“匈塞鐵路”成功實(shí)踐及“高鐵外交”的啟示

趙紅霞 趙天琦

“匈塞鐵路”是中國——中東歐基礎(chǔ)設(shè)施合作的旗艦項(xiàng)目，它不僅將有力推動中東歐地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，還將與我國“一帶一路”倡議的海、陸貿(mào)易線相接，促進(jìn)中歐貿(mào)易便利化和產(chǎn)業(yè)與投資等重點(diǎn)領(lǐng)域的合作。匈塞鐵路全長350公里，由匈牙利首都布達(dá)佩斯至塞爾維亞首都貝爾格萊德，最早的路段建于1882年，設(shè)計時速100公里，因?yàn)樵O(shè)備老化運(yùn)營時速只有40公里，速度慢、車況差、使用率低，至今仍為單線。匈塞鐵路改造完成后，這條鐵路不僅成為客貨復(fù)線，還要實(shí)現(xiàn)全線電氣化改造，設(shè)計最高時速達(dá)200公里，全程運(yùn)營時間將由原來的8小時縮短到3小時以內(nèi)。匈塞鐵路的建設(shè)也將充分顯示中國高鐵在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的技術(shù)實(shí)力和深厚經(jīng)驗(yàn)，也是對中國高鐵走進(jìn)歐洲最好的名片。

一、“匈塞鐵路”歷經(jīng)波折取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

2013年11月25日，中國、匈牙利和塞爾維亞三國在第二次中國——中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤時宣布將合作改造升級匈塞鐵路，并于2014年12月17日第三次中國與中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會議上簽署了《匈塞鐵路項(xiàng)目合作諒解備忘錄》。2015年11月24日，第四次中國——中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤，中國與匈牙利簽署了《關(guān)于匈塞鐵路項(xiàng)目匈牙利段開發(fā)、建設(shè)和融資合作的協(xié)議》，確定項(xiàng)目總承包商，其中中方聯(lián)合體占85%的股份。12月23日，匈塞鐵路項(xiàng)目塞爾維亞段在塞爾維亞第二大城市諾維薩德舉行啟動儀式，標(biāo)志著項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段，原定建設(shè)工期為兩年。2016年2月5日，中國、匈牙利兩國政府完成匈塞鐵路匈牙利段政府間協(xié)議附件《采購規(guī)則》的簽署。5月，歐盟啟動對匈段鐵路調(diào)查程序，主要針對匈段鐵路財務(wù)可行性與招標(biāo)方式展開調(diào)查，項(xiàng)目延緩。2017年11月28日，匈塞鐵路塞爾維亞境內(nèi)的貝爾格萊德至舊帕佐瓦段破土動工。2018年9月17日，匈塞鐵路塞爾維亞境內(nèi)貝爾格萊德中心站至澤蒙站段鐵路也進(jìn)入施工階段。9月18日，中國通號自主研發(fā)的高鐵列控主體裝備獲得匈塞鐵路標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)認(rèn)證許可。2019年9月24日，中歐班列“齊魯號”裝載中國鐵路物資集團(tuán)為匈塞鐵路提供的國產(chǎn)物資和研發(fā)設(shè)備首次發(fā)往塞爾維亞，鐵路施工進(jìn)入新階段。2020年4月24日，在國家發(fā)改委的積極協(xié)調(diào)推動下，中國進(jìn)出口銀行與匈牙利財政部克服疫情影響，簽署匈塞鐵路匈牙利段貸款協(xié)議，標(biāo)志著匈牙利段即將進(jìn)入實(shí)施階段。2020年5月19日（當(dāng)?shù)貢r間），匈牙利國民議會以133票贊成、58票反對和3票棄權(quán)的結(jié)果通過了匈塞鐵路升級改造工程法案。國會同時對中匈兩國政府簽署的《關(guān)于匈塞鐵路項(xiàng)目匈牙利段開發(fā)、建設(shè)和融資合作的協(xié)議》表示支持。匈塞鐵路的建設(shè)，真可謂一波三折，但終究是取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、“匈塞鐵路” 之“中國方案”的問題聚焦

