優化營商環境重在優化法治環境

◎ 文 《法人》特約撰稿 陳建財

優化營商環境再出新政。

2019年12月22日，《中共中央 國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）對外正式發布，《意見》共28條，涉及到放開市場準入、公平統一監管、平等保護法治環境、親清政商關系等多項內容，旨在進一步完善民企發展環境。

市場經濟是法治經濟，營商環境的實質，就是市場主體開展交易活動的法律環境。在理論上，市場經濟下的營商環境主要包括四大方面的法律環境：一是市場準入的法律環境，二是市場競爭的法律環境，三是市場風險防控的法律環境，四是市場退出的法律環境。

世界銀行關于營商環境的十大評價指標，實際上都包含在以上四個方面之中。因此，真正意義上的優化營商環境，更多是圍繞以上四大方面進行。

法治是最好的營商環境，因而優化營商環境的核心要義，其實就是優化法治環境，亦即優化與市場經濟相關的法律制度及其實施（執行、適用、遵守）。正因如此，優化營商環境就必然是自上而下進行、市場主體參與的系統工程。也唯有如此，營商環境才能真正稱得上優化。

為優化營商環境提供法律依據

人治者治于人，法治者治于法。良好的營商環境必然是權利有保障、權力受制約、違法必擔責、公平看得見、正義可預期的法治、善治狀態，而法治、善治的前提必然又是良法的存在。

眾所周知的是，我國社會主義市場經濟法律體系已經初步形成，但與營商環境相關的法律制度確實又存在一定程度的局限性、滯后性。唯有系統清理完善這些不適應新形勢發展需要的法律法規，才能從源頭上消除營商環境的不利因素，進而才能促進我國市場經濟的健康發展。

首先，市場準入機制的立法清理完善。

一般而言，市場主體進入市場開展交易活動的考慮因素，主要包括入市的資格、經營范圍、便利性以及納稅便利性、融資便利性等。這些因素事關市場主體的預期利益能否實現以及可能實現的程度，因而都應當事先在立法上予以明確，以助于提高、穩定市場主體對這些因素的預期，進而刺激更多、更廣、更強、更有持續性的投資與交易。

從入市資格與經營范圍來說，對于民商事主體本來就應當是“法無禁止即允許”，但該市場原則在實踐中并沒有得到普遍實施。應盡快修改公司法、公司登記管理條例等相關法律、行政法規，明確把“法無禁止即允許”原則法律化，亦即全面建立國內投資準入負面清單機制，明確規定除了投資準入負面清單以外的領域，市場主體都可以投資經營。

同時，立法上還應明確建立投資準入負面清單公示制度，亦即明確市場主體登記機關對投資準入負面清單及限制投資領域合規條件的書面告知義務，以便于市場主體充分了解、準確判斷。

從入市便利性來說，主要涉及市場主體名稱核準、設立登記和變更登記。對于名稱核準問題，應以法律、行政法規或者國務院決定明確規定禁止使用名稱的情形，并同時明確對于該禁止之外的名稱申請應即時核準。對于設立和變更登記問題，立法上應明確設立、變更登記正面清單制度，并明確只要符合所需材料就應即時登記，最長時間不超過3個工作日。同時，對于法律、行政法規或者國務院決定規定必須報經批準才能登記的情形，立法上應明確登記機關的書面告知義務，便于市場主體知曉并及時申報。

從納稅與融資便利性來說，實際就是稅負與融資問題。應以法律形式“留稅去費”，明確取消全部行政事業性收費，以減輕企業負擔，提高行政事業單位“為納稅人服務”的意識。

對于市場主體融資問題，則應全面建立市場主體信用體系建設，提高市場主體信用貸款便利性，不斷降低非信用擔保貸款比例，精準助力解決非公企業普遍存在的融資難問題，并修改民間借貸、不良資產等監管規范。

