不平衡不充分發(fā)展視域下的精準扶貧
——基于產業(yè)益貧和政策減貧的框架

陳桂生,林路遙

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

一 問題提出及文獻回顧

(一)問題提出

擺脫貧困與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是人類社會始終追求的公共理想，為此，我國政府進行了不懈努力。自1978年到2018年，中國貧困人口從近7.7億銳減到0.166億左右，四十年的減貧實踐既體現(xiàn)出各階段中國扶貧發(fā)展軌跡的遞進性，也反映了不同減貧方略的國情調適性。目前，三年梯度式貧困縣退出后尚存的1667萬貧困人群是脫貧攻堅的“困中之困”——其致貧原因復雜，可利用資源少、貧困文化再生產傳遞、脫貧資源透支等滋長了“窮病”的“耐藥性”和“傳染性”。脫貧攻堅已進入劃紅線、“啃硬骨頭”的關鍵期，集中連片貧困地區(qū)扶貧成本與扶貧效益臨近閾值；隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，某些既有扶貧策略和幫扶模式越來越難以適應新時代的農村社會矛盾。處于最低生活標準下的貧困人群大多在市場競爭中長期處于劣勢地位且可持續(xù)收入能力孱弱而被“鎖定”于政府救助，這種積重難返的絕對貧困現(xiàn)實其實是社會經(jīng)濟不充分發(fā)展在某些農村地區(qū)的投射；另外，既有行政幫扶的副作用之一是政策、資源、資金漫灌而忽略非貧困戶和邊緣戶的公平感知，相應降低了其他社會人群的幸福獲得感。換言之，減貧制度及其落地存在因不精準而擴大相對貧困張力的不均衡態(tài)勢。在此認識上，新時代的貧困和減貧問題與社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡和不充分的基本矛盾屬于同一序列的命題。對此，我們可以從政策減貧和產業(yè)益貧的兩個維度去討論不平衡和不充分的雙重減貧困境。

(二) 文獻回顧

檢索中國知網(wǎng)20年來主題詞為扶貧機制、反貧困、貧困成因的期刊論文，通過主題篩選、類別剔除后得到107篇關于扶貧機制研究的CSSCI期刊文獻。從數(shù)量上看，被篩選文獻篇均下載數(shù)876.3次，篇均被引量9.6次。從關鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡圖(如圖1所示)的模型結構、關系距離、熱度大小來看，以精準扶貧機制、模式為論域的研究文獻體量相對較大；而以“農村貧困人口”“扶貧開發(fā)”為旨趣的研究則主要就農村扶貧方式、鄉(xiāng)村精準施策、市場作用、資金籌措、可持續(xù)發(fā)展路徑等問題展開具體分析。在研究路徑上，這兩類研究在內容上相互交叉、邏輯上互為通聯(lián)，但融合程度尚待提升。

圖1 扶貧機制的文獻關鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡圖

就研究時序而言，早在2000年就有學者闡述了管制型扶貧機制的運轉缺陷，指出提高扶貧效率需轉變政府職能。[1]2008年前后，學者們開始從扶貧資金分散投入、開發(fā)項目運行可持續(xù)性弱、整村搬遷的區(qū)域銜接差、以工代賑施行困難等方面梳理扶貧開發(fā)機制中資源整合的難點。[2]隨著精準扶貧的頂層設計優(yōu)勢逐步呈現(xiàn)，特別是十八大以來，精準扶貧體制機制創(chuàng)新被全面總結：黨政“一把手”雙組長的領導體制、合力攻堅與分級負責共存的管理體制、“六個精準”與“五個一批”為抓手的工作機制、資金統(tǒng)籌利用和管理機制、黨政考核與第三方考評并重的扶貧成效考核機制、各級干部層層幫扶的責任機制、貧困摘帽的評估退出機制。[3]脫貧實踐進入了“理論-政策-實踐”互動轉換的結構性提升的窗口期,[4]但減貧碎片化局面依舊未能有效破解，如何用可操作市場工具助力扶貧，怎樣在市場益貧機制的基礎上優(yōu)化扶貧的參與秩序被較多關注。[5]目前，后精準扶貧的區(qū)域統(tǒng)籌也正被提上日程[6]，城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興共舉成為新農村工作的方向。[7]為提升貧困人群自身的“脫貧能力”，亟待打通反貧困制度體系與社會保障制度間的通道，做好政策銜接與功能互補，[8]避免制度縫隙擴大導致的政策錯位。[9]從輸血式扶貧、粗放式扶貧過渡到開發(fā)扶貧與精準扶貧，反貧困實踐的發(fā)展需要中外學者共同研究。