“匈塞鐵路”的建設(shè)之所以拖延，主要是遇到以下問題。

1.“歐盟”與“準(zhǔn)歐盟”：招標(biāo)與議標(biāo)。2012年中國與中東歐“16+1”合作機(jī)制在華沙成立，2019年4月希臘加入，“16+1”變?yōu)椤?7+1”，這17個國家中有12個是歐盟成員國（匈牙利是歐盟成員國）。歐盟成員國需嚴(yán)格遵守歐盟采購方面的法律，而塞爾維亞是“歐盟潛在成員國”，因而在法律遵守方面也相對寬松。歐盟于 2016 年 5 月啟動對匈塞鐵路調(diào)查程序，主要調(diào)查中國為匈塞鐵路貸款的“財務(wù)可行性”，以及該項(xiàng)目是否違反了“大型交通項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招標(biāo)”的歐盟法律。匈塞鐵路的塞爾維亞段采取的是“議標(biāo)”形式，即以中、塞兩國政府間的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議為基礎(chǔ)，采用傳統(tǒng)貸款支持下的EPC 總承包模式。而中國與匈牙利簽署的政府間協(xié)議，將項(xiàng)目的執(zhí)行工作直接授權(quán)給了由中、匈兩國國有鐵路公司合資成立的企業(yè)，因而違反了公開競爭的招標(biāo)規(guī)則。

2.“中國標(biāo)準(zhǔn)”與歐盟壁壘。歐盟對高速鐵路方面設(shè)立了內(nèi)容詳盡的鐵路標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施了40多項(xiàng)建筑和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，其中歐洲標(biāo)準(zhǔn)委員會（CEN）與歐洲電工標(biāo)準(zhǔn)化委員會（CENELEC）負(fù)責(zé)制定鐵路用機(jī)車部件與線路產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，國際鐵路聯(lián)盟（UIC）制定國際多式聯(lián)運(yùn)、鐵路運(yùn)營管理、鐵路基建原材料及鐵路通訊標(biāo)準(zhǔn)，以保證國際聯(lián)運(yùn)的安全性與兼容性。盡管中國鐵路建設(shè)企業(yè)不斷學(xué)習(xí)和進(jìn)步，在吸收、創(chuàng)新了日、法、德高鐵技術(shù)基礎(chǔ)上形成了自己的標(biāo)準(zhǔn)，但中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)體系的國際知名度和認(rèn)可度還不夠。

3.歐盟的“復(fù)雜心理”導(dǎo)致被拖延。原定2017年完工的匈塞鐵路，仍在建設(shè)中，主要原因是調(diào)查拖延了工期。長期以來，中東歐國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常由西班牙、法國、德國等壟斷;隨著中國綜合實(shí)力的日漸提升，中國企業(yè)把鐵路修到了歐盟家門口，其中的復(fù)雜心理可見有之。隨著“一帶一路”倡議向中東歐推進(jìn)，像波蘭、匈牙利等一部分國家積極參與而受益，一些勢力由于“眼紅”會在項(xiàng)目調(diào)查上推波助瀾。

三、“高鐵外交”再出發(fā)的幾點(diǎn)啟示

“匈塞鐵路”的建設(shè)歷經(jīng)了一波三折最終得以順利開展，除了企業(yè)自身的不斷努力，還離不開政府的幫扶，它給我們今后在基礎(chǔ)設(shè)施的跨國合作上提出以下幾點(diǎn)啟示。

1.因地制宜，設(shè)計投資合作方案。中國在基礎(chǔ)設(shè)施修建方面已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗(yàn)，具備較強(qiáng)的競爭力。如2017年建成通車的蒙內(nèi)鐵路、2018年開通的亞吉鐵路。中國企業(yè)在非洲的合作獲得了良好的社會反響，有人總結(jié)為“非洲模式”。但是，非洲模式≠歐盟模式，特別是中東歐有其特殊性。中東歐國家普遍高度依賴歐盟市場和資金，歐盟的政策工具和法律框架對中東歐國家的發(fā)展發(fā)揮著重要影響力。在作為歐盟成員國的中東歐國家承建大型基建項(xiàng)目需依照歐盟和本國法律公開招投標(biāo)，有些項(xiàng)目不僅受歐盟資助，還要受歐盟附加條款的約束。歐盟的成員國自身已有各級地方和中央的法律法規(guī)，加上歐盟層面的監(jiān)管法令，中國企業(yè)到歐盟成員國就要同時受到不同層級的乃至紛繁復(fù)雜的法律體系的約束。歐盟對匈牙利的基建項(xiàng)目招標(biāo)程序展開調(diào)查，匈塞鐵路并非首例。早在 2014 年，匈牙利政府就曾因一項(xiàng)投資額達(dá)125 億歐元的核能項(xiàng)目合同招致歐盟調(diào)查，歐盟認(rèn)為匈牙利未經(jīng)公開招標(biāo)就將項(xiàng)目授予俄羅斯的國有能源企業(yè)，違反了內(nèi)部市場規(guī)則，而匈牙利的回復(fù)是只有俄羅斯的運(yùn)營商可提供該技術(shù)，調(diào)查于2016年12月終止。

