一體化發展江浙滬毗鄰區策略

文｜本刊記者 陳桂龍

2019年2月1日，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），確立了“一極（全國發展強勁活躍增長極）三區（全國高質量發展樣板區、率先基本實現現代化引領區、區域一體化發展示范區）一高地（新時代改革開放新高地）”的戰略定位，同時明確提出規劃建設“高水平建設長三角生態綠色一體化發展示范區”。2019年11月19日，國家發展改革委公布《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，其范圍橫跨滬蘇浙，毗鄰淀山湖，位于上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地，面積接近2300 平方公里。謀劃、布局和建設長三角一體化發展示范區，對進一步消弭阻滯要素流通的行政壁壘、市場壁壘和體制機制障礙，構建開放協調的區域空間格局，應對國內經濟下行壓力，高質量推進長三角一體化協調發展，具有重要的戰略意義。

一、江浙滬毗鄰區一體化發展的基本情況

綜合區位交通、產業基礎、人文歷史等方面，目前青浦吳江嘉善毗鄰區、嘉定昆山太倉毗鄰區、青浦吳江嘉善昆山毗鄰區、金山松江嘉善平湖毗鄰區、崇明南通毗鄰區目前最有條件規劃、建設“一體化發展示范區”。

“江浙滬毗鄰區一體化發展的定位與策略研究報告”顯示，青浦吳江嘉善毗鄰區主要由上海青浦區、江蘇蘇州吳江區、浙江嘉興嘉善縣組成。該毗鄰區處于滬蘇浙交界的核心地帶，是長三角一體化的核心區域。三地區域面積約2353.7 平方公里，其中吳江區占比近50%；常住人口共308.5 萬人，其中吳江區和青浦區分別為130.39 萬人和120.5 萬人，嘉善縣常住人口僅為57.6 萬人。2017年三地共完成地區生產總值3319.1 億元，人均GDP 達到15945 美元。

圖1 青浦吳江嘉善毗鄰區

圖2 嘉定昆山太倉毗鄰區

2019年11月，國務院原則同意并發布批復了《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，明確將該毗鄰區確定為長三角生態綠色一體化發展示范區，走在了長三角一體化的前列。據《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發展工作方案》，三地將共同開展滬蘇浙毗鄰區域概念性規劃研究，編制毗鄰區域現狀圖，制定共創淀山湖國家旅游區方案和環淀山湖岸線貫通精品方案，開展元蕩岸線利用管理和水質提升規劃編制前期研究。

嘉定昆山太倉毗鄰區主要由上海嘉定區、江蘇蘇州昆山市、江蘇蘇州太倉市組成。行政區域面積為2205.64 平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為394.86 萬人，戶籍人口為197.93 萬人，人口密度為1790 人/平方公里，經濟總量是6191.32 億元。

嘉定是上海和江蘇地理最近、合作最早、經濟社會發展實力較強的行政區。安亭、花橋在長三角各城鎮中率先實現一體化發展已具備良好基礎。從2020年發展目標看，“嘉昆太協同創新核心圈”GDP 總量將超過8000 億元，規模以上工業總產值超20000 億元，戰略性新興產業產值超6000 億元，高新技術企業總數超2500 家，綠化覆蓋率達到40%以上。

青浦吳江嘉善昆山毗鄰區主要由上海青浦區、江蘇蘇州吳江區、江蘇蘇州昆山市、浙江嘉興嘉善縣組成。行政區域面積為3346.09 平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為474.42 萬人，戶籍人口為252.98 萬人，人口密度為1418 人/平方公里，經濟總量是6189.97億元。

在產業創新戰略協同方面，青浦、嘉善已就現代農業功能區的規劃建設、產業劃定、功能定位形成合作意向，謀劃建立工作機構，將打造長三角現代農業開發區，建立嘉善縣姚莊鎮北部（俞匯）與青浦交界區域10000 畝左右的現代農業功能區。在旅游文化戰略協同方面，四地正在探索建立近淀山湖地區古鎮文化圈建設，加強古鎮保護開發聯動，推進古鎮聯合申遺目前相關籌備工作已經啟動。

金山松江嘉善平湖毗鄰區主要由上海金山區、上海松江區、浙江嘉興嘉善縣、浙江嘉興平湖市組成。行政區域面積為2252.69 平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為382.85萬人，戶籍人口為209.60 萬人，人口密度為1700 人/平方公里，經濟總量是2953.63 億元。

