關于繼續推行扶貧小額信貸政策的幾點思考

文/張葭

關于精準扶貧，習近平總書記提出：要打贏扶貧、脫貧攻堅戰，關鍵在于“怎么扶”的問題，只有開對扶貧“藥方子”，才能真正拔掉 “窮根子”。堅持加大投入，強化資金支持，切實發揮政府財政在精準扶貧中的投入主體和主導作用，通過專項財政資金精準投放，實現專項資金專款專用，提高政府金融扶貧政策對建檔立卡貧困戶支持力度。隨著脫貧攻堅戰已屆收官之時，產業扶貧發揮了關鍵性的作用，而金融作為推動產業扶貧的“消貧利器”[1]，為我國有效解決絕對貧困提供了良好的經濟支撐。扶貧小額信貸作為金融扶貧“組合拳”中的重要組成部分，主要面向缺少擔保物、抗風險能力不足、資金需求量小等特點的貧困戶，出臺了“5萬元以下、3年期內免擔保免抵押，基準利率放貸，財政貼息，縣建風險補償金”的小額信貸金融扶貧政策，切實解決了貧困戶在發展生產過程中遇到資金困難存在的“貸不到”“用不好”“還不上”“難持續”等問題，緩解了貧困戶資金需求困境，有力推動了貧困戶生產、貧困地區產業發展。但政府在推行過程中，也經歷了不斷調整完善過程，在制定考核機制上存在著一些不科學的地方；尤其是今年是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年，脫貧攻堅任務完成后，相關政策措施是否繼續推行并未明確，本文通過分析扶貧小額信貸政策推行過程及存在問題，并就下一步如何持續推進落實提出了措施建議。

一、扶貧小額信貸政策經歷的四個階段

伴隨著脫貧攻堅不斷推進，扶貧小額信貸政策從地方的金融支農創新之舉，逐步完善推進，逐漸成為滿足貧困戶發展生產資金需求的“造血系統”。在小額信貸政策發展中，按其政策特點可分為四個階段。

（一）2013年至2014年：政策創新成形階段

2013年，針對貧困地區農村產業對資金的需求，尤其是解決貧困農村產業發展中資金需求問題，創新新時期金融支農、扶農、助農新模式，福建省出臺支農小額信貸政策，選擇在屏南和云霄等2個省級扶貧重點縣進行試點推廣。2014年，全國開始建立統一的扶貧信息網絡系統，進行建檔立卡工作，為確定小額信貸的享受對象提供了客觀的標準。經過一年的試點，扶貧小額信貸金融扶貧模式取得顯著成效，2014年，國務院扶貧辦等部門聯合印發了《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將小額金融扶貧作為一項重要的金融扶貧舉措，為全國范圍內推廣提供了基本的政策依據。

（二）2015年至2016年：逐步施行階段

隨著《指導意見》的出臺，扶貧小額信貸作為一項金融扶貧舉措在全國各地推廣。2015年，中共中央、國務院印發了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，將金融扶貧作為打贏扶貧攻堅戰的一項重要措施，要求持續加強金融扶貧力度。為了更好地施行該項政策，也為了規范扶貧小額信貸資金的管理，提高資金使用效益，各地根據本地的實際情況分別出臺相關的資金管理文件。如：2016年福建省出臺《福建省扶貧小額信貸資金管理辦法》，除了明確“貸款不超過5萬元、期限最長不超過3年”等政策要點外；為更好發揮新型經營主體在帶動貧困戶發展特色產業方面的優勢，這份文件還把享受該項政策的對象擴大到新型經營主體，明確了小額貸款貼息需求后，對能夠帶動貧困戶就業、農業產業發展的新型經營主體可提供貸款貼息服務”。以福建省漳州市為例，至2016年底，漳州市累計發放1.41億元小額貸款，共計3594戶貧困戶受益，其中，直接獲得小額貸款的貧困戶2725戶，累計發放小額貸款1.03億元，向869戶新型經營主體發放0.38億元，覆蓋漳州市建檔立卡貧困戶比例為16%。

（三）2017年至2019年：政策調整完善并進行全面推廣階段

2017年至2019年期間，隨著扶貧小額信貸業務的推廣實施，該業務已經成為金融扶貧的重點項目、品牌項目，但也顯現出貸款發放不完全符合規定、風控意識不夠到位等問題。為進一步強化和規避金融風險，2017年，銀監會等五部門聯合印發通知，要求強化小額信貸業務管理，保障小額信貸健康、可持續發展，并對項目名稱進行了統一，即“扶貧小額信貸”；再次強調政策享受對象、使用范圍等。由于政策已施行將近3年，開始出現貸款到期的問題，這份文件也對續貸業務、逾期還款以及不良貸款等進行明確；為了提高金融機構開展扶貧小額信貸業務積極性，文件提高了對金融機構不良貸款容忍度，將該類業務不良率上調為年度考核指標2個百分點。2019年，脫貧攻堅戰已進入最后沖刺期，為進一步規范和完善這項政策，銀保監會等四部門再次印發通知，強調扶貧小額信貸保障對象、貸款用途及貸款條件等要求；對貸款續貸和展期也進行了明確，即續貸期限原則不超過3年且只能辦理1次；由于開始進入還款高峰期，文件專門對如何妥善應對做出了“加大政策宣傳、加強貸后管理、做好到期提醒、穩妥處置逾期貸款以及采取司法手段”等規定；此外，由于在政策推行初期一些規定不夠明確，出現貸款資金沒有直接用于貧困戶發展生產的現象，文件也對如何處置這些問題分別進行了明確。

