地方政府門戶網政民互動現狀及發展對策研究

[摘? ? 要] 地方政府網“政民互動”欄目的設置為政府與公眾參與問政提供了新途徑。淮南市政府門戶網“政民互動”欄目在安徽省建立最早、特色鮮明，在政府網站集約化發展的過程中，“政民互動”形式多樣，富有成效。但是，在市民和政府在互動中也存在著多方面的問題。對此，政府應發揮主導作用，轉變思想觀念，強化服務意識，調整和完善版塊內容，不斷提高網絡回應能力，深入推進服務型政府的建設，吸引市民參與網絡問政，提升市民的社會責任感。

[關鍵詞] 地方政府;“政民互動”;現狀;對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 01. 073

[中圖分類號] D035? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）01- 0184- 04

0? ? ? 引? ? 言

互聯網技術的發展、網絡的普遍使用為我國民主政治的發展提供了新的途徑。我國各級政府適應信息化發展的趨勢，從1998年就開始構筑并不斷完善門戶網站、發展電子政務服務，推動政府與公民的網絡問政、互動是其重要內容。為實現網絡政民之間的良性互動，我國各級地方政府門戶網站設置了“政民互動”的專門欄目。本文著重研究的是淮南市政府門戶網站“政民互動”欄目的市民參與與政府回應的現實狀況，以此為典型，發現地方政府門戶網政民互動的現狀，在此基礎上提出實現政府門戶網政民良性互動的建議，從而引導公眾參與，提高公民意識，推動政府利用電子政務的優勢，更多地了解社情民意，提高政府管理水平、工作效能，提高決策的民主化。

1? ? ? 淮南市政府門戶網站及“政民互動”欄目的發展概況

當前，我國各級政府門戶網站都設置了相應的“政民互動”欄目。淮南市政府門戶網站“政民互動”的功能及欄目經歷從無到有、不斷提升的發展過程。

1.1? ?“政民互動”欄目依托的平臺建設早、功能全

政府門戶網站是“政民互動”的重要平臺，地方政府門戶網建設、發展的狀況對實現政府與公民之間網絡互動起著重要作用。淮南市政府門戶網站建設在安徽省是走在前列的。作為地級市政府，淮南市政府門戶網站建設較早。1999年，在國家推動“政府上網工程”的大背景下，淮南市人民政府建立了名為“中國·淮南”的政府綜合門戶網站。

經過20年的發展，淮南市政府門戶網各項服務功能不斷完善。網站最初建立時，其內容主要是政務公開，包括發布政務信息、查詢政務公文。隨著互聯網的不斷普及以及公眾對政府服務水平要求的提高，淮南市對門戶網站進行了多次改版，到2008年先后經歷了四次升級改造。2008年，淮南市政府對各部門網站進行了整合，形成了政府網站群，從淮南市政府門戶網進入后就可以查看各部門的網站，實現了數據共享，信息互通。經過多年不斷升級改版，網站內容由最初的政務信息發布、公文查詢逐步向網上辦事、互動交流方面拓展，公眾參與和互動交流功能不斷提高。最近一次升級的新版從2017年開始，淮南市政府根據國務院、安徽省有關推進“互聯網+政務服務”工作的要求，打造了淮南市政府網站集約化平臺“淮南市人民政府”，形成了包括淮南市、縣、區統一的政府網站群。目前，淮南市政府門戶網服務性功能已經納入“安徽政務服務網”“中國政務服務平臺”，實現線上線下功能互補、為市民提供一站式服務的目標。正是在淮南市政府門戶網的不斷發展的過程中，“政民互動”欄目逐步建立和完善。

1.2? ?以“市民心聲”開啟具有淮南特色的“政民互動”

當前，我國各級政府門戶網站都設置了相應的政民互動平臺。淮南市政府門戶網站政民互動方面的功能及欄目經歷從無到有、不斷提升的過程。在安徽省政府網站中，淮南市在最早建立了“政民互動”欄目。2000年，淮南市政府建立了“市民心聲”論壇，率先構建了具有鮮明特色政民互動平臺。

淮南市“市民心聲”論壇以“傾聽民聲、廣納民意、集中民智”為宗旨，初步形成網絡連接親民政府、網絡催生民意政府、網絡構建民主政府的良好發展勢頭，使得電子政務建設基本形成了具有鮮明特色的“淮南模式”[1]。“市民心聲”激發了政府與市民兩個主體參與問政的積極性，并實現了良性互動。一方面，政府為市民構建了便捷的網絡參與平臺，調動了市民的參政議政的積極性、主動性，市民不僅對自身利益關切的民生問題提出看法、意見，對有關地區發展的公共事務決策問題也主動建言獻策。另一方面，市民的積極問政又推動了政府的發展，促進了政府的信息化建設、政務信息公開、增強了政府的服務意識。而政府對市民問政的積極回應，又進一步激發了市民參與的熱情，從而實現了政府與市民的良性互動。

