做好預(yù)算平衡保障縣級財(cái)政管理工作的幾點(diǎn)思考

文/包建春

財(cái)政預(yù)算是由政府編制、經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批、反映政府財(cái)政年度內(nèi)收支狀況的計(jì)劃。政府財(cái)政預(yù)算貫穿于政府治理的各個環(huán)節(jié)，體現(xiàn)政府在民生保障、社會公平和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策意圖和目標(biāo)。長期以來，我國政府財(cái)政預(yù)算以年度預(yù)算為基礎(chǔ)，對年內(nèi)收支情況進(jìn)行預(yù)測和控制，這樣不僅會引起預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，而且在經(jīng)濟(jì)增值放緩時也會出現(xiàn)征收“過頭稅”的問題，甚至在經(jīng)濟(jì)過熱時出現(xiàn)應(yīng)收未收，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱問題。為改變該問題，2018年，全國人大常委會修訂了《預(yù)算法》，其中明確規(guī)定“各級政府應(yīng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，要求各級政府根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀政策調(diào)整要求和跨年度收支預(yù)測，按規(guī)定程序征求各方面意見后編制政府財(cái)政預(yù)算。2016年，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上，習(xí)近平總書記指出：“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)產(chǎn)收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，是深化預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容”，并強(qiáng)調(diào)“要改進(jìn)預(yù)算編制方式，完善和保障重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政支出，增強(qiáng)財(cái)政資金的統(tǒng)籌能力，確保地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展”。修訂后的《預(yù)算法》引入了周期預(yù)算平衡的概念，即由年度平衡擴(kuò)展至周期性平衡，并與中期財(cái)政規(guī)劃有效銜接，由收入預(yù)算約束向預(yù)期型預(yù)算轉(zhuǎn)變，發(fā)揮了財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用。

一、縣級財(cái)政預(yù)算平衡的作用分析

修訂后的《預(yù)算法》最重要的特征是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）回歸預(yù)算本質(zhì)

在各國財(cái)政法律中，預(yù)算平衡是基本的原則之一，在主要發(fā)達(dá)國家中，主要通過預(yù)算編制和執(zhí)行實(shí)現(xiàn)政府收支平衡。1994年頒布實(shí)施的《預(yù)算法》預(yù)算局限于短周期性要求，對預(yù)算周期性管理持續(xù)性、動態(tài)性進(jìn)行約束，導(dǎo)致縣級政府財(cái)政預(yù)算不均衡問題突出，而修訂后的《預(yù)算法》引入了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，真正體現(xiàn)了預(yù)算平衡的本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算總體平衡、長期平衡與整體平衡的有機(jī)統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)本質(zhì)意義上的政府財(cái)政預(yù)算平衡[1]。

（二）充分發(fā)揮預(yù)算功能

修訂后的《預(yù)算法》的實(shí)施其主要目的是實(shí)現(xiàn)對預(yù)算制度的規(guī)范、管理和控制，基于預(yù)算平衡，充分發(fā)揮預(yù)算功能定位，進(jìn)一步明確預(yù)算責(zé)任，優(yōu)化預(yù)算審批程序，有效控制了預(yù)算收支平衡，將年度預(yù)算審核的重點(diǎn)由收支平衡向支出平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了支出預(yù)算由年度項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榭缒甓软?xiàng)目，強(qiáng)化了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和預(yù)算平衡功能，明確了預(yù)算目標(biāo)，提高了政府財(cái)政預(yù)算編制的科學(xué)性、系統(tǒng)性、合理性。

（三）預(yù)防和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

縣級政府在編制財(cái)政預(yù)算時，通過跨年度預(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建，能夠?qū)崿F(xiàn)對預(yù)算短期性弊端進(jìn)行遏制，及時發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，并對潛在的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和控制，從跨年度預(yù)算編制的視角分析和控制預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，有利于提高縣級政府預(yù)算彈性，增強(qiáng)縣級政府化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時，基于預(yù)算平衡機(jī)制，借助中期財(cái)政規(guī)劃管理引導(dǎo)，有利于縣級政府財(cái)政預(yù)算編制優(yōu)化，提高預(yù)算編制的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性，改善縣級財(cái)政預(yù)算編制質(zhì)量，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政預(yù)算宏觀調(diào)控功能，實(shí)現(xiàn)縣級財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

