最嚴格水資源管理背景下灌區發展的困境及改進措施探討

趙光有

摘要：本文從最嚴格水資源管理和農業水價綜合改革背景下黑河流域水資源調度情況及黑河中游灌區運行管理實際出發，分析當前黑河流域中上游灌區發展的困境，并提出灌區水利發展的建議措施。

關鍵詞：黑河流域；水資源管理；水資源管理；灌區發展

20世紀后半葉，沙起額濟納，“大漠雙璧”東、西居延海相繼干涸隕落。額濟納生態系統嚴重失衡，維系居延海命脈的黑河水資源問題引起黨和國家高度重視。1999年，黃河水利委員會黑河流域管理局成立，代表國家行使黑河流域管理和水量統一調度職責。從此，黑河成為我國第一條實施水量統一調度的內陸河。黑河中上游14個灌區開始最嚴格水資源管理，邊實施、邊探索、邊發展。本文從灌區發展實際出發，分析當前取得的成效及存在的問題，并提出意見建議。

1 黑河流域水資源調度運行情況

1.1 黑河流域水資源調度

2000年，水利部頒布實施《黑河干流水量調度管理暫行辦法》，對統一調度原則、權限、監督管理等做了初步規定。2001年2月，國務院第94次總理辦公會議專門研究了黑河治理問題，同年8月國務院批復了《黑河流域近期治理規劃》。2002年7月17日，黑河水頭到達東居延海。2003年9月24日，黑河水頭到達西居延海，當年成功實現國務院制定的黑河分水目標，即當鶯落峽斷面多年均值來水15.8億m3時，正義峽斷面下泄水量指標由2000年的8億m3增長

到了2001年的8.3億m3、2002年的9億m3、2003年的9.5 億m3。2004年起，從應急調度轉入常規調度，調度時間由半年調度轉為全年調度，黑河流域管理局提出了“兩個確保”的年度調度目標，即“確保實現國務院分水指標，確保東居延海進水”。

截至2016年11月10日，東居延海已經連續13年不干涸，水域面積常年保持在40km2左右。2009年10月25日，東居延海水域面積達到42km2，為20世紀50年代后期有水文記錄以來的最大值。自2002年以來共向東居延海補水43次，總補水量9.21億m3。這一成績的取得是甘肅省境內黑河流域中上游，四個縣區100多萬人，14個灌區通過最嚴格水資源管理，提高水利用率，大興節水灌溉工程，減少用水指標，甚至是犧牲局部利益來取得的，黑河流域調水任務的完成來之不易[1]。

1.2 黑河流域中上游灌區水資源管理運行概況

黑河流域中上游灌區從2000年黑河調水開始，就不斷加強水資源管理。從禁止開荒加強水資源管理，禁止擅自打井開采地下水，禁止變相移民等措施來強化水資源統一管理和配置。解決水資源危機，維護生態平衡，建設節水型社會，推進全市經濟社會可持續發展。

2000年黑河流域調水開始，中上游灌區率先進入了最嚴格的水資源管理模式。不加強用水管理，對國家無法完成調水任務，對百姓無法確保農業豐產豐收，無法實現全市經濟社會可持續發展。與其說是主動作為，不如說是被迫行動。

從2004年至2014年農業水價改革序幕拉開之前，張掖市高臺縣開始探索水權制度改革，收費由傳統的按畝收費轉變為按方收費，斗口計量水方[2]。選擇試點區，從地表水到地下水實行了統一管理，分別計價征收水費，改革試點取得了一定的成效，積累了一定的管理方法和經驗。水的利用率提高了，用水總量下降了，用水供需矛盾緩解了。

2 農業水價改革以來灌區水資源管理情況（以高臺縣為例）

高臺縣位于河西走廊中部，地處黑河中游下段，總面積4 460km2，是傳統的農業縣。全縣轄9個鎮136個行政村，總人口15.75萬人，實際有效灌溉面積4.373萬hm2；入境水總量15.73億m3/年，轄區中小型水庫19座，總庫容4 988.12萬m3，建成干渠43條545.97km，地下水農用機井4 562眼。2014年10月，高臺縣被列為全國農業水價綜合改革試點縣，2016年被列為省級農業水價綜合改革示范點。改革工作開展三年多來，基本建立了以節水為核心的水價機制和以水票制為主的用水管理模式，各項改革取得顯著成效。

2.1 實行用水總量控制和定額管理科學核定農業用水總量，細分到各種水源

明晰農業水權，實行用水總量“封頂”政策。全面實行終端計量供水，完善供水終端計量設施，地表水灌區計量到斗渠口及以下，井灌區計量到戶。根據本次農業水價綜合改革“總量控制，定額管理”的要求，2018年張掖市下達高臺縣用水總量控制指標3.596億m3，全縣實際用水量3.5942億m3（其中：農業用水量3.4795億m3，占總用水量的96.8%；工業用水量0.023 2億m3，占總用水量的0.65%，城鄉生活用水量0.079 5億m3，占總水量的2.2%。按水資源分類，引用地表水2.639 6億m3，占總用水量的73.4%，開采地下水0.954 6億m3，占總用水量的26.6%）。按照指標，將水量逐級分配到8個灌區，灌區則根據灌溉面積和灌溉定額將水量分配至各用水者協會或渠系。推行“水票制”供水后與過去按畝收費相比，各灌區節水量均大幅度提高，群眾節水意識明顯轉變。

