新修訂《檔案法》視域下檔案館治理研究

李宗富 楊瑩瑩

摘要：新修訂《檔案法》是我國檔案事業發展進程中的一個重要里程碑，也對我國檔案館治理提出了新的更高要求。文章在梳理新修訂《檔案法》中關于檔案館治理新增加、新變化內容的基礎上，發現新修訂《檔案法》不僅明確地提出了檔案館治理的新目標、新任務、新要求，而且也鮮明地體現出檔案館治理的新理念、新方式和新效果。為此，檔案館不僅要與時俱進，不斷強化依法治理理念，加快構建以實踐問題為導向的檔案館治理內容體系，而且要聚焦加強檔案館治理制度體系建設，并不斷創新治理手段，構建檔案館治理工具體系以加快推進檔案館治理體系和治理能力現代化建設。

關鍵詞：檔案法；檔案館治理；檔案治理體系；治理能力現代化

分類號：G271

Research on the Governance of Archives from the Perspective of Newly Revised Archives Law

LI Zongfu，Yang Yingying

（School of Information Management， Zhengzhou University， Zhengzhou， 450001）

Abstract：The newly revised Archives Law is an important milestone in the development of archives in China， and it also puts forward new and higher requirements for the governance of archives. On the basis of sorting out the new additions and changes of archives governance in the newly revised Archives Law， this paper finds that it not only clearly puts forward new goals， new tasks and new requirements of archives governance， but also clearly reflects new ideas， new ways and new effects of archives governance. Therefore， archives should not only keep pace with the times， constantly strengthen the concept of governance according to law， accelerate the construction of archives governance content system oriented by practical problems， but also focus on strengthening the construction of archives governance system， constantly innovate governance means and build archives governance tool system to accelerate the modernization of archives governance system and capacity.

Keywords：Archives Law； Archives Governance； Archives Governance System； Modernization of Governance Capabilities

2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，并將于2021年1月1日起正式施行。新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂《檔案法》”）是我國檔案法治建設進程中的一個重要里程碑，是新時期檔案工作適應國家治理體系和治理能力現代化要求，走向依法治理、依法開放，走向現代化的重要標志[1]。檔案館治理是完善檔案治理體系和提升檔案治理能力的內在要求，也是國家治理現代化背景下檔案館實現更高水平發展的重要途徑。既有研究中，張東華等人對檔案館合作治理進行探討，分析了合作治理在檔案館治理中的適用性，提出了涵蓋社會導向與意識培養、主體厘定與能力提升、多方聯動與創新機制以及體系完善與制度保障的檔案館合作治理路徑[2]。周耀林等人在分析檔案館安全協同治理機制要素的基礎上從安全視角構建了檔案館安全協同治理機制框架并提出了實現策略[3]。周林興將檔案館文化作為治理手段，分析了檔案館文化治理缺位的原因和檔案館文化治理的價值，提出了檔案館文化服務項目品牌化、文化服務空間公共化、文化服務互動網絡化的運行邏輯[4]。既有研究成果表明，雖然已有學者關注到檔案館治理，并從檔案館文化、安全、合作治理路徑等方面進行探討，但目前學界關于檔案館治理的研究成果仍然較少，對于該主題的研究尚處于起步階段，觀點和認識還處于對現實問題思考的淺層感性階段，現有研究成果尚未取得整體認識并形成知識體系，難以對檔案館治理實踐及時提供有效的指導和參考。新修訂《檔案法》及時回應了我國檔案事業發展過程中遇到的新問題、新情況，對促進檔案治理現代化具有重要意義[5]，其中許多內容涉及檔案館治理。那么，新修訂《檔案法》都對檔案館治理提出了哪些新要求？檔案館如何依據新修訂《檔案法》加快推進治理進程、實現治理能力提升？基于此，筆者擬通過分析新修訂《檔案法》中檔案館治理的相關內容，探討新時期檔案館的治理目標、任務、要求以及理念、方式和效果等，并嘗試探索新修訂《檔案法》背景下推動檔案館治理體系和治理能力現代化建設的可行路徑和有效措施。