1.3? ?“政民互動”形式多樣，富有成效

“市民心聲”為后來“政民互動”欄目的建立積累了經驗、奠定了基礎。當前淮南市政府門戶網“政民互動”欄目的內容經過整合，主要有市長信箱、咨詢投訴、市長熱線、在線訪談、調查征集等子欄目，另外還設置了微信、微博。政府與市民通過“政民互動”欄目形成雙向互動，市民通過市長信箱、咨詢投訴、政務微博微信等方式參與問政，表達利益訴求、提出意見、建議、建言獻策，以及對政府實施監督。而政府積極引導公眾參政議政，回應公眾利益關切，并通過在線訪談、征集調查等方式征求民意，在此過程中，不斷改進政府工作作風、提高辦事效率，推動了政府職能的轉變。從安徽省政府網公布2017年和2018年《淮南市人民政府網站工作年度報表》①可見，政民互動富有成效，政府更為注重民意，加強與公眾的互動交流，較好地調動了公民通過網絡參政議政的積極性。

2? ? ? 淮南市政府門戶網站政民互動存在的問題

淮南市政府經過門戶網站的業務和技術整合，與全國及安徽省政府電子政務成為一個集約化平臺，“政民互動”欄目的建設也很有成效，但也仍存在一些問題。

2.1? ?市民層面

（1）市民的關注度較高，但參與度低、活躍度分化。從安徽省政府公布的2018年各地級市政府網站工作年度報表看，在皖北六個地級市中，淮南市政府網站的年訪問量高，其中獨立用戶訪問總量是3 050 025個，總訪問量是6 200 308次，從絕對數量、人口與訪問量的比例看，淮南市的獨立用戶訪問總量僅排在淮北之后，遠遠高于其他四個地級市，而淮南市總訪問量則居于六個地級市首位，數據表明淮南市市民較為關注政府門戶網站。但是從政民互動欄目的各版塊市民參與的數據看，市民留言數量9 263條、征集調查中收到意見數量1 076條，而在線訪談網民留言數量只有256條，對于一個人口349萬的地級市來說，市民的參與度不高。同時，市民參與的活躍度出現分化，市民通過留言方式進行咨詢、投訴等很多，而參與征集調查和在線訪談的數量很少。自2018年至2019年4月，網站共有2 313條咨詢留言、投訴留言251條、意見建議22條，此外，市長信箱2018年選擇性公布回復的各類信件有102份。而“征集調查”版塊2018年共13期，收到的意見數量僅為1 076條，“在線訪談”版塊共13期，網民留言數量僅為256條。市民留言數量多的原因在于以留言方式簡便易行，也沒有時間限制。市民參與“在線訪談”和“征集調查”較少，原因主要有：一是這兩個版塊的內容與很多市民沒有直接密切相關性，都有時限性，在網頁中被安排在最下面的位置，不易引發市民關注。二是“在線訪談”的年度計劃沒有直接公布在本版塊內，每一期訪談也沒有提前在網上發布公告，造成市民關注度、參與度較低。三是“征集調查”版塊將民意征集與在線調查合二為一，內容較為單一，2018年的13期“征集調查”，其中7期是民意征集，都是關于城市建設規劃項目的公示，另外6期則是在線調查，均為“在線訪談”的主題調查，調查時間為5—10天，截止日期為訪談的前一天，其中2018年第一期市民參與投票數量最多，為379票，市民的參與度低。

（2）市民參與的內容主要與自身利益相關，對公共事務關注較少。通過前面對“政民互動”欄目各版塊市民參與數量的統計，可以明顯地看到各類問題的分布。市民參與多為與切身利益密切相關的，咨詢、投訴的留言數量最多，主要關注的是私人領域的問題。而意見建議更多的側重于公共事務，2018年僅22條，且其中也有求助方面的留言。關于政府決策、廉政建設方面的問題反映較少。在市長信箱選擇性恢復的信件中體現更為明顯。2018年市長信箱將收到信件分為四類：咨詢求助、問題反映、舉報投訴和建言獻策，前三類主要與市民個人生活、利益密切相關，最后一類關注的是公共事務。市長信箱選擇性公布回復的117封信件中，建言獻策僅有3封，其他三類信件中也有涉及公共事務的，共8封。

從“政民互動”欄目，市民參與的情況可見，淮南市市民通過政府網站問政主要還是圍繞自己的切身利益展開，表達不同的利益訴求，體現了公民權利意識的覺醒，但同時市民關注公共事務，如地區經濟社會發展規劃、城市基礎設施建設等問題則較少，體現出公民的社會責任意識需要進一步提升。

