(xiàng)目合同招致歐盟調(diào)查，歐盟認(rèn)為匈牙利未經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)就將項(xiàng)目授予俄羅斯的國(guó)有能源企業(yè)，違反了內(nèi)部市場(chǎng)規(guī)則，而匈牙利的回復(fù)是只有俄羅斯的運(yùn)營(yíng)商可提供該技術(shù)，調(diào)查于2016年12月終止。

鑒于這種復(fù)雜的情況，在工程承包以前，我們就要聘請(qǐng)相關(guān)法律專(zhuān)家，對(duì)所在國(guó)進(jìn)行深入調(diào)查，了解該國(guó)的政治體系、法律制度、勞動(dòng)法律、工程建設(shè)法律和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等基本情況。通過(guò)對(duì)投資合作環(huán)境和法律制度進(jìn)行詳細(xì)咨詢(xún)和評(píng)估，做好預(yù)案以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，保障項(xiàng)目順利開(kāi)展。

2.設(shè)立海外實(shí)驗(yàn)室，推動(dòng)中國(guó)制造和中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化。中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)已經(jīng)處于世界先列，“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和“話(huà)語(yǔ)權(quán)”不斷上升。但是也要看到差距還是有的，我們還是要不斷提高核心技術(shù)，大力推動(dòng)中國(guó)制造和中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化。比如，匈塞鐵路建設(shè)中一個(gè)成功的做法是：在國(guó)外專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)的ETCS-2系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室，這是中國(guó)企業(yè)在海外的首個(gè)高鐵列車(chē)運(yùn)行控制系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室。實(shí)驗(yàn)室以塞爾維亞貝舊段為例，信號(hào)院集成設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)對(duì)塞爾維亞鐵路信號(hào)設(shè)備市場(chǎng)進(jìn)行多次深入調(diào)查，充分了解歐洲和塞爾維亞當(dāng)?shù)匦盘?hào)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)備使用情況。充分考慮塞爾維亞當(dāng)?shù)貙?duì)“聯(lián)鎖產(chǎn)品”的要求，多次與塞方合作單位溝通協(xié)調(diào)，利用國(guó)內(nèi)成熟的制造工藝，研發(fā)塞爾維亞DS6-60e聯(lián)鎖產(chǎn)品，得到國(guó)外合作伙伴的認(rèn)可。2019年5月14日，隨著澤蒙站全站信號(hào)設(shè)備電源的斷開(kāi)，澤蒙站臨時(shí)聯(lián)鎖設(shè)備正式開(kāi)通啟用，標(biāo)志著由通號(hào)工程局集團(tuán)參建的匈塞鐵路塞爾維亞境內(nèi)貝—舊段現(xiàn)代化與改造項(xiàng)目工程澤蒙站臨時(shí)聯(lián)鎖順利開(kāi)通。公司將實(shí)驗(yàn)室搬到海外，從用戶(hù)的角度做好系統(tǒng)解決方案，把技術(shù)工作做踏實(shí)，讓“中國(guó)制造”的信號(hào)系統(tǒng)盡快在歐洲落地生根，這種做法是值得推廣的。

3.加大人文交流，講好“中國(guó)故事”。一些中東歐國(guó)家政黨及民眾受民族問(wèn)題、西方政治文化傾向、外部壓力等問(wèn)題的影響，對(duì)“中國(guó)投資”還存在偏見(jiàn)。如2016年中核工業(yè)集團(tuán)投資斯洛伐克水電站建設(shè)項(xiàng)目遭到當(dāng)?shù)胤钦M織的輿論渲染，因擔(dān)保的問(wèn)題對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生了影響。匈塞鐵路遭到調(diào)查，導(dǎo)致延遲項(xiàng)目工期，成本增加以及不好的社會(huì)影響。因此，我們?cè)趯?duì)外投資與合作中，要制定與國(guó)外投資區(qū)域的總體人文交流總戰(zhàn)略，夯實(shí)人文交流基礎(chǔ)。在“17+1”合作框架下，我國(guó)企業(yè)要全方位加強(qiáng)投資項(xiàng)目宣傳，關(guān)注國(guó)外輿情報(bào)導(dǎo)，及時(shí)回應(yīng)關(guān)切，講好“中國(guó)故事”，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的務(wù)實(shí)合作意義和對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的決定性作用。

4.政府合作引領(lǐng)，填補(bǔ)“合作真空”。政府搭建了好的平臺(tái)，企業(yè)就要充分利用平臺(tái)和政策紅利?！靶偃F路”最終取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要得益于匈牙利政府的協(xié)調(diào)對(duì)話(huà)，闡述相關(guān)程序的合規(guī)性，當(dāng)然也離不開(kāi)我國(guó)相應(yīng)的部門(mén)和承建公司的努力。“匈塞鐵路”成功開(kāi)工建設(shè)后，中東歐其他國(guó)家也向我方拋出合作意向，比如：保加利亞和捷克。中東歐國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需求較大，只要跨國(guó)投資企業(yè)認(rèn)真調(diào)研，設(shè)計(jì)可行的投資方案，“中國(guó)高鐵”一定能成為我國(guó)對(duì)外交往的名片。[本文系2020年河北省專(zhuān)業(yè)學(xué)位研究生教學(xué)案例建設(shè)項(xiàng)目：《國(guó)際貿(mào)易政策教學(xué)案例庫(kù)》的成果之一。]

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)商學(xué)院）