1新修訂《檔案法》中檔案館治理新增、變化內容梳理

1.1新增內容梳理

新修訂《檔案法》由原來的二十七條變為五十三條，增加了大量內容，其中很多內容涉及檔案館治理，主要包括檔案收集、檔案保管、檔案館與其他組織開展業務合作、突發事件應對活動相關檔案管理、檔案開放、檔案開發與利用、檔案信息化建設、檔案館制度建設、檔案館監督檢查等方面。

在檔案收集方面，新增第十三條明確了具體的歸檔范圍，使檔案收集工作更加具有可操作性，第十七條拓寬了檔案收集渠道，規定“檔案館除了按照國家有關規定正常接收移交的檔案外，還可以通過接受捐贈、購買、代存等方式收集檔案”[6]，這有利于檔案來源更加多元化。在檔案保管方面，新修訂的《檔案法》特別強調檔案安全問題，第十九條明確提出檔案館等單位要“建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應急處置能力”[7]，牢牢守住檔案安全的底線，切實保障檔案安全。在檔案館與外部協作方面，新增條款指出，檔案館與博物館、圖書館、紀念館等相關單位要積極開展合作，并且列舉了可以合作的方式與手段，此外還提出了檔案館與檔案服務企業開展合作的有關要求，以便于市場主體參與到檔案事業發展中。在有關社會突發事件方面，第二十六條指出，檔案館要加強對突發事件相關檔案的整理研究和開發利用，并為突發事件的處理提供文獻參考和決策支持。在加強檔案開放方面，第二十八條規定：單位和個人可以針對檔案館不按規定開放利用的情況向檔案主管部門投訴；第三十條增加“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或移交單位共同負責”[8]，明確了檔案開放審核權責。在檔案開發利用方面，第三十三、三十四條要求檔案館要結合自身條件，積極開展檔案研究，為國家機關提供支持和便利，并要積極開發利用館藏檔案，通過開展多種形式的活動，進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義教育，弘揚我國優秀文化，增強文化自信。在檔案信息化建設方面，第三十五條至第四十一條增加了檔案信息化建設方面的內容，對電子檔案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系統建設等方面都作出了明確規定，旨在推動實現以信息化為核心的檔案管理現代化[9]。在制度建設方面，新修訂《檔案法》新增內容要求檔案館要建立檔案工作責任制，進一步健全檔案管理制度、檔案安全管理制度等。在檔案館監督檢查方面，新增條款不僅明確了檔案主管部門對檔案館監督的職責內容，而且規定檔案館要對本單位的檔案安全進行自我監督，并及時向檔案主管部門報告。

1.2新變化內容梳理

新修訂《檔案法》中，許多條款內容與修訂前相比，發生了新的變化，使相關規定更加科學化、規范化、標準化、明確化。如新修訂《檔案法》第三條規定，要“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”，各級人民政府要把檔案事業納入發展規劃，并將檔案事業發展經費列入政府預算[10]，進一步理順了黨和政府的領導職責與地位；第七條、第十條、第三十一條與修訂前相比，部分語句、詞匯發生變化或刪減，使文字表述更加準確、通順；第十四條、第十五條針對應當歸檔的材料，規定：“任何個人不得拒絕歸檔或者據為己有”[11]，機關、團體等“應當按照國家有關規定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收”[12]，與原有條款相比，要求更加明確；第十九條規定檔案館要“按照國家有關規定配置適宜檔案保存的庫房和必要的設施、設備”[13]，與修訂前相比，更加科學化，有利于保障檔案安全；第二十七條將檔案的封閉期由原來的三十年縮短到了二十五年，明確提出“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”[14]；第二十八條明確了檔案館公布開放檔案時，可利用網站或其他方式，并且要注意保護知識產權、個人信息等，這表明在未來的檔案工作中，檔案館必須轉變思想觀念，將以往的“被動”提供服務轉變為“主動”服務，發揮主觀能動性，積極地開展檔案利用服務工作。