（四）體現(xiàn)了預(yù)算動態(tài)管理要求

新時期背景下，縣級財(cái)政支出形式發(fā)生了重大變化，以PPP、BOT等項(xiàng)目形式在政府投資項(xiàng)目中比重不斷上升，跨年度、滾動預(yù)算支出比例不斷增長。針對此類問題，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，能夠符合縣級財(cái)政中期、長期相互結(jié)合原則，滿足縣級政府合理規(guī)劃財(cái)政支出的目的[2]。

二、加強(qiáng)縣級政府財(cái)政預(yù)算平衡的思考

（一）平衡縣級財(cái)政收支關(guān)系，保障財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

收支平衡是縣級財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?？h級財(cái)政預(yù)算編制應(yīng)根據(jù)地方財(cái)力水平、資金需求和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。針對縣級政府重大財(cái)政支出項(xiàng)目，在財(cái)政預(yù)算編制時，應(yīng)根據(jù)縣級財(cái)政收入測算，結(jié)合歷史財(cái)政收入數(shù)據(jù)，對未來財(cái)政收入水平進(jìn)行擬合、預(yù)測，確保在收入預(yù)算剛性約束性合理分配支出預(yù)算，杜絕先支出、后找資金的問題發(fā)生。針對預(yù)算收入不足的部分，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算支出必要性、合理性論證，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要切實(shí)硬化預(yù)算約束，嚴(yán)格控制隨意追加預(yù)算、超預(yù)算支出的行為和現(xiàn)象，加強(qiáng)縣級財(cái)政暫付款項(xiàng)清理，在預(yù)算編制、預(yù)算收支、預(yù)算補(bǔ)漏、預(yù)算執(zhí)行方面實(shí)現(xiàn)縣級財(cái)政預(yù)算動態(tài)平衡。

（二）建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對政府財(cái)稅體制改革進(jìn)行了全面部署，要求政府建立重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制。習(xí)近平總書記在中央政治局會議上強(qiáng)調(diào)“財(cái)政政策要注重實(shí)效，保障重大項(xiàng)目建設(shè)資金，注重項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和效益”。加強(qiáng)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)投資項(xiàng)目的儲備、申報(bào)和遴選，形成不斷優(yōu)化的優(yōu)勢項(xiàng)目準(zhǔn)備機(jī)制，引導(dǎo)縣級機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)做實(shí)做細(xì)重大事項(xiàng)預(yù)算支出計(jì)劃和子收支平衡方案，尤其是保障“兩新一重”項(xiàng)目，及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并針對風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)的防控策略，能夠強(qiáng)化縣級政府財(cái)政宏觀調(diào)控能力，準(zhǔn)確預(yù)測重大項(xiàng)目預(yù)算支出，提高財(cái)政項(xiàng)目編制連續(xù)性、整體性、約束性。能夠切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的實(shí)效性。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，注重財(cái)政預(yù)算實(shí)效

在縣級財(cái)政舉債融資時，應(yīng)對債券資金實(shí)施穿透式、全過程監(jiān)督，對預(yù)算支出進(jìn)度進(jìn)行定期通報(bào)、公示，完善財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制、決策風(fēng)險(xiǎn)評調(diào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任協(xié)調(diào)配合機(jī)制，堅(jiān)持預(yù)算監(jiān)管責(zé)任層層壓實(shí)，杜絕預(yù)算外隨意舉債，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行橫向監(jiān)管協(xié)調(diào)、縱向?qū)訉颖O(jiān)管聯(lián)動，形成齊抓共管的縣級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理模式。在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)根據(jù)縣級財(cái)政舉債規(guī)模和變動統(tǒng)計(jì)情況，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析，研判、預(yù)警財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)苗頭的早發(fā)現(xiàn)、早處理、早應(yīng)對，預(yù)防和控制系統(tǒng)性縣級財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