圖2 WOS核心合集的關鍵詞聚類圖

按關鍵詞檢索Web of Science(WOS)科技文獻數(shù)據(jù)庫近十年來的外文文獻發(fā)現(xiàn)，國外學者主要開展了貧困生存狀況、社會保障救助、賦權貧困、貧困階層流動、貧困文化等五大領域的研究(如圖2)。概言之，相對于國內學者研究旨趣的集中，國外反貧困機制研究相對發(fā)散，但也形成了如下三種主要范式。一是權利范式。貧困緣于權利缺乏導致能力受限，政府失靈阻礙了資源的向量整合，權利異化帶來了分配不公并導致饑荒。[10]5經(jīng)濟貧困者一般也是權利貧困者，公民權利的缺乏扭曲了其社會參與的應然形態(tài)，[11]擺脫貧困需要國家著力加強資產建設和權利保障。[12]189-234二是結構主義范式。從貧困概念和社會分層的不平等結構提出了相對貧困與絕對貧困理論，[13]在區(qū)分社會分層與被動貧困的基礎上，[14]應因循分層評估[15]、調和群體差距、共享經(jīng)濟發(fā)展成果等以擺脫貧困。三是文化范式。貧窮文化的形成、期待文化與實現(xiàn)沖突中安貧守舊的習慣依賴共同助推了貧困的代際傳遞，[16]擺脫貧困需要多措并舉改變文化資本匱乏的狀況，[17]更多地嵌入合作與學習機制[18]有助于脫貧能力的提升。總的看來，這三種研究范式從各自視角展示了社會福利視角下貧困的生成機理以及反貧困實踐的規(guī)律，它對推進中國減貧事業(yè)具有重要借鑒意義。需要指出的是，因其理論構建基礎與當下中國社會經(jīng)濟發(fā)展、主要矛盾、福利體制以及貧困規(guī)模等尚有諸多不同，所以中國扶貧經(jīng)驗不能照搬西方思路，而需要立足中國實踐。

扼要地看，多維貧困與雙重脫貧的現(xiàn)實要求下的扶貧機制研究不可避免地遇到兩個難題：一是減貧重心的拓展，如根源回溯和扶貧產業(yè)體制創(chuàng)新，特別是產業(yè)扶貧的可持續(xù)造血機制；二是如何有效培育并提升貧困主體的參與性，更需要關注貧困的原因而不僅僅是結果。“精準扶貧”問題研究繞不開“脫貧摘帽”與可持續(xù)發(fā)展的兼容，在回應政府作用和市場機制關系問題上，隨著相對貧困的政策目標轉移，理論研究難以界定“無形的手”和“有形的手”的均衡點。基于此，本研究聚焦于絕對貧困背后的發(fā)展不充分與相對貧困語境下發(fā)展不平衡的雙重困境，試圖在政府政策提升脫貧能力兼顧發(fā)揮市場益貧機制的合作的邏輯下，從產業(yè)益貧和政策減貧的二維驅動來嘗試建構精準扶貧的行動框架(如圖3所示)。

圖3 產業(yè)益貧和政策減貧的扶貧驅動機制

二 “不充分與不平衡發(fā)展”的雙重脫貧困境

一般認為，貧困是一個復合多元的概念束。就時空而言，由社會發(fā)展決定的人類基本需求會隨其所處時空變化而作相應改變，因而對貧困的定義域也應有所不同。維持生存基準或參與必要社會活動存在某個以個體消費的物質衡量標準，這種標準其實是一個客觀貧困的評估過程，屬于絕對貧困的概念范疇，如低于最低生活標準的狀態(tài)；與之對應，收入的貧困在主觀判斷上存在差異性，脫貧能力的相對剝奪是社會發(fā)展和分配不平衡的產物，它不再意味著整體性社會物質的短缺，由此形成了相對貧困的內涵。簡言之，貧困是多維的，它既是絕對貧困和相對貧困的疊加，也是客觀的“貧”與主觀的“困”的互構。

貧困與反貧困是概念和行動的鏡像。因此，不論是絕對的、客觀的“貧”，還是相對的、主觀的“困”，中國反貧困政策及其行動既要反映新時代社會發(fā)展的主要矛盾和扶貧困點，又要反映區(qū)域發(fā)展差異性存在。新時代背景下的貧困內容已由以GDP增長消弭生存貧困轉化到提升弱勢群體獲得感的發(fā)展貧困上來。在政策學意義上，這種雙重貧困與當前我國不平衡不充分發(fā)展的社會主要矛盾在邏輯上是一致的。因此，反貧困問題可以轉化為一方面如何通過產業(yè)制度安排增加貧困人群的物質收入，以充分發(fā)展理念擴大其經(jīng)濟權利，從而解決不充分發(fā)展的客觀之“貧”；另一方面，需要探求有效培育低收入者的脫貧能力，擴充其自由選擇機會，以平衡各群體間的基礎性社會權利，從而應對不平衡發(fā)展帶來的主觀之“困”。