按照上海2035 關于“促進鄰滬地區跨省城鎮圈統籌，進一步加強功能統籌、交通對接、環境共治、設施共商”的具體要求，上海金山楓涇-上海松江新浜-浙江嘉善-浙江平湖城鎮圈正在開展規劃編制，已形成了初步成果。同時，嘉善建立了首個上海自貿區協作區，平湖開創了跨省市建設科技城的先河，為毗鄰區的產業協作奠定了良好的經濟基礎。

崇明南通毗鄰區主要由上海崇明區、江蘇南通市組成。行政區域面積為9186.49 平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為800.09萬人，戶籍人口為821.78 萬人，人口密度為871 人/平方公里，經濟總量是7079.90 億元。

貫徹落實習近平總書記關于長江經濟帶“共抓大保護，不搞大開發”的重要指示精神，雙方將重點聚焦“規劃協同、生態共治、設施互聯、產業發展、三鎮共建”等五個方面，共同建設長江口生態保護戰略協同區。該區域還將建立崇明-南通農產品產銷聯盟，打造崇明-南通特色花卉走廊。同時發揮兩地在造船、海工等方面的協同優勢，推動船舶裝備產業向價值鏈高端延伸。

二、江浙滬毗鄰區一體化發展的主要問題

“江浙滬毗鄰區一體化發展的定位與策略研究報告”分析了江浙滬毗鄰區一體化發展存在的主要問題：

1.在諸多領域缺少利益共享補償機制，毗鄰區域內惡性競爭難以避免

長三角一體化的道路上不可避免地面臨地方利益與區域利益的沖突，現行的合作框架并沒有明確且具體可行的利益共享和補償機制。以金融合作為例，上海無可爭辯地成為區域內首屈一指的金融中心，但上海的金融業雖然大放異彩，卻也是一枝獨秀，其發展的成果并沒有為周邊其他城市所共享。建構金融發展的共享機制已迫在眉睫。

2.優質資源的共享度仍相對不高、公共服務的協同仍顯緩慢

醫療、教育、信息等資源的區域化共享難度較大。如在醫療資源方面，盡管上海醫學專家周末到外省“飛刀走穴”已或明或暗，但由于體制政策限制和利益分配原因，區域內多點執業登記和醫療機構的跨省市合作仍存在重重障礙。此外，數據信息資源的共享不充分，不僅阻礙了醫保異地結算、養老金領取資格異地認證、人才職稱異地認定等，也影響了三省一市生態環境聯防聯控機制的構建完善。

3.信息交流共享平臺建設落后，難以滿足無縫對接需要

依賴于雄厚的經濟實力和發達的通信網絡設施，長三角的信息交流和共享平臺建設水平一直位居全國前列。然而，當區域一體化發展逐漸進入“深水區”，很多具體合作事項對于城市政府而言，“存量”的內涵大于“增量”，信息共享即意味著利益損失，故而導致在可預見的時間范圍內，區域內的信息平臺建設進展緩慢。

4.相關政策標準不統一，尚未建立完善的合作機制

區域聯動的政策對接機制尚未完全建立，各省市間政策存在不同程度的不協調和不統一。如跨省市基礎設施的設計標準不對等，如省際道路、航道等級不同，各地信息數據的接口標準不一，均成為設施互聯互通的障礙。環境保護方面也有標準不統一的現象，如上游定為泄洪通道，下游可能連著水源地，在功能、標準、管理上存在不協調，導致下游水源地保護存在較大安全隱患。

5.缺乏執行監督反饋平臺，導致諸多專題落實困難

圖3 青浦吳江嘉善昆山毗鄰區

圖4 金山松江嘉善平湖毗鄰區

長三角區域的重要成果多以各種協議、合同、宣言等類法律文本的形式呈現。遺憾的是，這些規范性文件從決策層的議事會走向操作層的各地職能部門后并沒有得到一以貫之地執行。當其與地方發展的意愿或目標相契合，協議或專題則會被較好地貫徹執行；但當其與地方的發展目標或利益訴求相違背，協議或被束之高閣、或被選擇性執行，導致區域共識在各地執行過程中走樣。