鑒于這種復(fù)雜的情況，在工程承包以前，我們就要聘請相關(guān)法律專家，對所在國進(jìn)行深入調(diào)查，了解該國的政治體系、法律制度、勞動法律、工程建設(shè)法律和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等基本情況。通過對投資合作環(huán)境和法律制度進(jìn)行詳細(xì)咨詢和評估，做好預(yù)案以應(yīng)對項(xiàng)目執(zhí)行過程中的問題，保障項(xiàng)目順利開展。

2.設(shè)立海外實(shí)驗(yàn)室，推動中國制造和中國標(biāo)準(zhǔn)國際化。中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)已經(jīng)處于世界先列，“中國標(biāo)準(zhǔn)”的國際競爭力和“話語權(quán)”不斷上升。但是也要看到差距還是有的，我們還是要不斷提高核心技術(shù)，大力推動中國制造和中國標(biāo)準(zhǔn)的國際化。比如，匈塞鐵路建設(shè)中一個成功的做法是：在國外專門開設(shè)的ETCS-2系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室，這是中國企業(yè)在海外的首個高鐵列車運(yùn)行控制系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室。實(shí)驗(yàn)室以塞爾維亞貝舊段為例，信號院集成設(shè)計團(tuán)隊(duì)對塞爾維亞鐵路信號設(shè)備市場進(jìn)行多次深入調(diào)查，充分了解歐洲和塞爾維亞當(dāng)?shù)匦盘栂到y(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)備使用情況。充分考慮塞爾維亞當(dāng)?shù)貙Α奥?lián)鎖產(chǎn)品”的要求，多次與塞方合作單位溝通協(xié)調(diào)，利用國內(nèi)成熟的制造工藝，研發(fā)塞爾維亞DS6-60e聯(lián)鎖產(chǎn)品，得到國外合作伙伴的認(rèn)可。2019年5月14日，隨著澤蒙站全站信號設(shè)備電源的斷開，澤蒙站臨時聯(lián)鎖設(shè)備正式開通啟用，標(biāo)志著由通號工程局集團(tuán)參建的匈塞鐵路塞爾維亞境內(nèi)貝—舊段現(xiàn)代化與改造項(xiàng)目工程澤蒙站臨時聯(lián)鎖順利開通。公司將實(shí)驗(yàn)室搬到海外，從用戶的角度做好系統(tǒng)解決方案，把技術(shù)工作做踏實(shí)，讓“中國制造”的信號系統(tǒng)盡快在歐洲落地生根，這種做法是值得推廣的。

3.加大人文交流，講好“中國故事”。一些中東歐國家政黨及民眾受民族問題、西方政治文化傾向、外部壓力等問題的影響，對“中國投資”還存在偏見。如2016年中核工業(yè)集團(tuán)投資斯洛伐克水電站建設(shè)項(xiàng)目遭到當(dāng)?shù)胤钦M織的輿論渲染，因擔(dān)保的問題對項(xiàng)目產(chǎn)生了影響。匈塞鐵路遭到調(diào)查，導(dǎo)致延遲項(xiàng)目工期，成本增加以及不好的社會影響。因此，我們在對外投資與合作中，要制定與國外投資區(qū)域的總體人文交流總戰(zhàn)略，夯實(shí)人文交流基礎(chǔ)。在“17+1”合作框架下，我國企業(yè)要全方位加強(qiáng)投資項(xiàng)目宣傳，關(guān)注國外輿情報導(dǎo)，及時回應(yīng)關(guān)切，講好“中國故事”，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的務(wù)實(shí)合作意義和對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的決定性作用。

4.政府合作引領(lǐng)，填補(bǔ)“合作真空”。政府搭建了好的平臺，企業(yè)就要充分利用平臺和政策紅利。“匈塞鐵路”最終取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要得益于匈牙利政府的協(xié)調(diào)對話，闡述相關(guān)程序的合規(guī)性，當(dāng)然也離不開我國相應(yīng)的部門和承建公司的努力。“匈塞鐵路”成功開工建設(shè)后，中東歐其他國家也向我方拋出合作意向，比如：保加利亞和捷克。中東歐國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需求較大，只要跨國投資企業(yè)認(rèn)真調(diào)研，設(shè)計可行的投資方案，“中國高鐵”一定能成為我國對外交往的名片。[本文系2020年河北省專業(yè)學(xué)位研究生教學(xué)案例建設(shè)項(xiàng)目：《國際貿(mào)易政策教學(xué)案例庫》的成果之一。]

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)商學(xué)院）