行政協(xié)議單方解除的條件

摘? 要：行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，基于該權(quán)可單方解除或變更行政協(xié)議。相對人在面臨行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢地位該如何保護(hù)自己的權(quán)利？本文主要是先提出這一問題，并從行政協(xié)議的識別與行政協(xié)議的解除條件兩個方面進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;單方解除

一、問題的提出

在2015年5月1日頒布實施的《行政訴訟法》中，首次將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，并同時出臺了相關(guān)司法解釋，對行政協(xié)議的概念加以解釋。行政協(xié)議屬于一種特殊合同，其既包括行政性，也包括合同契約性。行政機(jī)關(guān)具有行政優(yōu)益權(quán)是行政協(xié)議區(qū)別普通合同的一種特征。在法國，具體的行政主體優(yōu)益權(quán)內(nèi)容有以下五種：第一，要求只能由合同相對人履行合同權(quán);第二，合同履行的指揮命令權(quán);第三，合同單方變更權(quán)和單方解除權(quán);第四，對行政相對人的制裁權(quán);第五，直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。[1]行政機(jī)關(guān)在與行政相對人簽訂行政協(xié)議后，可基于行政優(yōu)益權(quán)單方解除或者變更行政協(xié)議。既然行政機(jī)關(guān)具有單方解除或者變更行政協(xié)議的權(quán)利，那么相對人是否具有解除合同的權(quán)利，或者說如何去維護(hù)自己的權(quán)利？本文將會從訴訟角度對相對人權(quán)利保護(hù)進(jìn)行分析，那么相對人需要提起的是行政訴訟還是民事訴訟？協(xié)議能夠解除的條件是什么？下文將會對此進(jìn)行解答。

二、行政協(xié)議的識別

行政機(jī)關(guān)是最主要的行政主體，但行政機(jī)關(guān)并不是在任何狀態(tài)下都是行政主體，只有當(dāng)其在擁有并行使行政職權(quán)時才具備行政主體資格。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行民事活動時，行政機(jī)關(guān)則屬于民事主體。所以行政機(jī)關(guān)與相對人所簽署的合同是行政協(xié)議還是民事合同是解答問題的前提。行政協(xié)議區(qū)分于民事合同主要有以下幾點：

第一，職責(zé)要素。行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議必須是在法定職責(zé)范圍內(nèi)，法定職責(zé)以外簽訂的行政協(xié)議無效，這是行政協(xié)議的本質(zhì)。在最高院的一則指導(dǎo)案例中，陳明樹、黎萬瓊因拆遷補(bǔ)償問題長期信訪，四川省儀隴縣新政鎮(zhèn)政府受儀隴縣政府委托與陳明樹簽訂了《息訴息訪協(xié)議書》解決拆遷補(bǔ)償問題并約定不得再次上訪。[2]在本案中，一審、二審均將《息訴息訪協(xié)議書》認(rèn)定為民事合同，駁回了陳明樹、黎萬瓊的訴訟請求。再審雖然也是駁回訴求，但確把該協(xié)議書認(rèn)定為行政協(xié)議。再審認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)簽訂這份協(xié)議書的目的是為了解決拆遷補(bǔ)償問題，只不過變通了方式方法，簽訂該協(xié)議依舊是在其法定職責(zé)范圍內(nèi)。因此，可以看出在職責(zé)要素是判斷行政協(xié)議的先決條件。

第二，主體要素。在行政協(xié)議的判斷中，主體要件的判斷屬于充分條件，但不是必要條件。在我國，行政協(xié)議的一方主體必須是行政機(jī)關(guān)，但在法國，兩個私人主體之間也可以簽訂行政協(xié)議。法國判例法中創(chuàng)設(shè)了三種識別行政協(xié)議的理論：代表理論;透明理論;國家本質(zhì)任務(wù)理論。其中透明理論主要是指，兩個私人之間簽訂契約，但一方主體是一個“假的私人”，由于公法人在其背后發(fā)揮了大量作用，該私法人從本質(zhì)來講是由公法人加以操控，成為一個傀儡，因此私人則可被看成為一個“透明人”。我國若吸收法國的這些理論，讓行政協(xié)議的一方主體不局限于行政機(jī)關(guān)，則實務(wù)中的很多類似案件都可以行政協(xié)議來進(jìn)行解決。

第三，意思要素。行政協(xié)議是兩方當(dāng)事人平等協(xié)商的產(chǎn)物。行政協(xié)議也是一種合同，合同并非僅存在于私法領(lǐng)域，其屬于一種普遍的社會現(xiàn)象，在公法領(lǐng)域也會有所涉及。美濃部達(dá)吉早就指出：“契約決不限于私法的區(qū)域，在公法的區(qū)域中亦不乏其例。”[3]民事合同與行政合同的區(qū)分并不在與意思要素，相反，意思要素是二者都必然存在的東西。若行政協(xié)議缺乏了意思要素，則其就會成為其他公法行為，而不再是行政協(xié)議，因此，意思要素是行政協(xié)議區(qū)分其他公法行為的特質(zhì)。