2新修訂《檔案法》提出檔案館治理的新目標、新任務、新要求

通過對檔案法新增及變化內容的分析，發現新修訂《檔案法》開宗明義，明確了新時期檔案館發展建設的目標與任務，并且從宏觀層面上對檔案館提出了新的更高要求，為檔案館治理指明了發展方向。

2.1明確新目標

新修訂《檔案法》第一條明確了檔案法修訂的目的，也提出了檔案館治理的目標。從微觀層面來看，檔案館治理要“加強檔案管理，規范檔案收集、整理工作，有效保護和利用檔案，提高檔案信息化水平”[15]。從中觀層面來看，檔案館治理要推動檔案治理體系和治理能力現代化進展，促進檔案事業的良好發展。從宏觀層面來看，要將檔案館治理目標融入國家戰略和經濟社會發展總體布局中，服務于大局，為國家治理體系和治理能力現代化提供應有的支撐，發揮其基礎保障作用，為中國特色社會主義事業服務。

2.2確定新任務

檔案館治理的任務與其治理目標是緊密聯系在一起的，并且會隨著國家、社會以及檔案事業的發展而不斷變化。在現階段，檔案館治理具有其特定的任務內涵。如提升檔案館治理效能，使檔案工作服務于國家發展大局；通過制度、標準、信息技術等手段不斷夯實檔案館業務工作基礎；深入推進檔案利用服務工作，提升檔案開放利用水平并增強檔案服務能力；加強國家重點檔案保護工作，推進國家重點檔案保護中心建設；加強人才隊伍建設，打造具有高素質、專業化能力的人才隊伍等。

2.3提出新要求

新修訂《檔案法》對檔案館治理提出了新的更高要求。總體來看，在深入推進國家治理體系和治理能力現代化建設進程中，檔案館治理要堅持黨的領導和政府規劃，積極服務于國家和區域發展中心大局，聚焦主業主責，不斷夯實業務基礎，加快檔案館治理制度體系建設，提升檔案館治理效能，大力推動檔案館工作和事業高質量高水平發展。如新修訂《檔案法》第二十六條新增“檔案館應當加強對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用，為突發事件應對活動提供文獻參考和決策支持”[16]；第三十三條增加“檔案館應當根據自身條件，為國家機關制定法律、法規、政策和開展有關問題研究，提供支持和便利”[17]，都明確提出了檔案館要積極利用檔案資源為黨和政府提供參考和支持等要求。

3新修訂《檔案法》體現檔案館治理的新理念、新方式、新效果

通過深入分析新修訂《檔案法》的內容，發現其明確了檔案館治理的目標、任務與要求，在此內容中體現出了檔案館治理的新理念，進而要求用新的方式與手段對檔案館進行治理，最終達到檔案館發展的新效果。

3.1體現新理念

新修訂《檔案法》的內容不僅充分體現了國家意志，也鮮明地體現出了檔案館依法治理、民主治理等思想以及共建共治共享等理念，并鼓勵檔案館積極創新治理手段和方式，加快構建檔案館治理制度體系和治理工具體系，大力推動檔案館在國家治理體系和治理能力現代化建設進程中切實發揮其基礎性支撐作用和功能。其中，第五、第七條等鮮明體現出了檔案館民主治理的思想。與修訂前相比，第五條明確強調了公民享有依法利用檔案的權利，體現了民主理念；第七條指出，國家鼓勵社會力量參與檔案事業發展，檔案館作為檔案事業的重要組成部分，也應鼓勵社會力量參與檔案館各項工作，這不僅體現出檔案館民主治理的思想，也體現出檔案館共建共治共享的理念。

