新證券法有哪些“新意”

◎ 文 《法制日報》記者 朱寧寧

2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國證券法》（以下簡稱“新證券法”），將于2020年3月1日起施行。這標志著我國資本市場在市場化、法治化的道路上又邁出至關重要的一步。

證券法是資本市場的“基礎法”和“根本法”。本次修法是證券法第五次修改，也是第二次修訂。此次修訂過程歷時四年半，于2015年4月首次提請審議，之后于2017年4月、2019年4月、2019年12月進行了二審、三審和四審。

“證券法制定和修改的過程中，一直有一個主線，就是堅持市場化、法治化的改革方向。”全國人大常委會法工委經濟法室副主任王翔指出，在這條主線之下，一方面，按照公開公平公正原則進行證券發行、證券交易各方面環節的制度建設，明確包括證券公司、證券服務機構、發行人的責任，夯實證券市場健康發展的制度基礎。另一方面，通過法律責任、通過處罰打擊證券違法行為，提高違法成本，嚴厲震懾違法行為人，努力營造一個風清氣正的市場環境。

新證券法進一步完善了證券市場基礎制度，體現了市場化、法治化、國際化方向，為證券市場全面深化改革落實落地，有效防控市場風險，提高上市公司質量，切實維護投資者合法權益，促進證券市場服務實體經濟功能發揮，打造一個規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，提供了堅強的法治保障，具有非常重要而深遠的意義。

全面推行證券發行注冊制度

此次修法的一個重要內容就是規定了注冊制。按照全面推行注冊制的基本定位，新證券法對于證券發行注冊制作出了比較系統、完備的規定，對資本市場有著重要意義。

“在總結上海證券交易所設立科創板并試點注冊制的經驗基礎上，新證券法貫徹落實黨的十八屆三中全會關于注冊制改革要求和黨的十九屆四中全會完善資本市場基礎制度的要求，按照全面推行注冊制的基本定位，對于證券發行注冊制作了比較系統完備的規定。”中國證監會法律部主任程合紅具體介紹了相關內容：

一是精簡優化了證券發行的條件。將現行證券法規定的公開發行股票應當“具有持續盈利能力”的要求改為“具有持續經營能力”。

二是調整了證券發行的程序。在明確規定國務院證券監督管理機構或者國務院授權的部門作為法定的注冊機關的基礎上，取消了原來的法律規定的發行審核委員會制度，并明確證券交易所等機構可以按照規定對證券發行的申請進行審核。同時，授權國務院規定證券公開發行注冊的具體辦法。

三是強化了證券發行中的信息披露。新證券法專門設立一章，對信息披露做了系統的規定。明確，發行人報送的證券發行申請文件，應當充分披露投資者做出價值判斷和投資決策所必需的信息，要求內容真實準確完整，簡明清晰，通俗易懂。

同時，考慮到注冊制改革是一個漸進的過程，新證券法也授權國務院對證券發行注冊制的具體范圍、實施步驟進行規定，為有關板塊和證券品種分步實施注冊制留出了必要的法律空間。“注冊制的推進是分步到位的。證券市場有不同的板塊和證券品種，推行注冊制客觀上不可能一步到位。這也是新證券法增加授權國務院對注冊制的具體范圍、實施步驟作出具體規定的考慮。” 程合紅說。

此外，新證券法還建立健全了多層次資本市場體系。將證券交易場所劃分為證券交易所、國務院批準的其他全國性證券交易場所、按照國務院規定設立的區域性股權市場等三個層次；規定證券交易所、國務院批準的其他全國性證券交易場所可以依法設立不同的市場層次；明確非公開發行的證券，可以在上述證券交易場所轉讓；授權國務院制定有關全國性證券交易場所、區域性股權市場的管理辦法等。

據程合紅透露，目前證監會已啟動了全面系統的梳理和完善工作，正在清理有關規章制度規則。同時，按照證券法新的規定，證監會正在抓緊制定和修改完善相應的規章制度，研究推進創業板改革。“按照這次法律的授權，我們將充分考慮市場實際，特別是要把握好證券發行、證券注冊、市場承受能力有機統一銜接，按照國務院的統一部署，分步、穩妥推進。” 程合紅說。

設專章完善投資者保護制度

新證券法設專章規定投資者保護制度，作出了許多頗有亮點的安排。

“維護投資者合法權益是資本市場健康穩定發展的重要基礎，這次修改突出強調投資者保護，特別是就中小投資者的權益保護這一主線，進行制度設計。”全國人大財經委員會法案室主任龔繁榮介紹說，新證券法區分普通投資者和專業投資者，有針對性的做出投資者權益保護安排；建立上市公司股東權利代為行使征集制度；規定債券持有人會議和債券受托管理人制度；建立普通投資者與證券公司糾紛的強制調解制度；完善上市公司現金分紅制度。