第四，目的要素。行政機(jī)關(guān)與相對人簽訂的行政協(xié)議必須是為了實現(xiàn)公共利益以及行政管理目標(biāo)。目的要素被職責(zé)要素所吸收，二者要搭配使用。若協(xié)議的簽訂僅僅是為了實現(xiàn)公共利益，則該協(xié)議不一定為行政協(xié)議，可能為民事合同。行政協(xié)議的簽訂必須要具備法定的職責(zé)，如果行政機(jī)關(guān)所簽訂的協(xié)議是為了履行法定職責(zé)，則必然是為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，因為政府在管理中扮演著一個“守護(hù)人”的角色，在履行法定職責(zé)與實現(xiàn)公共利益間會有重合。因此，目的要素是對職責(zé)要素起著一個補(bǔ)充作用。

第五，內(nèi)容要素。判斷一份協(xié)議是否為行政協(xié)議，也要看其內(nèi)容是否具備行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。內(nèi)容具有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是行政協(xié)議的重要特征。內(nèi)容要素也可以看做職責(zé)要素的一種延伸，如果行政機(jī)關(guān)簽訂的協(xié)議是在法定職責(zé)范圍內(nèi)，則其內(nèi)容也應(yīng)是具有行政性。

三、行政協(xié)議的解除

行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，可以在必要的時候單方解除合同。行政相對人保護(hù)自己權(quán)益的方式之一便是提起訴訟。任何權(quán)利的行使都不是恣意的，都需加以限制。行政機(jī)關(guān)是否可以單方解除協(xié)議，主要看其是否為了公共利益。

何為公共利益？這是較為抽象的概念且易受主觀因素的變化而變化，因此司法機(jī)關(guān)在審查時，需要去界定公共利益的范圍。在我國，公共利益范圍較廣，法律上并無明確的規(guī)定，只有初步的進(jìn)行規(guī)定，比如，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條，規(guī)定了市、縣級人民政府有權(quán)出于“國防和外交”“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“公共事業(yè)”“保障性安居工程建設(shè)”“舊城區(qū)改建”等公共利益需要作出房屋征收決定。公共利益在立法上有一定留白，表明其內(nèi)涵并不能以某種解釋加以涵蓋，這也體現(xiàn)出其開放性，因此，在實踐中，應(yīng)結(jié)合具體案情具體分析。

行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議的條件是為了公共利益需要或者其他法定理由，但即使是為了公共利益需要，也不是當(dāng)然就可以解除行政協(xié)議，此時需要在公共利益與個人的信賴?yán)嬷g進(jìn)行利益平衡，需遵循比例原則。在2010 年9月14日，被告湖州市國土資源局與湖州豐景金屬材料有限公司簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，被告經(jīng)政府授權(quán)，享有行政主體資格。2010年11月2日，原告湖州德隆置業(yè)有限公司與湖州豐景金屬材料有限公司簽訂合同，受讓了該國有土地的使用權(quán)。原告受讓后編制設(shè)計方案，但在提交審批時被告知受讓地有兩處古城墻等之類的文物遺跡，因此，設(shè)計方案無法批準(zhǔn)，原告無法進(jìn)行開發(fā)，故訴至法院。[5]本案中，湖州德隆置業(yè)有限公司因行政協(xié)議產(chǎn)生的信賴?yán)媾c文物保護(hù)這一公共利益之間需要根據(jù)比例原則來判斷。首先，行政機(jī)關(guān)解除了行政協(xié)議是為了保護(hù)文物，具有合目的性;其次，相較于其他可能的保護(hù)文物的手段來說，解除協(xié)議是最直接的一種手段，具有適當(dāng)性;最后，本案中，因為原告事先知情，具有一定過錯，且由于延期開發(fā)等因素，法院在判決中賠償了原告一些損失，因此，原告的信賴?yán)娌蛔阋愿哂诒Ｗo(hù)文物這一公共利益，所以，行政機(jī)關(guān)可以單方解除協(xié)議。

參考文獻(xiàn)

[1]? 王名揚(yáng).法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1988：186-188.

[2]? 王曉濱.最高法裁判：息訴息訪協(xié)議的受理與審理[J].行政法學(xué)研究，2017.8

[3]? [日] 美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明 譯，中國政法出版社 2003 年版，第 97 頁。

[4]? 沈廣明，行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使條件的司法認(rèn)定[J].行政法學(xué)研究，2018.3

作者簡介：張春紅（1996.03），女，漢族，安徽合肥人，淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，18級在讀研究生，碩士學(xué)位，法律非法學(xué)，研究方向：行政法學(xué)方向。