其次，市場競爭機制的立法清理完善。

市場經濟是競爭經濟，唯有公平的自由競爭才能健康發展。目前來看，立法上對競爭機制的建立和完善，主要應包括五個方面：一要把權利平等、機會平等、規則平等法律化；二要盡快修改商業銀行法、價格法、建筑法、電信管理條例等法律法規中對于不正當競爭行為監督管理的規定，明確反不正當競爭的統一執法主體；三要盡快將市場交易中的“法無禁止即允許”之自由競爭原則法律化；四要完善不正當競爭與壟斷的內涵與情形（包括兜底性條款）以及每一種不正當競爭行為的法律責任，大幅提高不正當競爭與壟斷的成本；五要明確行政不當干預競爭的法律責任。

第三，市場風險防控機制的立法清理完善。

對于行政執法或公共服務的“濫權可能性”，一方面應盡快以法律、法規形式將行政法中的“法無授權即禁止”原則予以法律化，從制度源頭上杜絕“濫權可能性”；另一方面還要建立與GDP同步增減的公職人員收入機制以及權責利均衡的履職獎懲機制，提高公職人員依法依規履職的主動性、積極性，助力法律法規的快速暢通執行。

而對于違法違規與不道德行為，要盡快將黨的十九大確定的“依法治國與以德治國相結合”原則法律化，以法律、法規形式對市場主體的不道德行為作出原則性規范。

第四，市場退出機制的立法清理完善。

市場千變萬化，有進就有退，有入就有出。根據法理、法律法規與實踐來看，市場退出機制主要包括清算、破產機制。

就當前而言，立法上應加快修法，完善非公企業清算、破產等退市機制，特別是要建立正面清單的簡易注銷機制，并建立正面清單以外企業非正常關閉、停產下的國家或他人合法權益防損機制（如股東、實控人跑路等情況下的應急公益接管），還要根據司法執行中大量存在“掛賬企業”或“僵尸企業”的現狀，盡快完善“執轉破”機制，消除市場主體權益的不穩定狀態，加速市場資源的重新配置，從而促進經濟高質量發展。

提高營商環境法律制度的實效

良法的存在固然是優化營商環境的首要環節，但不論市場法律制度或良或惡或劣，絕大部分都由行政主體執行，亦即與市場有關的各個方面都涉及行政執行，因而行政執行的合法性、合理性、程序性以及是否廉潔高效、便民公平、誠實守信，直接影響到市場主體的預期、信心與營商環境。

換而言之，行政主體是與市場打交道最多的“有關單位”，其對市場的影響可謂“無孔不入”，直接決定著營商環境的優劣，因而優化行政行為才是優化營商環境的核心與關鍵環節。

至于行政優化的方法，一是要優化行政執行人員的配置，確保一線執法人員責權一致；二是要優化行政執行內容，亦即行政執行必須符合“法無授權即禁止”原則，不得法外剝奪、限制相對人權益或增加相對人義務，并應遵循合理性原則，不得顯失公平或違背常理；三是要優化行政執行程序，按照“有利于相對人”原則完善工作機制，以最簡單程序、最少申請材料、最快速度、最少費用來辦結相對人所申請事宜；四是要優化行政執行的保障機制，亦即應當提供足夠的行政執行職務保障，建立合乎常理常識的容錯機制和激勵機制，確保行政執行人員敢于執法、創新執法；五是要優化行政執行的監督機制，確保及時糾正對違法或不當行政執法行為，依法追究具有故意或重大過失的行政執法人員責任。

至于行政優化的范圍，可以圍繞市場準入、競爭、風控與退出四個大的方面進行，比如，對于市場準入來說，不論“法無禁止即允許”原則目前是否已經法律化，企業登記機關應不折不扣地落實該原則以開展登記工作，而稅收機關應全流程貫徹納稅便利原則，著力解決長期以來的“報稅難”問題（長時間排隊、表格復雜及報稅程序繁瑣、稅前扣除憑證要求不符合日常生活經驗等等），金融監管部門則應通過獎懲機制鼓勵金融機構提高融資便利性，打壓高利轉貸與營利性民間借貸，解決融資難、融資貴與抽貸問題。