總體來講，這一時期是該項政策全面推行、逐步完善、顯現實效的階段。以福建省漳州市為例，至2019年底，全市累計發放扶貧小額貸款11478戶4.85億元，其中，直接面向10195戶建檔立卡貧困戶發放4.14億元，面向新型經營主體1283戶發放0.71億元，覆蓋建檔立卡貧困戶比例達52%。

（四）2020年：脫貧收官階段

2020年是脫貧攻堅戰決勝、全面收官之年，因為新冠肺炎疫情的影響，加大了脫貧攻堅任務完成的復雜性和艱巨性。為了進一步厘清信貸政策施行的時間節點，應對新冠肺炎疫情帶來的新的風險挑戰，2020年6月，中國銀保監會等四部委聯合出臺了《關于進一步完善扶貧小額信貸有關政策的通知》（以下簡稱《通知》），明確了至2020年底扶貧小額金融貸款各項不變的政策，這主要是對到期貸款再續貸或新增貸款的還款期限超過脫貧攻堅期的問題，給出明確的規定。同時，因為全國很多地方已提前完成脫貧攻堅任務，如福建省在2019年就已全部完成建檔立卡貧困戶的脫貧工作，但由于2020年疫情原因，已脫貧戶存在著返貧風險，因此文件擴大了政策的支持對象，將返貧對象納入扶貧監測范圍，并將具備農業產業發展條件和勞動能力的邊緣人口列入小額信貸扶貧范圍[2]；還將受疫情影響還款困難的貧困戶的還款期限延長至2021年3月底。如：2020年，漳州市在受新冠肺炎疫情影響下，通過積極推行政策，仍新增貸款269戶1987萬元，該部分貸款主要為已脫貧但繼續享受扶貧政策的貧困戶貸款。

二、政策施行中存在的問題

扶貧小額信貸政策作為一項金融扶貧的創新之舉，施行時間不到6年，在推行過程中不可避免地存在著一些落實有矛盾、操作有困難、銜接有問題的現象。

（一）前期政策的不具體導致扶貧資金使用不夠精準

2014年的《指導意見》對很多事項只是做了原則性的指導，各地在執行過程中，根據本地實際情況做出不同解讀，如前文中福建省將該項政策的享受對象擴大到帶動貧困戶的新型經營主體，雖然2017年福建省再次出臺政策，對享受對象重新進行明確，必須是建檔立卡貧困戶，但在此之前已經發生了新型經營主體的此項貸款業務，這就造成了政策享受對象的不一致性。并且在2017年國家銀監會等五部門聯合印發的相關通知中，只要求貸款“戶借、戶還”，直到2019年銀保監會等四部門的相關通知中，才強調“戶用”，導致各地在施行政策時，出現一定數量的“戶貸企用”案例，即由建檔立卡貧困戶貸款，該部分資金可直接作為貧困戶入股企業資金，以此享受企業股份分紅。這就造成貼息的財政資金變相為經營企業所用，沒有達到精準用于貧困戶發展產業的政策目的。

（二）配套政策的不完善導致基層操作有難度

扶貧小額信貸政策的一大要點是“縣建風險補償金”，由于風險補償金屬于財政資金，要求各地在建立風險補償金的同時，也要制定使用管理措施，但國家或省級相關部門沒有出臺相應的指導意見，扶貧小額信貸又屬于創新金融措施，以前沒有相關的政策可以參考，造成各地制定補償金的使用管理規定時無據可依；而財政資金支出的嚴格規定導致基層難以真正使用風險補償金，導致出現逾期貸款時不能及時啟用補償，加大了貸款逾期率。同時，由于貧困地區本身財力比較單薄，為扶貧貸款提供的財務支持有限，因此能提供的風險補償金的額度也有限，造成財政投入小額扶貧信貸的資金額度受限，一定程度上影響了小額信貸業務長效機制的形成和發展。

（三）考核指標設置的不科學導致部門責任落實有偏差

扶貧小額信貸政策在全面推行階段，上級扶貧部門將貸款量和貸款覆蓋率作為考核工作績效指標，這就導致基層扶貧部門為完成績效目標，不是按照能貸盡貸、應貸盡貸的原則推行這項政策，而是為了片面追求貸款量和覆蓋率，想方設法催促金融機構將錢貸出去，這既為貧困戶不良貸款的出現埋下了隱患，也間接導致了“戶貸企用”現象的產生。