檔案館治理制度是治理理念的物化形態，新修訂《檔案法》更加突出強調了檔案館治理制度建設的重要性，體現了檔案館治理法治化理念。新修訂《檔案法》第十二條指出：“按照國家規定應當形成檔案的機關等，應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度”[18]；第十九條明確要求檔案館應建立科學的管理制度，便于對檔案的利用，并建立健全檔案安全工作機制，保障檔案安全。此外，《檔案法》還要求加強檔案工作人員管理及檔案信息化建設等。

檔案館共建治理理念主要體現在檔案館中檔案資源來源的多樣性上。第十三條明確了歸檔范圍，其中既包括反映機關、團體、組織沿革和主要職能活動的，也包括反映歷史上國家各方面活動的；既包括反映國有企事業單位各項主要活動的，也包括反映基層群眾性自治組織和城鄉社區治理、服務的；既包括經濟科技發展的，也包括文化習俗、生態環境的。此外，第十七條規定，檔案館除按規定接收檔案外，“還可以通過接受捐贈、購買、代存等方式收集檔案”[19]。

新修訂《檔案法》第十八、第二十四條等體現了檔案館多元主體共同治理的理念。第十八條要求檔案館和博物館、紀念館等單位之間要積極開展合作，增強相互間的協作，促進檔案利用；第二十四條針對檔案館等單位與檔案服務企業之間的合作進行了相關規定，要求簽訂協議，約定服務范圍、質量、技術標準等內容，并對其進行監督。除此之外，其他部分條款內容也直接或間接地體現了依法共治等理念。

檔案館共享治理理念主要體現在檔案館治理成果由全民共享上，尤其是在檔案利用方面。第五條強調了公民利用檔案的權利；第二十七條將檔案封閉期由之前的三十年調整為二十五年，并鼓勵其他檔案館向社會開放檔案；第二十八條規定檔案館不按規定向社會開放檔案的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴；新增第四十一條明確“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”[20]。這些條款都充分體現了檔案館共享治理理念。

3.2突出新方式

關于檔案館治理方式，新修訂《檔案法》突出強調了檔案館治理制度建設、檔案信息化建設和依法監督檢查職能等。具體表現如下：

一是突出了檔案館治理制度建設，強調充分發揮各項制度的規范作用。如第十二條明確要求要建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度；第十八條要求檔案館及其他檔案機構要建立科學的管理制度，便于檔案利用；第十九條要求要建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理；同時第二十六條要求“國家檔案主管部門應當建立健全突發事件應對活動相關檔案的收集、整理、保護、利用工作機制”[21]，檔案館也應該在國家檔案主管部門的規定下，建立健全本單位對突發事件應對活動相關檔案的管理制度。除此之外，新《檔案法》還要求加強檔案工作人員管理、加強檔案信息化建設。制度建設是檔案館治理體系的核心內容，也是提升檔案館治理能力的重要方式和途徑。

二是注重運用現代信息技術，加強檔案信息化建設。新修訂《檔案法》第一條與修訂前相比，在立法目的中新增了提高檔案信息化建設水平方面的內容，足以說明對檔案信息化建設的重視程度。第五章新增一整章內容對檔案信息化建設提出了明確要求和規定。第三十五、第三十八、第四十條明確指出，檔案館應“加強檔案信息化建設”“國家鼓勵和支持檔案館等積極開展傳統載體檔案的數字化，并鼓勵有條件的檔案館要建設數字檔案館”[22]。

三是強調發揮監督檢查作用。新增第六章一整章內容明確檔案主管部門的行政監督檢查職能和檔案館被監督檢查的具體內容。此外，第二十八條：“單位和個人持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。檔案館不按規定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴”[23]，表明單位和個人同樣可以對檔案館依法進行監督，從而促進檔案利用工作和檔案事業發展。檔案館除了受檔案主管部門、單位及個人監督之外，還應積極開展檔案館內部的自查自檢。第四十四條規定，檔案館發現本單位存在檔案安全隱患的，要及時采取補救措施，發生檔案損毀的要及時向檔案主管部門報告。這些條款都明確體現了檔案館治理的新方式、新途徑，有力地推動著檔案館治理能力和水平提升。