2.2 合理制定農業水價

對現行農業水價進行科學合理的調整，大中型灌區骨干農業水價價格達到補償運行維護費用，力爭達到成本水價。高臺縣農業水價從2015年起，按一次核定，分步實施的原則。骨干工程地表水達到運行水價0.152元/m3，2017年調整到供水成本價0.218元/m3，末級渠系水價調整為0.019元/m3，地下水水價為0.1 元/m3。

2.3 全面實施末級渠系水價

水務部門按照末級渠系引水量和灌溉面積為基數，依照末級渠系水價達到運行成本的原則，縣政府審批執行，末級渠系水費由農民用水者協會收取、管理和使用。末端水價的實施替代了以往的“兩工”的作用，同時它又有合理的收費標準，防止了以資代勞過重，加重農民負擔。末級渠系水價的實行彌補了灌區田間水利工程管理維修養護資金的缺失，杜絕了亂加價、亂收費和亂攤派等違法行為，切實減輕農民負擔[3]。

2.4 實行超定額累進加價

在明確用水總量封頂的前提下，以《甘肅省行業用水定額》為依據，合理制定農業用水定額，對超定額用水實行累進加價。超定額用水累進加價、分類水價等制度還沒有完全落實，超定額用水累進加價、分類水價需要區別耕地性質、作物種類、灌溉方式等。但由于灌溉面積農作物品種難以確定，水權還沒有落實，缺乏必需的定額基數，目前無法正常執行實施，正在進一步探索和試運行階段。

3 灌區發展存在的問題

3.1 水利基礎設施較薄弱

多年來各灌區通過不斷爭取項目建設，大力改進灌區基礎設施現狀。水的利用率有了一定的提高，但各灌區灌溉水利用系數在0.50-0.57之間，比起發達國家地區還有較大差距。節水工程建設還需不斷推進。

3.2 灌區信息化建設滯后

為了有效地利用水資源，對水資源加強管理顯得尤為重要，傳統的管理模式已經不能適應現代社會發展的需求，加大水資源的信息化建設，是社會發展的必然。通過水資源信息化管理系統，可以對水資源實時監測并進行科學調控，有利于水資源費的征收，杜絕和阻止各種違法行為的發生，提高廣大的人民群眾對水資源重要性的認識，逐漸形成自覺繳納水費，節約用水的習慣。加大信息化建設可進一步降低灌區管理成本，但是在信息化管理建設中由于水利基礎設施差，信息化建設資金投入困難等多方面因素制約著建設的步伐。由于管養資金的缺失，甚至已建的信息化工程，都無法維持正常運轉。

3.3 灌區管理成本驟增造成資金困難

由于管理的精細化，由傳統的按畝收費到現在的按方收費，由傳統的配水到村到現在的配水到斗，由傳統的只管地表水到現在全面用水管理，工作量增加，致使管理成本驟增。基層管理單位人員隊伍現狀是，工作量大、崗位編制多、工作人員少，主要原因是無經費保障。各灌區管理經費都來自水費征收，屬自收自支，所收水費基本保證人員工資的發放，部分灌區還無法保證，寅吃卯糧。管理經費收支無法平衡，更無法保證水利工程維修養護資金，好多水利工程帶病運行，剛能維持日常運行。高臺縣農業水價綜合改革按水價調整分步實施的原則是，2017年地表水水價應該調整至0.218元/m3，但至今也無法達到成本水價仍執行2015年水價。目前，水利工程運行維護困難的問題較為突出，水利工程的運行維護比新建更為重要，完善農田水利設施管護體制已刻不容緩。以水養水，在黑河流域中上游十四個灌區顯得尤為困難，用水總量封頂控制，用水量只減不增。用水結構短時間內難以調整，工業反哺農業難以實現，水價已調至供水成本價，上調空間有限。有的灌區無法達到成本水價，追其原因是農業用水大水漫灌，灌水定額偏高，對供水成本價格難以接受[4]（注：高效節水項目施實率高的灌區灌水定額相對低，但有部分灌區，由于土地鹽堿化程度較高，不適宜高效節水項目的實施）。

4 國家宏觀政策對灌區水利發展困境破解及灌區水利發展建議措施

4.1 加大節水項目建設力度及水利工程建設不斷加強完善

一是按照水利工程建設規劃穩步推進，不斷提高灌溉水利用系數；二是強抓項目建設機遇，大規模的開展以節水滴灌、渠道襯砌、田間配套、病險水庫除險加固等工程為主的節水工程建設；三是加大信息化工程的建設，用以確保精細化管理工作的需求，進一步降低管理成本；四是堅持發展高效日光溫室、大棚等設施農業，擴大高效低耗水經濟作物種植面積。