事實正是如此，改革開放政策不斷調整了社會資源的配置方式，市場機制則加速了經(jīng)濟格局及其衍生品的兩極分化，兩者合力影響著城鄉(xiāng)發(fā)展的進程。十九大報告中提出“不充分、不平衡發(fā)展的矛盾”是對新時代中國社會主要矛盾的準確判斷，在農村貧困地區(qū)，它具體表現(xiàn)為絕對貧困與相對貧困共存的狀況，比較典型地體現(xiàn)為農村生產生活方式內卷化的客觀之貧和貧困村(戶)之間扶貧政策紅利的不平衡配給帶來的客觀之“困”。在精準扶貧的反貧困行動層面，這一互構共生的減貧活動則表現(xiàn)為雙重脫貧困難交織互構的復雜局面。

(一)不充分的收入效應：農村貧困戶“內卷化”現(xiàn)象

相對城市居民而言，二元體制下長期從事種養(yǎng)勞動的農村貧困戶日復一日地維持著一種單調的自我懈怠狀態(tài)。農民難作為、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難根治，這既是生產觀念的禁錮，也是生活環(huán)境的束縛。[19]隨著精準扶貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興號角的吹響，打破農村發(fā)展內卷化僵局迫在眉睫，而提振農村活力首先需要考察農村發(fā)展效果，特別是針對貧困戶“兩不愁、三保障”基本準線的達標情形。但一些貧困人群的增收效應并不明顯，尤其體現(xiàn)為貧困戶內卷化的生活方式及其自我脫貧動力孱弱兩種情形。

一是貧困戶“糊口經(jīng)濟”循環(huán)。受資源稟賦和勞動技術等限制，貧困戶從事的以自給自足為主的種養(yǎng)殖農業(yè)生產多呈現(xiàn)為低市場參與的“糊口經(jīng)濟”特征。相對農業(yè)大戶和經(jīng)濟能人來說，貧困戶不僅種養(yǎng)面積小、產量低，而且還因市場議價能力弱而縮減了其勞動回報率，更遑論訴諸擴大再生產或過渡到更高層次的生產模式了。貧困戶固定收益大多僅限于勉強維持生計卻又無力自我提升。客觀地說，停滯不前的貧困戶低效循環(huán)生產是目前廣袤鄉(xiāng)村生活場景的一個縮影。若沒有強力外生激勵進入該場域，那么，這種沒有發(fā)展的增長模式將會不斷自我固化著其內卷化路徑。[20]

二是貧困戶內生動力不足。貧困戶內生動力不足的“惰于脫貧”現(xiàn)象主要發(fā)生在兩類貧困群體身上：一種是自身不具備基本脫貧條件的孤寡或失能農戶，另一種是被幫扶政策養(yǎng)懶之后喪失脫貧決心和意志的“懶人”。對于前者，政府往往是通過政策兜底或提供低勞動強度幫扶崗位予以扶助，但對醫(yī)療和養(yǎng)老等基本和迫切的需求尚有待跟進；對于后者，受考核和維穩(wěn)等指標壓力，一些地方政府幫扶心切卻不得法，被迫最大化響應“懶人”要求。這種“調高胃口”的不良示范在助長這類貧困戶胃口的同時，也滋長了某些貧困戶的懶惰心理。

(二)貧困村(戶)間的脫貧能力落差：扶貧政策紅利不平衡“獲得”

某種意義上，公共政策是一種利益再分配的工具，實施精準扶貧政策也意味著群體利益的再調整。調研發(fā)現(xiàn)，集中連片貧困地區(qū)的貧困人群大多集中于貧困發(fā)生閾值附近，這表明處于貧困線邊緣個體間的異質性不大。與此同時，貧困村(戶)與非貧困村(戶)臨界的模糊地帶難以厘清且有不規(guī)則擴大趨勢，這種彈性貧困狀態(tài)加大了雙方在政策認同上的張力，加大了扶貧政策以外的矛盾消弭與協(xié)調難度。新時代以“人的發(fā)展”為核心的精準扶貧事業(yè)強調，減貧脫困的關鍵在于“人”，其核心問題是如何處理好群體與區(qū)域等結構利益分配與“獲得感”的相對均衡。因此，我們需要對脫貧攻堅戰(zhàn)役中較為普遍存在的貧困村與非貧困村間日趨擴大的政策紅利矛盾保持警醒和關注。

一是貧困村與非貧困村之間脫貧能力的落差明顯。事實上，貧困村與非貧困村的扶貧政策分野必然帶來不同的資金、資源再分配。若不能及時預判和管控顯性與隱性的政策差異，將不僅增加工作的冗雜程度，甚至可能形成超預期風險。大致說來，政策減貧導向下的權益再分配失衡主要表現(xiàn)為差異化的政策幫扶和迥異的公共服務設施扶持。

在現(xiàn)有政策下，貧困村與非貧困村的幫扶力度存在較大差異。建檔立卡貧困村大多在指標范圍內盡可能將困難人口納入貧困戶序列再逐步脫貧，而非貧困村因為在貧困戶識別中的貧困指標限制，對“爭當貧困戶”行為的識別和鑒別更加嚴苛。在責任壓實的壓力傳導機制下，貧困村的駐村聯(lián)結單位和幫扶責任人結合各自資源助力所在村的發(fā)展激勵遠強于非貧困村，從“一村一品一主題”的特色種養(yǎng)到生態(tài)農業(yè)，再到旅游開發(fā)、電商淘寶村全面推進都如此。這些常規(guī)的扶貧動作直接地改變著貧困村的生產生活方式。在熟人社會中，經(jīng)濟條件類似、地理位置相近的村際差距和心理落差在差異化減貧紅利中被拉大，而這也是導致非貧困村和貧困村社群割裂的誘因之一。