對于市場競爭來說，應不折不扣地落實“法無授權即禁止”原則，杜絕任何形式的行政壟斷和不當行政干預，避免不執法、亂執法和選擇性執法，避免沒有法律依據的行政調控。

對于市場風險防控來說，由于誠信行政是市場主體誠信經營的標桿、榜樣、方向、指引，因而應加快建立完善行政不誠信的“否定性評價機制”與故意損害市場主體合法權益的“否定性評價機制”。

同時，要加大違法違規或不道德競爭行為的行政懲處力度，確保行為人不能從違法違規或不道德行為獲取利益。對于市場退出來說，應根據“無因管理”原理盡快成立應急公益接管機構，在企業非正常關閉后應急處理相關事宜，妥善處置企業債權債務和人員安置工作。

公正司法為優化營商環境提供保障

司法是維護公平正義與市場道德的最后一道防線和保障，對市場的公平正義與道德具有重要的引領、示范和安定作用，因而理性公正的司法才是營商環境得以優化的保障。

實事求是地說，長期以來，市場主體不怕法制善惡，也不怕行政濫權，最怕的是司法不公，而司法恰恰沒有給予市場主體合法權益足夠多的保障，以至于司法在市場主體中較為欠缺公信力。因此，就目前優化營商環境語境下，司法的理性公正對市場主體來說尤為重要。

具體而言，偵查機關應加快建立完善以刑事手段介入民商事糾紛的“否定性評價機制”（不能提拔或交流到重要崗位，或應予降級、降職，或追究法律責任，等等），并減少對經濟犯罪主體的羈押式偵查。對于檢察機關來說，則應加強民事行政檢察工作，維護市場主體的民商事權益，并降低經濟犯罪案件的批捕率，加強經濟犯罪案件嫌疑人的羈押必要性審查和認罪認罰從寬制度的適用，降低審查起訴階段的羈押率，提高不起訴比例。

對于法院來說，應獨立、公正、高效地維護市場主體的人身和財產權益，確保違法違規或不道德行為人不能根據法律獲取利益，確保合法合規或符合道德行為的市場主體不因法律而蒙受不利后果，敢于撤銷、糾正違法或不當的行政行為，監督行政主體誠信履行合同，還要盡快清理、甄別、糾正之前侵害非公企業家和企業合法權益的錯案冤案，同時要精準針對不正當競爭犯罪主體運用罰金等財產刑，提高其犯罪成本，并且要切實解決執行難問題，加快“執轉破”業務，促進市場經濟高質量發展。對于司法行政機關來說，則應盡快建立在押人員民商事權利行使保障機制，完善仲裁與調解機制，提高仲裁與調解公信力，推動商事糾紛的快速非訴化解。

提高市場主體法治意識

優化營商環境不僅僅是“有關單位”和公職人員的工作，其實也與市場主體自身息息相關。實際上，市場主體知法守法是優化營商環境的基礎性工作。

正如習近平總書記所說，“法律要發揮作用，需要全社會信仰法律”，如果市場主體普遍對法治沒有意識，對法律沒有信仰，對守法沒有信心，人人采用違法違規或違背道德的方式參與市場，那營商環境就不可能真正得以優化。

因此，要創新普法體制機制，精準引導市場主體樹立法治意識，使其發自內心地信仰、遵守法律，把法律精神、原則、規范內化為日常的市場行為習慣，并常態化運用法治思維和法治方式維護自己的合法權益。只有這樣，才能為優化營商環境奠定堅實的社會基礎。

促進各方優化營商環境同步進行

毫無疑問，職務違法與職務犯罪是影響營商環境的主要因素。監察機關根據監察法和其他法律規定履行監察職責時，應盡快根據賄賂犯罪特點建立市場主體“污點證人”合作機制，促進相關案件的順利突破，確保“不得不行賄”的市場主體能夠不間斷地正常經營，穩生產、穩就業、穩稅收、穩金融、穩預期。

另外，監察機關還應設立營商環境投訴辦理機構，專責監督涉營商環境法律、法規、規章和其他規范性文件的及時清理與完善以及行政執行與司法適用，促進市場投資與交易自由，維護市場公平競爭，凈化市場法治環境。