4.2 加快財政獎補機制

農業水價綜合改革以來，水價機制、水權分配、產權改革、協會發展，取得了階段成果。工程配套也在穩步推進，但財政獎補機制還沒有到位，主要原因地方財政有心無力。農業水價改革的核心是把水方節約下來，但又不能簡單依靠增加農戶灌溉成本來實現，建議從國家層面考慮加大中央財政補助力度，來彌補灌區管理運行費用的缺口，使灌區管理高效良性運行。

4.3 確保水利基層隊伍的穩定性，加強人才隊伍建設

建設和完善水資源信息化管理，就需要有既懂水資源管理，又懂得信息技術的復合型人才。在基層管理單位，專業技術人員較少，大部分的工作人員對信息化管理技術了解不足，灌區工作人員大多只能接受縣域技術的培訓和學習，思想、眼界、技術都受到了一定的局限性。由于工資待遇的問題，引進的人才不愿在基層工作，在基層工作的得不到先進的培訓教育，給灌區管理造成了一定的困難。只有管理經費得到落實保障，才能確保人才隊伍的穩定，保證灌區良性運行積極創建灌區現代化管理模式。

4.4 減免或降低農業用水定額內水費

農民種糧收入低，是農業水價改革難的關鍵因素，要積極推進水價改革，通過經濟杠桿促進水資源節約使用和高效使用，必須充分考慮到農民畝均純收入。我縣畝用水定額814m3，但實際斗口畝用水量在1 100m3，按0.152元/m3的水價計算，水費每畝180元左右。當畝均收入1 500元，水費一項約占畝收入的12%，占畝成本1 100元的16.36%左右。近年農產品市場低迷，農業收入較低，隨著國家宏觀調控，河西走廊地區玉米制種面積大幅縮減，由原來的制種玉米調整為商品玉米，畝收入隨之降低，畝均純收入1 000元左右，水費占比為純收入的18%，對農民來說不愿接受。2019年的成本水價約為0.248元/m3，但水價無法達到成本水價，至今仍執行0.152元/m3的水價，主要原因是農民對水價承受能力有限。探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法，既一定程度的減輕了農民負擔，又能發揮經濟杠桿作用促節約用水。

4.5 實現水費大區域統籌使用，加快稅費改革從根本上解決錢的問題

以水養水，區域不同，境遇不同，水費的使用現階段是以縣為單位統籌使用。以黑河流域中上游來說，實現以水養水，基本來說不符合當地水情。大部分的水都跨區域調走了，用水總量封頂，甚至在不斷下降，而農業灌溉用水量達到了用水總量的95%，水費主要來自農業灌溉用水，基本上大多是向農民要錢。隨著社會經濟的增長，管理費也在同步增長，供水成本在上升，灌區管理運行資金缺額越來越大，自收自支單位只能是通過調整水價來實現。按調價周期，大約五年調整一次水價，通過多年的運行，水價的調整，始終沒能達到降低農民水費支出、保障灌溉工程良性運行的目的。分析原因，一是水費不能應收盡收，如許多公益用水政府不買單；二是收費主體為農業用水；三是一定區域內，以水養水本身就無法實現。建議政府加大水費的統籌使用或稅費改革，實現區域性或更大范圍內以水養水。

5 結語

黑河流域中上游各灌區自農業水價綜合改革以來，水資源管理成效顯著，用水總量得到了控制。地表水合理使用，地下水超采得到了遏制，水的矛盾越來越小，但錢的問題越來越大。因為用水結構的不合理，導致水費主要來自農業灌溉，而農業灌溉的主體還是農民，所收取的水費無法保證管理人員的工資開支，更談不上有資金來保證水利工程的維修養護和管理的高效運行。在農業地區，農民是以水養水的最大付出者，以水養水短時間內無法實現。建議政府加快稅費改革，減免農業用水定額內水費，降低農民水費支出，灌區管理人員經費納入財政預算，確保維修養護資金到位。灌區建設管理步入良性循環，為灌區農業豐收豐產做好保障，助力脫貧攻堅，促進鄉村振興。

參考文獻

[1] 楊博，閆佳偉，王紅瑞，等.規劃水資源論證現狀問題探討及對策研究[J].西北大學學報（自然科學版），2019，49（6）：881-887.

[2] 張大海.農田水利灌溉管理工作存在的問題與解決措施[J].建材與裝飾，2019（31）：291-292.

[3] 代大強，黃玲.中國水資源合理配置的現狀和未來發展路徑[J].河南水利與南水北調，2019，48（10）：61-62.

[4] 吳艷子.水利改革形勢下灌區發展問題分析[J].合作經濟與科技，2019（18）：144-145.