3.3呈現新效果

新修訂《檔案法》對檔案館治理效果提出了新要求。對于國家來說，檔案館最終治理效果就是要充分發揮檔案工作的基礎性作用，“確保檔案事業發展與國民經濟和社會發展水平相適應”[24]，為黨和政府提供文獻參考和決策支持，并在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮支撐作用。對社會和個人而言，檔案館治理效果要做到真正的“共建、共治、共享”，檔案館館藏資源進一步多樣化，社會各方面參與檔案館建設治理工作的渠道更加暢通，通過建立有效的溝通反饋渠道，檔案館開放利用工作進一步完善，單位和個人可以更加便捷高效地利用檔案，整體社會檔案意識得到明顯提升。對檔案館來講，最終治理效果應該做到檔案館建立起系統、完善的治理制度體系，建立較為完善的檔案管理機制、參與機制、協同機制、安全機制、責任機制、監督機制、人才機制等，檔案館工作人員具有先進的工作理念和較高水平的管理開發研究服務能力，檔案館工作形成一套科學合理可行的工具方法體系，以保障檔案館事業全面高質量發展。

4新修訂《檔案法》背景下推動檔案館治理的新舉措

新修訂《檔案法》提出了檔案館治理的新目標、任務及要求，并且體現出檔案館治理的新理念、新方式以及新效果。在此背景下，檔案工作人員要更新思想理念，在檔案館治理目標、任務的指導下，構建完善的檔案館治理內容體系，以檔案館業務建設為基礎，以制度建設為重點，創新治理手段和工具，最終達到檔案館治理的新效果，實現檔案館治理的目標。

4.1更新思想觀念，不斷強化依法治理理念

新修訂《檔案法》第一條將“推進國家治理體系和治理能力現代化”[25]寫入立法目的，對于檔案領域而言，在國家治理體系和治理能力現代化背景下，必須加快構建并不斷完善檔案治理體系，提高檔案治理能力。檔案館作為主要的檔案業務部門，是集中管理檔案的文化事業機構，首先要樹立依法治理理念并將之全面貫徹到檔案收集、整理、保管、利用等各個環節當中，培養檔案工作人員的法治思維，提高檔案工作人員的法治素養。其次，在新修訂《檔案法》的指導下，檔案館要修改并完善館內各項規章制度，使各項檔案工作有章可循，進一步強化檔案工作者的法治理念。

4.2堅定實踐導向，構建檔案館治理內容體系

推動檔案館治理體系和治理能力現代化建設，必須堅定實踐導向，系統構建科學合理可行的檔案館治理內容體系。首先，檔案館要認真學習《檔案法》中的有關規定，明確自己的權責范圍，構建包括檔案業務工作、檔案信息化建設、檔案開發利用、檔案安全、檔案工作人員管理、檔案庫房管理等內容的檔案治理內容體系，全面提高檔案館治理能力。其次，檔案館須面向實踐需求，重視實踐中的問題，尤其是要突出檔案館服務能力建設，以提升檔案館服務能力為目標，推動檔案館由主要為黨和政府服務擴大到為國家、社會組織和廣大公眾服務。

4.3夯實自身基礎，強化檔案館治理能力建設

檔案館是集中管理檔案的文化事業單位，主要負責檔案管理和檔案信息服務等具體業務工作。因此，要推動檔案館治理，必須強化檔案館業務工作能力，夯實自身基礎，提高業務工作水平。具體來講，一是檔案館要建立相應的參與機制、參與渠道等，促使各治理主體積極參與到檔案館業務工作當中，強化不同主體在檔案業務工作中的協作關系，使多元主體共同參與到檔案館業務工作當中。二是檔案館要重視檔案公共利用需求，以檔案利用服務為目的，統籌檔案業務管理流程，使各流程之間更加協調、融合，從而提高業務工作效率。三是檔案館要積極探索大數據、區塊鏈等新技術應用，提高檔案館信息化水平，建設現代化的檔案館。