相對而言，前“精準扶貧”時代的非貧困村與貧困村生產生活方式差距不甚明顯。特別是2014年以前，貧困村農村基礎設施欠賬較多，不少貧困村近5年內才逐步解決飲水、電力、到戶道路硬化等問題。相應地，非貧困村的公共服務發(fā)展歷史包袱相對小，飲水、灌溉、公路、電力、通訊等基礎服務稍稍優(yōu)于貧困村。根據(jù)作者2018年6月實地調研所得到的北部三省六縣貧困縣退出數(shù)據(jù)顯示，精準扶貧以來，因貧施策下貧困地區(qū)就業(yè)教育、寬帶交通、文娛科體等基礎工程設施后來居上，“新出現(xiàn)和待解決的問題”占比為5%左右。而同期非貧困村公共服務建設速度相對落后，有的甚至幾乎陷于停滯狀態(tài)。顯然，發(fā)展能力均衡賦予的愿景亟待系統(tǒng)性熨平貧困村與非貧困村間的公共服務水平落差。

二是貧困戶與非貧困戶之間的脫貧能力“獲得”失衡。受資源供給、政策執(zhí)行、人員素質等因素制約，傾斜性扶貧幫困政策影響下的貧困戶與非貧困戶獲益不均衡，精準扶貧確實存在某些“瞄不準”現(xiàn)象。在一定程度上，它擴大了貧困戶與非貧困戶的矛盾，甚至可能引發(fā)雙方的沖突。這種影響脫貧能力獲得的失衡表現(xiàn)為邊緣戶返貧的預判和處置乏力和脫貧摘帽心理落差兩方面。按精準扶貧機制和程序的規(guī)定，評選貧困戶需要履行規(guī)定的審核流程，那么非貧困家庭致貧后短時間內難以及時增補為貧困戶。與此同時，新增貧困戶還受考核指標的約束，層層傳導的脫貧壓力下的基層干部一般不會輕易容許新增貧困發(fā)生率，而采用擴大接濟與補償力度的方式調高對邊緣戶的資助和幫扶力度。

按照中央部署，“脫貧不脫政策，摘帽不摘監(jiān)管”，地方政府應繼續(xù)做好貧困戶退出之后的幫扶、監(jiān)管和鞏固提升工作，以保持扶貧工作的連續(xù)性。但隨著國家脫貧攻堅戰(zhàn)役的推進，減貧政策紅利愈發(fā)顯著，新舊脫貧待遇的實際差距更為明顯。脫貧標準水漲船高，剛剛脫貧的脫貧戶與新增貧困戶的收益差容易造成心理失衡而抵觸脫貧摘帽。同時，一些貧困戶習慣了“寄生”政府的生活方式，脫離政策庇護后短期內諸多不適的心理落差熨平難，客觀上也增大了減貧工作的難度。

三 基于產業(yè)益貧的收入充分增長

精準扶貧實踐表明，產業(yè)扶貧是最重要和可持續(xù)扶貧手段之一，農業(yè)產業(yè)現(xiàn)代化是改變農村落后面貌、破解區(qū)域貧困和鄉(xiāng)村治理的有效抓手。因此，加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)不僅有利于轉變農業(yè)生產方式、助力精準扶貧，也是增加農民收入、提高資源利用效率、對接鄉(xiāng)村振興的必然要求。就精準扶貧抑或鄉(xiāng)村振興而言，兩者都需要在對農業(yè)產業(yè)發(fā)展短板保持警覺的同時，對農村產業(yè)發(fā)展空間應保持樂觀。從雙重貧困的邏輯上講，產業(yè)益貧的增收功能明顯有益于削減貧困人口的客觀之困，它屬于削減絕對貧困的解。現(xiàn)實地看，面對農村貧困地區(qū)的“不充分發(fā)展”的絕對貧困元，在產業(yè)結構、生產方式、經(jīng)營體系等方面尚有較大的產業(yè)益貧空間。

(一)優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構

傳統(tǒng)農業(yè)逐漸衰落、新型現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)逐步興起是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的跨越式發(fā)展需要調整既有慣性，從市場著眼以資源環(huán)境為導向充分發(fā)揮產業(yè)益貧的創(chuàng)收增益功能，帶動貧困村(戶)走出“內卷化”發(fā)展困境。