6.目前仍以政府及經濟對接為主，市場自發及社會對接較為薄弱

周邊城市接軌上海主要體現在兩個層面：一是政府部門之間的對接；二是企業業務來往的對接。在長三角一體化上升為國家戰略之后，政府層面的合作機制正日益完善，地方政府之間也紛紛簽署區域合作協議。但應該看到，目前市場在區域合作中的作用尚未顯現出來。調研發現，一些企業對長三角一體化相關規劃和政策感受度不高，在協同發展、產業鏈分工方面還不夠強，市場力量在長三角一體化戰略中的作用尚待充分激發。

7.合作領域和內容較為分散，全方位協調合作有待完善

目前，各個區域層面的合作多是“點對點”的形式，例如，上海與南通共建上海市北（南通）高新科技城，海寧與上海共建上海漕河涇新興技術開發區海寧分區，嘉善與上海共建嘉善上海人才創業園，嘉興與上海交大共建上海交大（嘉興）科技園等。此外，還有兩地醫院之間的合作、園區之間的協作、高校科研院所之間的合作交流等形式，尚缺乏系統性、全方位謀劃與合作，合作領域和內容較為分散，合作模式各不相同。

8.人才跨區域流動的體制機制不健全

在上海與周邊縣市的區域合作中，由于各省市在人才政策、資源和服務方面存在較大差異，給區域間的人才流動造成一定障礙，加之各省市的人才評價標準不統一、職業資格和技術等級尚未實現互認，各省市人才的養老、醫療等社保銜接也困難重重。一方面，上海周邊的縣市普遍缺乏高層次人才。另一方面，上海大量高層次人才因為戶籍、醫療、教育等障礙不愿到周邊就業和生活。

9.協調共建區域文化軟實力未得到足夠重視

作為中國傳統社會開放最早、程度最高的地區，長三角在城市規劃、建設、運營中喜歡照搬西方經驗或模式。以“二元對立”為基本特征的西方文化和生產生活方式，在城市群內部則很容易造成一種激烈競爭和矛盾關系，其中最突出的是首位城市只想“支配”和“虹吸”，而不愿意同時“服務”和“外溢”。而這正是長三角一體化的“圈”始終畫不圓的根源。以江南文化為依托，謀劃在長三角協調共建區域文化軟實力，不僅有利于解決長三角城市群內部的文化沖突和矛盾，也有利于在中國和世界建設一個傳統文化復興示范區。

圖5 崇明南通毗鄰區

三、加快江浙滬毗鄰區一體化發展的策略與建議

“江浙滬毗鄰區一體化發展的定位與策略研究報告”提出了加快江浙滬毗鄰區一體化發展的策略與建議：

一是統一規劃，加強區域發展頂層設計，推進實施江浙滬毗鄰區一體化發展政策。實現江浙滬毗鄰區一體化發展需要，進一步加強區域發展的頂層設計，打破原有壁壘，實現規劃對接。在不改變行政區劃的條件下，準確劃分市場和政府配置資源的合理邊界，促進資源要素自由有序流動，實現區域發展由同質競爭向協同融合轉變。

二是加快推進上海都市圈基礎設施的互聯互通。發揮上海作為都市圈中心城市的輻射帶動作用，依托交通運輸網絡推動90 分鐘通勤范圍內，與上海在產業分工、文化認同等方面關系緊密的近滬地區及周邊協同，形成同城化都市圈格局。

三是聚焦改革與制度創新，共享長三角創新發展紅利。長三角一體化發展示范區應盡快建立一體化的市場機制，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，避免惡性競爭，減少政府行政的過度干預。在更大范圍內推動長三角一體化利益共享，圍繞破解資源整合共享率先形成一批可復制可推廣的改革創新經驗。

四是聚焦重點領域突破,打造創新性、融合性、生態化的產業新體系。作為示范區不能面面俱到，應該選擇幾個重點產業領域進行集中突破，打造若干特色鮮明、具備國際競爭力的產業集群和產業生態圈。同時，還要集聚國家級創新平臺、國際化創新機構及國家的重點實驗室。

五是發揮科技創新產業發展協同效應，打造全球先進制造業發展新高地。長三角一體化發展示范區要從進一步提升鞏固實體經濟能級出發，避免產業規劃布局的同構化及其紛爭，強化產業集群的戰略規劃協同、指導政策協同及配套服務協同，在鞏固傳統制造業優勢的基礎上，加強與互聯網、云計算、大數據等新技術的融合，實現區域產業協同發展和制造業智能化高端化轉型。