4.4聚焦建設重點，加強檔案館治理制度體系建設

完善的制度是提高檔案館治理能力的重要工具。在新修訂《檔案法》指導下，通過加強檔案館治理制度建設，創新治理機制，加快構建包括檔案管理機制、參與機制、協同機制、安全機制、責任機制、監督機制、人才機制等內容的系統完備、科學規范、運行有效的檔案館治理制度體系。具體來講，要完善檔案管理相關制度、標準、規范等，規范檔案管理流程，保障檔案館業務工作水平；建立健全檔案館參與制度和協同制度，確保各主體平等、有效地參與到檔案館治理過程當中，并努力實現協同發展；建立健全安全制度，包括傳統載體檔案安全和電子檔案安全，提高檔案安全應急處置能力；建立健全人才管理制度和崗位責任制度，保障檔案館人才隊伍建設，明確各崗位職責，打造高素質、專業化的檔案人才隊伍，不斷提高其工作水平和工作效率；建立健全檔案館監督檢查制度，保障各項制度落實，促進檔案館治理能力和水平不斷提升。

4.5創新治理手段，構建檔案館治理工具體系

在檔案館治理工具方面，要積極探索檔案館治理的工具、方法，創新檔案館治理手段和途徑，形成豐富完備的檔案館治理工具體系。一是要建立和完善各項檔案工作制度和標準，規范檔案館工作流程并建立檔案館各項工作標準，使檔案工作更加制度化、規范化、程序化。二是要充分利用先進的科學技術。現代科學技術尤其是信息技術的迅速發展和廣泛應用為檔案館治理帶來強大動力，有利于提高檔案館工作效率，促進檔案館治理能力現代化。三是要加強監督檢查，建立問責機制，保障各項工作落實。此外，檔案館還應積極探索與其他機構開展合作治理的方式手段，尤其是在檔案提供利用服務等方面。當前，隨著經濟社會的快速變遷和發展，公民的公共文化需求日益呈現出多樣化和個性化特征，封閉式的運行模式不能適應文化服務的新趨勢，因此，檔案館的工作思路和工作策略也應發生改變，吸引更多的社會力量積極參與其中[26]，并通過加強與其他機構合作，加快推動檔案館治理體系和治理能力現代化建設。

*本文系2017年國家社會科學基金重點項目“法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究”（項目編號：17ATQ012）和2018年河南省哲學社會科學規劃項目“河南省各級綜合檔案館公共服務能力評估及提升策略研究”（項目編號：2018BZH008）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1][9]陸國強.為新時代檔案事業高質量發展提供堅強法治保障[N].中國檔案報，2020-06-25（001）.

[2]張東華，楊帆.檔案館合作治理研究[J].檔案學研究，2018（4）：29-32.

[3]周耀林，姬榮偉.我國檔案館安全協同治理機制研究——巴西國家博物館火災后的思考[J].檔案學研究，2018（6）：44-51.

[4]周林興.論檔案館的文化治理研究[J].檔案學研究，2020（1）：73-78.

[5]常大偉.合作治理視域下檔案社會參與能力建設研究——以新修訂檔案法第七條為中心的思考[J].浙江檔案，2020（8）：10-12.

[6][7][8][10][11][12][13][14][15][16][17][18][19][20][21][22][23][24][25]中華人民共和國檔案法[N].中國檔案報，2020-06-25（001）.

[26]丁寧.參與治理：檔案館公共文化服務運行模式的創新[J].檔案學研究，2016（5）：81-85.