貸款的逾期率也是考核基層扶貧部門工作的一項指標，該項指標計算公式是：某地區扶貧小額信貸逾期率=到期未還款資金總量/該地區貸款資金存量×100%。隨著2019、2020年還款高峰期的到來，信貸資金存量在不斷減少，而逾期資金基本不變或略有增加的情況下，逾期率只會越來越高，這顯然是不合理的。同時，為提高金融機構推行小額信貸的積極性和貸款資金的安全性，財政預算專項設置小額風險擔保資金，實行專款專存、專款專用、封閉運行；雖然相關文件有明確規定政府資金和金融機構的風險分擔比例，但在實際操作過程中，由于政府扶貧部門的嚴格考核，實際違約資金量比擔保金的利息還要少，導致應當由金融機構履行的“貸前審核、貸中管理、資金回收”等責任，壓力主要轉移到了基層扶貧部門及幫扶責任人，降低了金融機構自身抓好風險防控的主動性。以漳州市為例，當前扶貧部門的小額貸款逾期率考核指標為1%，截止2020年8月，實際逾期率1.51%，有兩個縣逾期率超過了2%，市和兩個縣均超過了風險防控考核要求。但實際逾期金額，全市僅27戶94.94萬元，占總貸款量僅0.18%。而截至該月，全市風險補償金12087.35萬元，其中包括累計利息267.35萬元，扣除風險補償已使用的140萬元后，財政資金建立的風險補償金仍有127.35萬元的盈余，即風險補償金利息已全額覆蓋逾期貸款金額，財政資金（風險補償金）并沒有形成實際損失，但按照績效考核目標，仍然要對基層扶貧部門進行扣分。

（四）對脫貧攻堅任務完成后政策走向后續規定不明確

2020年6月，中國銀保監會等四部門聯合印發的《通知》只是對脫貧攻堅期內這項政策進行了再次的細化完善，對脫貧任務完成后，政策應當如何延續沒有一個明確的規定。全面建成小康社會后，我國雖然已不存在絕對貧困人口，但和農村居民平均收入水平來比，總是存在著相對貧困群體。特別是在脫貧攻堅穩定階段，對于不穩定脫貧群體，如何幫助他們發展生產實現穩定脫貧，穩定脫貧后能夠進一步增加收入，走向富裕，都需要政策性金融資金的繼續支持。

三、對繼續推行扶貧小額信貸政策的幾點建議

從扶貧小額信貸政策取得的巨大成效可以看出，利用金融資金扶貧特別是對貧困對象發展產業上的支持，可以使扶貧更加精準有效。通過政府主導下的強力監督和管理，加之遵循市場經濟規律的金融貸款運營機制，形成了“扶貧不扶懶”的扶貧格局，改變了貧困群眾“等、靠、要”的落后觀念，因此筆者認為應當繼續推行這項政策。同時，國家相關部門要盡快出臺文件，對這項政策的繼續推行進行明確，避免因政策的不連貫造成貧困對象發展產業“斷炊斷糧”，導致欠收返貧。

（一）重新界定政策享受對象

現在的政策是針對建檔立卡貧困戶，在脫貧攻堅任務完成后，有的貧困戶已經實現脫貧甚至部分邁進富裕群體。因此有必要對原有建檔立卡貧困戶進行數據清洗和信息核對，按照新的標準重新界定能夠享受政策的相對貧困對象。認定標準，可以根據實際情況分區域設定兩種標準，一種是西部地區，可以按照建檔立卡貧困戶的認定標準，將年收入提高到合理位置進行確定；另一種是東部發達地區，參照西方國家認定相對貧困戶的方式，將地區農民人均可支配收入平均線以下的一定比例的最低收入戶認定為相對貧困對象。

（二）提高貸款最高額度

隨著農業產業的不斷發展，農業、農民、農戶發展產業對資金需求不斷增加，因此，在綜合分析相對貧困戶的資金需求、貸款資金的邊際效益、違約風險程度等各項指標的基礎，可以適當提高小額信貸資金額度[3]。

（三）完善政策頂層設計

扶貧小額信貸政策經過多次的修改，目前已經比較完善，對于推行中已經形成的科學措施，可以繼續保留，如“3年期內免擔保免抵押，基準利率放貸，財政貼息，縣建風險補償金”，考慮到縣級財政的實際困難，在“縣建風險補償金”的基礎上，由省、市財政進行配套補充。由省級政府制定、建立相應財政配套政策，建立健全扶貧長效機制。

（四）合理確定各部門工作責任

按照各相關部門的職責，科學設置考核指標，不片面強調貸款量、獲貸率等。建立健全扶貧小額信貸風險補償與分擔機制，適當調整金融機構風險分擔比例，以此強化金融機構風險防控意識。鄉鎮一級按照界定的相對貧困群體，負責確定政策享受對象，并做好項目審核把關以及管理服務工作；金融機構要切實履行小額信貸“貸前審核、貸中跟蹤、貸后管理”管理要求。

貧困對象的幫扶需要持續發力，在金融扶貧上，只有通過扶貧小額信貸等政策的長期施行，才能為貧困對象發展產業提供有效的資金支持，才能建立起幫扶相對貧困群體的長效機制。