與此同時，新證券法既規范發行人、中介機構等市場主體行為，又規范證券發行、上市、交易、退市各個環節，完善信息披露制度，依法加強監管，加大對證券違法行為的懲處力度，著力構建更加有力的投資者權益保護機制。

完善證券民事訴訟相關制度是保護中小投資者利益的必要手段。尤其值得關注的是，為適應證券發行注冊制改革的需要，新證券法還探索了適應我國國情的證券民事訴訟制度，主要有以下內容：一是充分發揮投資者保護機構的作用，允許其接受50名以上投資者的委托作為代表人參加訴訟。二是允許投資者保護機構按照證券登記結算機構確認的權利人，向人民法院登記訴訟主體。三是建立了“默示加入”“明示退出”的訴訟機制，為投資者維護自身合法權益提供方便的制度安排。

顯著提高證券違法違規成本

此次證券法修法的一大亮點，就是顯著提高證券違法違規成本。新證券法所有章節中，法律責任一章條文最多，共44個條文。針對實踐中存在的證券違法行為處罰偏低，各方面反映比較強烈的問題，從多方面對相關規定做了完善。

“新證券法加大了對證券違法行為的行政責任，也就是行政處罰的力度。在對違法行為規定沒收違法所得的基礎上，給予數額比較大的罰款。”王翔舉例說，比如，對于欺詐發行行為，從原來最高可處募集資金百分之五的罰款，提高至募集資金的一倍；對于上市公司信息披露違法行為，從原來最高可處以六十萬元罰款，提高至一千萬元；對于發行人的控股股東、實際控制人組織、指使從事虛假陳述行為，或者隱瞞相關事項導致虛假陳述的，規定最高可處以一千萬元罰款等。另外，還規定了雙罰制，比如針對欺詐發行，除了要對發行人進行處罰，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員也要給予處罰。對于發行人的控股股東、實際控制人、組織指使導致欺詐發行的，對發行人的控股股東、實際控制人也給予高額行政處罰。

同時，新證券法還壓實了中介機構市場“看門人”法律職責。規定證券公司不得允許他人以其名義直接參與證券的集中交易；明確保薦人、承銷的證券公司及其直接責任人員未履行職責時對受害投資者所應承擔的過錯推定、連帶賠償責任；提高證券服務機構未履行勤勉盡責義務的違法處罰幅度，由原來最高可處以業務收入五倍的罰款，提高到十倍，情節嚴重的，并處暫停或者禁止從事證券服務業務等。

強化監管執法和風險防控

值得一提的是，新證券法進一步完善了證券市場禁入制度。2005年修改證券法時增加了證券市場禁入制度的規定，即違反法律、行政法規和證監會規定，情節嚴重的，證監會可以采取一定期限直至終身的證券市場禁入制度，不得從事證券業務，不得擔任上市公司的董事、監事、高級管理人員。這次修改在此規定的基礎上又進一步擴大了范圍，除不能從事證券業務，不得擔任上市公司的董事、監事、高級管理人員以外，新證券法還增加規定，一定期限直至終身不得在證券交易所、不得在國務院批準的其他全國性證券交易場所也就是新三板進行證券交易。“也就是說，被市場禁入的主體在一定期限內不能買賣證券，這實際上對違法行為人是一個很嚴厲的處罰。”王翔說。

新證券法還明確了證監會依法監測并防范、處置證券市場風險的職責；延長了證監會在執法中對違法資金、證券的凍結、查封期限；規定了證監會為防范市場風險、維護市場秩序采取監管措施的制度；增加了行政和解制度等。

同時，新證券法還增加了證券市場誠信檔案制度，將證券市場行為人遵守本法的情況列入誠信檔案。“如果違法就會導致社會信用評價降低。”王翔指出，通過發揮綜合治理優勢，讓違法行為人不但在經濟上無利可圖而且還要受到一定的損失，在社會信用評價上也要受到一定的減損，在行為和活動上要受到一定的限制，從而構筑起綜合懲治的體系，也就是八個字，“天網恢恢，疏而不漏”。

此外，新證券法還擴大了證券法的適用范圍：將存托憑證明確規定為法定證券；將資產支持證券和資產管理產品寫入證券法，授權國務院按照證券法的原則規定資產支持證券、資產管理產品發行、交易的管理辦法。同時，考慮到證券領域跨境監管的現實需要，明確在我國境外的證券發行和交易活動，擾亂我國境內市場秩序，損害境內投資者合法權益的，依照證券法追究法律責任等。同時，還對上市公司收購制度、證券公司業務管理制度、證券登記結算制度、跨境監管協作制度等作了完善。