（四）將地方債務(wù)與政府績效考核掛鉤，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)

強(qiáng)化預(yù)算制度改革與地方預(yù)算編制銜接協(xié)調(diào)，要求縣級政府將零基預(yù)算理念貫徹落實(shí)到預(yù)算編制全過程、全環(huán)節(jié)，打破預(yù)算編制僵化格局，以財(cái)政預(yù)算支出效益為導(dǎo)向，建立健全評價結(jié)果、預(yù)算調(diào)整、改進(jìn)管理和政策掛鉤機(jī)制，在保障縣級財(cái)政合理支出的前提下，盡可能減少存量債務(wù)，落實(shí)舉債問責(zé)機(jī)制，防范和控制地方債務(wù)增長[3]。

針對部分縣級政府不顧存量債務(wù)規(guī)模和財(cái)政收入舉債的情況，應(yīng)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控情況納入政府績效考核范圍，以化解存量債務(wù)和新增債務(wù)限額掛鉤，嚴(yán)控高風(fēng)險(xiǎn)縣級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對不重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)新增隱性債務(wù)的政府實(shí)施問責(zé)機(jī)制，確?？h級政府收支平衡[4]。針對部分縣級政府進(jìn)入償債高峰期的情況，要求縣級政府對債務(wù)到期情況進(jìn)行全面梳理、分析，統(tǒng)計(jì)研究債務(wù)到期時間、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等情況，按“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的原則，積極籌措財(cái)政資金用于到期債務(wù)本息償還，嚴(yán)防債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。在縣級財(cái)政債務(wù)償還時，應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政預(yù)算好平衡原則，針對不同風(fēng)險(xiǎn)等級債務(wù)精準(zhǔn)施策，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，守住合規(guī)底線和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線，嚴(yán)禁以償債名義舉債，保障縣級財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

（五）以收定支，優(yōu)化財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)

自2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，受客觀因素影響，縣級財(cái)政增長緩慢，財(cái)政預(yù)算保障任務(wù)繁重，調(diào)劑空間有限，收支平衡壓力大。針對該問題，縣級財(cái)政應(yīng)根據(jù)預(yù)算平衡要求，嚴(yán)格遵循“以收定支”原則，合理編制預(yù)算支出計(jì)劃和支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財(cái)政預(yù)算帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作用和民生保障作用。在支出計(jì)劃方面，按中央“六穩(wěn)”“六?！币?，以“十四五”規(guī)劃要求為指導(dǎo)，重點(diǎn)落實(shí)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、重點(diǎn)在建項(xiàng)目和中央、省委省政府、市委市政府明確子要求的財(cái)政預(yù)算資金，對非急需的財(cái)政預(yù)算資金制定緩期支付計(jì)劃，確保收支平衡[5]。在支出結(jié)構(gòu)方面，縣級財(cái)政預(yù)算計(jì)劃編制應(yīng)以全力支持中央、省、市政府決策為基本原則，嚴(yán)格保障企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、疫情防控專項(xiàng)資金和重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金支出，優(yōu)化縣級財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，有序推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目開工建設(shè)，推動財(cái)政預(yù)算資金盡快見實(shí)效。

三、結(jié)語

按照修訂后的《預(yù)算法》，縣級財(cái)政應(yīng)轉(zhuǎn)變以往以年度預(yù)算收支循環(huán)的財(cái)政預(yù)算管理觀念，跳出預(yù)算年度平衡管理思路，改善縣級財(cái)政預(yù)算編制方式，結(jié)合縣級政府財(cái)力水平，合理預(yù)測階段內(nèi)財(cái)政收入增長情況，以收定支，財(cái)政預(yù)算編制和資金支出向重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，發(fā)揮財(cái)政預(yù)算逆周期調(diào)節(jié)作用。嚴(yán)控縣級政府債務(wù)規(guī)模增長，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，控制縣級政府財(cái)政舉債規(guī)模，實(shí)現(xiàn)縣級政府收支平衡，保障縣級政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。