某種意義上，資源配置的市場決定方式既是挑戰(zhàn)也是機遇。在厘清政府與市場關系的前提下，如何提供契合市場需求的產品是農業(yè)產業(yè)供給的調整方向。隨著人們生活水平和市場需求層次的提高，消費市場更青睞于低污染、高營養(yǎng)的農業(yè)產品，生態(tài)和環(huán)境的發(fā)展性需求正逐步凸顯為一種泛在的消費觀。高質量的農業(yè)產品市場缺口大、經(jīng)濟效益好，因此，通過強化激勵兼容機制引入社會資本，完善產品品質認證與評價體系，倒逼實現(xiàn)貧困戶重誠信、高安全、標準化生產的品質優(yōu)勢，進一步以市場需求為指引適當擴大高附加值農產品的供給規(guī)模是助力貧困戶增收、鞏固扶貧成果的有效措施。

此外，資源導向的增綠增收雙贏產業(yè)也是益農的可選項。農業(yè)產業(yè)體系是一種關注農業(yè)結構和既有農村資源的集束開發(fā)模式，它并非局部或短視的產業(yè)行為集。同樣，精準扶貧領域的益農產業(yè)也是如此。扶貧助困不應熱衷于上馬“短、平、快”項目，而應關注如何通過扶貧產業(yè)鏈促進農業(yè)產業(yè)振興。就精準扶貧而言，需要集合農村資源，充分發(fā)揮規(guī)模效益，降低生產損耗，共同促進和穩(wěn)步提升農、林、牧、副、漁業(yè)等農產品綜合競爭力，從而切實增加貧困戶收入以不斷削減客觀之貧；就農業(yè)產業(yè)益貧性而言，需有效厘清農業(yè)資源需求與非農業(yè)生產擴張的關系，在環(huán)境承載約束下產出綠色GDP，著眼于從農產品生產透支生態(tài)環(huán)境轉變?yōu)樘嵘r業(yè)產品安全，掌握并利用市場規(guī)律以增加貧困戶的收入效應，助力減少絕對貧困規(guī)模。

(二)拓寬農業(yè)產業(yè)科技化生產方式

現(xiàn)代農業(yè)生產方式是推動精準扶貧工作、削減貧困程度的函數(shù)。增加生產全流程的科技含量，吸納更廣泛的農業(yè)人口參與農業(yè)產業(yè)再造，帶動貧困人群脫貧增收，是現(xiàn)代農業(yè)生產體系扶貧益貧之功能所在。在削減絕對貧困的維度，科技產業(yè)既興農也益貧。一是在扶貧產業(yè)科技化生產的有效性上，科技扶貧使科技興農與貧困戶需求的精準對接成為可能。大力推廣農業(yè)科技既可以改變貧困戶對科技利用的不足，也可以增加涉農企業(yè)和科研院所對貧困群體的認知。一方面，對接貧困戶需求能夠檢驗其研發(fā)與生產的結合度，以更好地實現(xiàn)農業(yè)科技在扶貧領域的益貧價值。另一方面，推廣農業(yè)科技不僅有利于細化農業(yè)生產的分工和促進農村人力資源的有效利用，而且也有利于扭轉鄉(xiāng)村空心化困局。事實上，科技興農正是現(xiàn)實需求的映射。無論是貧困戶還是非貧困戶都有將科技引入產前、生產、加工等流程的強烈意愿。貧困的低水平循環(huán)需要在農業(yè)生產方式上跨越新臺階，如作物種養(yǎng)、良種培育、平衡施肥、畜禽飼養(yǎng)與防疫、農業(yè)機械和工程、農產品保鮮和加工等農業(yè)科技的疊加。此外，著手構建現(xiàn)代農業(yè)生產體系，將在提升農業(yè)生產效率的基礎上帶動貧困人口的增收效應，進而避免陷入農業(yè)內卷化的低效運轉。

二是在科技農業(yè)產業(yè)再造方式上的產學研融合。科技是興農的動力，推動多學科融合的農業(yè)發(fā)展則是夯實扶貧成效的重要工具。城鄉(xiāng)二元制下農村的相對落后是全方位的，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟層面，也呈現(xiàn)于基礎設施、鄉(xiāng)風文明、生態(tài)環(huán)保等諸多領域。重塑農業(yè)產業(yè)形態(tài)的產學研系統(tǒng)工程，將為產業(yè)益貧提供多學科的有益借鑒。在工具集層面，包括但不限于優(yōu)質發(fā)酵、灌溉工程與節(jié)水、遺傳改良、農產品儲藏、實用新型的小型農用機械開發(fā)、大中型農業(yè)機械設備運用、農業(yè)航空噴灑、遙感應用與自動化等技術。以此為基礎，進一步推進電子技術、機械設計與自動化、生物工程、動植物醫(yī)學、現(xiàn)代物流等領域的跨學科融合，開啟科技惠農與科技興農的產業(yè)益貧新引擎。

(三)創(chuàng)新農業(yè)產業(yè)經(jīng)營體系

可以這么說，貧困是社會資源未充分流動和自由配置而體現(xiàn)于特定區(qū)域或人群中并作為一種客觀之“貧”而被呈現(xiàn)出來的某種必然結果。封閉性小農模式天然地排斥著市場機制，與之相反，現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)經(jīng)營體系需要更親近市場及靈活高效的合作網(wǎng)絡。因此，如何用新發(fā)展理念結合貧困地區(qū)的實際情況謀劃農業(yè)產業(yè)發(fā)展，不斷優(yōu)化產業(yè)經(jīng)營體系以穩(wěn)步助推精準扶貧實效，是亟待思考和解決的問題。

其一，推廣農業(yè)合作經(jīng)營模式。通過“專業(yè)合作社+資金互助+精準扶貧”等合作機制，重組農業(yè)經(jīng)營的參與內容與流程，破解地方政府財政輸血資農扶貧和農戶分散粗放經(jīng)營的扶貧農業(yè)經(jīng)營模式，不斷加強鎮(zhèn)與村、縣與鄉(xiāng)間的協(xié)同以凝聚基層農村組織的產業(yè)發(fā)展能力；借助聚集“經(jīng)濟、生產、服務、公益”等功能于一體的“合作社”載體，探索政府引導、貧困戶參與、統(tǒng)一建設的產業(yè)經(jīng)營模式，實現(xiàn)按貢獻程度分配貧困戶收益，并由此增進貧困群體的內生發(fā)展動力；整合人地資源，通過資本入股、農民入社等“三變改革”的多方式分紅降低農戶經(jīng)營風險，通過諸如食用菌、中藥材、土雞種養(yǎng)等地方特色農產品鏈接當?shù)佚堫^企業(yè)的訂單生產；按照“共建共享共治”扶貧理念，穩(wěn)步提升貧困戶的合作積極性以“承攬代建”工程等原產地扶貧形式“拴住”流失的勞動力。

其二，夯實并擴大“線上線下”同步銷售規(guī)模。除了物理的實體市場，產業(yè)益貧市場還有電子化虛擬市場。這是因為現(xiàn)代生產經(jīng)營已不再局限于有限地理區(qū)域內的實體市場，由互聯(lián)網(wǎng)鏈接的網(wǎng)絡虛擬市場正風行其道。因而，快速對接網(wǎng)絡銷路，搶灘“線上+線下”的農產品電商市場是一個亟待跟進的產業(yè)益貧渠道。為此，貧困村鎮(zhèn)和貧困區(qū)縣要把握好扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略契機，與電商企業(yè)、文化推廣公司、文創(chuàng)開發(fā)院校進行深度合作，共同打造區(qū)域品牌并提升產品推廣能力，線上線下積極推陳出新，開發(fā)和銷售有亮點、有市場優(yōu)勢的“一村一品”。

四 基于政府政策的減貧能力平衡發(fā)展

貧困的雙重屬性所內含的相對貧困表明，貧困不僅表現(xiàn)為物質層面的收入不足，還體現(xiàn)為風險脆弱性、社會參與機會和自由選擇缺失而導致的減貧能力不足[21]67。學者們也以“多維貧困指數(shù)”“人類貧困指數(shù)”和“廣義福利貧困”等概念，多維度地考察和分析人的全面發(fā)展、生活質量和基本權利等貧困問題。某種意義上，貧困并不是客觀和不可改變的，而是由社會決定和不斷變化的[22]24。貧困是一個相對的概念，相對于客觀和可測度的收入貧困，它是一種基于主觀判斷的、無法獲得最低生活標準的能力之“困”。不同貧困程度實質上折射著減貧能力獲得的差異，它表明現(xiàn)實中最低保障能力的獲得并不是均衡的，比如“兩不愁、三保障”和“兩率一度”的國家脫貧基準在中西部和不同人群間均存在差別。相對而言，從貧困群體視角解釋貧困概念有利于修正反貧困政策，如“滿意度”在脫貧驗收中的指標設置。與市場產業(yè)益貧相比，政府政策減貧應更為精準地著力于貧困群體脫貧能力的獲取。現(xiàn)實地看，雖然扶貧效果依賴于產業(yè)組織“心往一處想、智往一處謀、勁往一處使”的“益貧”，但也需要政府政策的“減貧”推動。在引導和助力社會主體積極參與減貧事業(yè)上，政策作用至關重要。在農村貧困地區(qū)“不平衡發(fā)展”的相對貧困領域，政府引導、平臺搭建和鄉(xiāng)村治理領域還有較大政策減貧空間。

(一)發(fā)揮政府在精準扶貧過程中的主導功能

精準扶貧的政府主導主要表現(xiàn)為以社會財富再分配為手段、以改善貧困人口的社會環(huán)境和提升貧困群體發(fā)展能力為目標，對精準扶貧過程進行政策指導和檢驗校準。在減少絕對貧困的同時，扶貧政策更應著眼于削減相對貧困能力差的均衡分配，為鞏固提升扶貧效果和對接“后2020”的鄉(xiāng)村振興做轉軌準備。

一方面，需要抓好精準扶貧的頂層設計與府際協(xié)同。脫貧攻堅戰(zhàn)解決的是中國千百年來沒有解決的絕對貧困問題，即使絕對貧困問題解決了也并不意味著貧困消失了，因為相對貧困尚長期存在。人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾依然是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾，因而，減貧是一項長期任務。為此，在精準扶貧的制度設計之外，黨中央國務院適時提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為推動鄉(xiāng)村發(fā)展做出了可持續(xù)的制度安排。由此可見，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興在減貧政策目標上屬于同一序列的內容。在明確精準扶貧工作總體思路的基礎上，除了加強精準扶貧業(yè)務和扶貧專項的配套制度，綜合運用政策工具逐步壓實主體責任，還應系統(tǒng)地將精準扶貧視為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本目標。在府際關系層面，精準扶貧工作的綜合性打破了職能部門的管理界限，跨域的府際協(xié)同需要整合協(xié)調多領域資源。組織再造是優(yōu)化流程和提升效率的有效手段。為此將涉及農業(yè)農村部、國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部委與精準扶貧、鄉(xiāng)村振興相關的職責進行組織耦合，在牽頭部門主導下協(xié)同開展種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農墾、農業(yè)機械化、農產品質量安全、農業(yè)投資管理等鄉(xiāng)村發(fā)展功能，持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興工程。與之對應，打通縱向部門的政策減貧傳輸通道，因地制宜地構建職責異構與職責同構相結合的中國扶貧組織模式，為平穩(wěn)推動精準扶貧向鄉(xiāng)村振興提供組織保障。

另一方面，還應當完善貧困地區(qū)基礎設施建設。貧困地區(qū)公共設施建設是貧困群體獲得持續(xù)脫貧能力的基礎條件之一，因而也是政策減貧的重要工作內容之一。為增進貧困群體脫貧能力，需考慮健全貧困村組基礎服務設施規(guī)劃體系，落實補齊農村落后地區(qū)公共服務短板的政策減貧措施。如逐步完善貧困地區(qū)通村公路、網(wǎng)絡通信基站、灌溉生產、垃圾處理等基礎設施水平；把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史機遇，結合貧困地區(qū)基礎設施的特定需求，因地制宜地推進廁所、污水處理、垃圾分類、公路廊道等環(huán)境設施建設；推動文化廣場、農民書屋、農家影院、文娛器材等精神文化設施建設，推進農村電網(wǎng)擴容、冷庫建設、廠房改造、物流倉儲、全域旅游等產業(yè)設施建設，以此不斷增強政策減貧成效。與此同時，善用“三治”結合、行政合同與“軟法”規(guī)制工具，做好基礎設施建設領域的結果管制和過程監(jiān)控，避免行政恣意行為以確保減貧成效。

(二)拓寬貧困人群脫貧攻堅參與渠道

貧困戶是脫貧攻堅戰(zhàn)役的參與主體和中堅力量，增強其防護性保障、透明性保證、社會機會、經(jīng)濟條件和政治自由[23]2是降低其“相對貧困”程度的重要切口。因此，吸納并重視貧困戶的參與訴求、調動貧困戶認識自覺和參與，通過脫貧攻堅提升其“自治理”能力并激發(fā)新時期精準扶貧和鄉(xiāng)村治理活力。

一是引導貧困人群自主治理。減貧扶貧的持續(xù)性表明，貧困戶生活條件的改變只是表象，是否具備擺脫貧困的能力和斗志則是其內容。在某種程度上說，貧困戶生產生活中一些不可取的態(tài)度和行為方式正是其低生活水平的函數(shù)，從而間接構成低產出和低收入的函數(shù)，同時它們也是自變量。[10]34一般說來，大多數(shù)貧困戶雖認識到“相對貧困”的差異，但接受變革的主觀意識不強。顯然，不扭轉這種“等、靠、要”的外生脫貧困局，“相對貧困”的減貧效果難以保證。因此，牢固樹立貧困戶(尤其是中青年貧困人群)主動脫貧的內生意志是擺脫“不均衡發(fā)展”的切入點。現(xiàn)階段的扶貧工作應加大關注“智”“志”雙扶力度，逐步夯實“自我脫貧”的認知基礎，以產業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村治理為抓手，積極引導貧困戶身體力行地參與脫貧攻堅。作為緩解政策執(zhí)行僵化的輔助措施，還應創(chuàng)新扶貧干部考核辦法，拓展民意表達渠道，將貧困戶滿意度及民情輿論等納入日常或年度考評指標。

二是發(fā)揮經(jīng)濟能人和新鄉(xiāng)賢力量的引領作用。毋庸諱言，在臨界2020摘帽驗收節(jié)點的關鍵期，一些地方政府在重壓下機會主義地采取大水漫灌式的“數(shù)字脫貧”，其結果可能會形成新的群體間發(fā)展能力和脫貧機會失衡。這種失衡如果不及時疏導將會轉化為新的“不均衡發(fā)展”矛盾。作為政策補丁，如何處理新型差異化矛盾成為一種現(xiàn)實需要。當前，走上村務舞臺的那些“思想正、腦子活、見識廣、路子寬”的“經(jīng)濟能人”和富有時代精神的新鄉(xiāng)賢，他們是鄉(xiāng)村公共事務的強力參與者，在村域文化倡導和產業(yè)帶動方面的橋梁與紐帶作用尤為突出，越來越成為謀求發(fā)展、融合鄉(xiāng)民的符號擔當。因此，應當重視貧困地區(qū)的“經(jīng)濟能人”和新鄉(xiāng)賢的自主治理價值，鼓勵能人培育孵化、激活區(qū)域勞動力市場，督促新鄉(xiāng)賢做好政策傳導和“精準”解釋，在帶動農村產業(yè)、鄉(xiāng)風文明、協(xié)商調解“不均衡發(fā)展”矛盾等方面更好地發(fā)揮其鄉(xiāng)村自治的潤滑劑和領頭雁作用。

(三)賦權社會資本的鄉(xiāng)村治理能力

各級政府在地方發(fā)展中具有天然的歷史使命，但這并不排斥脫貧攻堅戰(zhàn)役中社會資本參與減貧的合理性和有效性。十八大關于市場在資源配置中的決定性作用的論斷表明，政府應通過結構性安排將某些職能轉移給其他扶貧治理主體，賦權于脫貧攻堅利益相關者，搭建信息平臺并盤活社會資本參與減貧治理的活力。

一是搭建信息平臺。如前所述，扶貧事業(yè)的發(fā)展需要借助益貧產業(yè)以推動貧困地區(qū)的農業(yè)發(fā)展轉型，但推進農業(yè)結構性改革的癥結之一是信息供求的不對稱。對貧困村(戶)而言，農業(yè)信息服務不暢而加大了其獲取相關信息的交易成本，賦予社會力量與行業(yè)協(xié)會的信息平臺搭建功能尤為必要。在此平臺上，農產品的收購商、農業(yè)加工企業(yè)、農貿企業(yè)、信息服務業(yè)、物流行業(yè)、倉儲行業(yè)共同維護信息流通，在共享農業(yè)信息流通紅利的同時增強貧困戶抵御市場風險及其減貧能力。

二是盤活社會資本。事實上，赤字運行中的地方政府的扶貧資金難以“全覆蓋”，加之不均衡投入帶來的“政策偏益”在擴大了某些“建檔立卡”貧困個體的僥幸心理的同時，也程度不同地助長惰性福利索取思想的滋生。在益貧效率上，有限財政應更精準地投入基礎建設、教育衛(wèi)生、農業(yè)科技等貧困地區(qū)急需的領域并提高其財政支出管理水平。就后者而言，一方面要控制內部成本收益比，另一方面也應考慮開源引入社會資本，積極搭建公私合作扶貧治理平臺以撬動社會資本的貧困戶帶動能力。簡言之，創(chuàng)新惠農渠道、鼓勵和引導民間資本對精準扶貧的投入，不僅需要盤活社會資本、促進大社會扶貧的成效認同，也需要探索政策減貧與鄉(xiāng)村治理的持續(xù)性新路。

五 結語

從制度層面上講，從絕對貧困到相對貧困的扶貧發(fā)展過程其實映射為當下的精準扶貧和鄉(xiāng)村振興，這是黨和政府對當前我國農村區(qū)域社會不充分和不平衡發(fā)展的雙重矛盾所做出的頂層制度設計。就貧困和減貧的雙重屬性而言，兩者是對應一致的。由此，破解貧困地區(qū)“不充分與不平衡發(fā)展”的雙重脫貧困境，需要兼容產業(yè)益貧和政策減貧為驅動的二維扶貧機制。以市場機制為腳本的產業(yè)扶貧主要著眼于破解貧困人群受益“絕對值”較小的不充分發(fā)展困境，而以政策減貧為邏輯起點的政府制度則精準瞄定相對貧困，它主要聚焦于“三農”發(fā)展不均衡中的持續(xù)性發(fā)展能力問題；從結構上看，前者關注脫貧攻堅的產業(yè)益貧效果提升，后者對標鄉(xiāng)村振興的平衡發(fā)展，二者互為表里、共生互構著中國減貧事業(yè)進程。

貧困是人類社會的公敵，也是我國各級黨委和政府需要致力解決的難題。2020年整體脫貧的目標節(jié)點在給出扶貧攻堅戰(zhàn)時間窗口的同時，也可能會誘導投機行為產生。對此，我們要辯證地看到從精準扶貧到鄉(xiāng)村振興在扭轉鄉(xiāng)村凋敝中的美好愿景，也要有難以根本實現(xiàn)資源均衡供給前提下局部地區(qū)相對貧困依然存在的認知準備。在推進中國減貧事業(yè)的道路上，還有諸多需要理論和實務界進一步研究的命題，如：反貧困進程中內生動力如何進一步激發(fā)、政策介入的幫扶對于鄉(xiāng)村結構內部的整合能力如何影響、如何提升產業(yè)發(fā)展的益貧性、新興技術如何助力縮小貧富差距等，這些都需要研究探索和實踐行動的共同面對。