2.2? ?政府層面

（1）政府在“政民互動”欄目的版塊設置上需要調整完善。當前淮南市政府“政民互動”各版塊需要調整的主要是三方面：一是引導市民參與決策的“民意征集”版塊整合程度有待提高。網絡政民互動既包括市民通過網絡問事于政，也包括政府通過網絡問計于民，政府通過互聯網做宣傳做決策，了解民情匯聚民智，以達到取之于民，用之于民，從而實現科學決策民主決策，真正做到全心全意為人民服務[2]。當前，政府門戶網站“政民互動”欄目中引導市民參與決策的內容主要是“民意征集”版塊。淮南市“政民互動”欄目中沒有將“民意征集”單列，而是設置在“征集調查”中，且民意征集的內容單一，均為市城市規劃委員會的規劃項目方案的公示。其他方面決策的民意征集則在“政務公開”欄目中“五公開”版塊中。這種分散設置一方面給市民參與決策帶來不便，另一方面也容易給市民造成“政民互動”欄目中參與政府決策內容欠缺的印象。二是“市長信箱”和“市長熱線12345”版塊需要增加相應的數據統計。“市長信箱”和“市長熱線12345”是市民參與互動數量較大的版塊，并不需要列出全部內容，但需要數據的統計與發布，使市民了解政府工作，增加對政府的信任感。但當前“市長信箱”采取了回復選登的方式，列出了部分信件回復的內容，而市長熱線僅僅給出了版塊名稱，沒有具體內容。三是缺乏“監督評價”版塊的設置。這個版塊的功能是及時顯示政府對市民咨詢、投訴的處理情況，以及滿意度評價。目前淮南市政府門戶網站“政民互動”欄目只有“市長信箱”選擇回復的信件里設置了用戶滿意度評價，其他互動版塊只是政府對市民提出的問題給予回復，市民滿意度測評則沒有設置，此外，包括市長信箱在內的咨詢、投訴、意見建議等版塊則沒有動態顯示提問量、回復量及二者比例。

（2）政府回復的效率與質量有待進一步提高。當前政府在辦理、解決市民提出的問題上存在兩方面的問題。一是政府回復市民留言的效率較低。縱向比較2017年和2018年《淮南市人民政府網站工作年度報表》中留言辦理的平均時間可見，2017年為3天，而2018年則為5天，辦理時間較長。橫向與皖北其他五個地級市比較，2018年淮南市與宿州市、蚌埠市的平均辦理時間都為5天，而阜陽市作為僅為3天，同時，淮南市的辦結留言的比例在皖北六個城市中最低，83.7%，而阜陽、亳州為100%、蚌埠、宿州、淮北分別為99.7%、96.7%、95.6%。其中“市長信箱”回復留言時間偏長，2018年淮南市政府門戶網公布的“市長信箱”選擇回復的留言共102條，10天內回復的僅有14條，占比13.7%;11天至20天之間回復的有65條，占比63.7%;20天以上回復的52條，占比50.9%，其中超過30天回復的有14條，占比13.7%。二是政府對部分市民留言回復質量不高。“政民互動”欄目對市民的留言回復大多數詳細到位、切實解決了問題。但少數回復較為簡單，沒能回應或解決市民的問題，主要有三類：第一類為回復過于簡單，如回復僅為“已辦結”，無法看出具體的解決方法。雖然市民的問題已經得到了解決，但其問題具有一定的普遍性，應給出具體的回復，供其他市民參考。第二類回復為解答不具體。少數相關部門對于市民的留言，由于不屬于其部門業務，給出了請聯系相關的其他部門的回復，但沒有給出具體的部門電話或其他聯系方式。這種回復會導致市民無法解決相關問題、政民互動中斷。第三類回復是沒有針對市民留言做出確切答復，“答非所問”。從以上問題可見，淮南市政府對市民的留言回復質量也有待進一步提高。

3? ? ? 淮南市政府門戶網政民互動發展的對策

雖然政民互動涉及政府與公眾兩個主體，但政府處于主導地位，政府門戶網政民互動方面存在的問題，需要通過政府采取措施加以解決。

3.1? ?轉變思想觀念，強化服務意識

實現地方政府與公眾的網絡良性互動首先要求政府轉變觀念。改革開放以來，我國服務型政府的建設不斷推進，黨的十九大報告強調，要建設人民滿意的服務型政府。服務型政府應堅持以民為本、執政為民，代表公共利益，為社會公眾提供公共服務，追求公共利益的最大化[3]。網絡政民互動無論是政府問計于民，或是公民問事于政，宗旨都是為了更好地服務于公民，推進政府職能的轉變，提高政府治理能力現代化，切實踐行以人民為中心的理念。作為地方政府應強化服務意識，重視政府門戶網站的政民互動，不斷推進網絡平臺的建設和完善，使其更為便民、利民，在保障公民充分表達利益訴求、參與公共事務的基礎上，全面了解社情民意、滿足公民的需求，積極履行服務職能、提升服務能力。

3.2? ?加大宣傳力度，提高公民參與積極性

通過政府門戶網進行政民互動，既可以提升政府的辦事效率，也為公眾辦理事務提供了更為便捷的途徑。當前地方政府網市民參與度低，主要因為很多市民對于政府門戶網站、“政民互動”等欄目的參與方式等了解不全面。對此，政府應加大宣傳力度，首先政府門戶網進行宣傳，可以以滾動循環廣告的形式進行宣傳，還可以通過政府實體服務平臺、當地電視臺、政務微博、微信等途徑讓更多的市民了解市政府門戶網站，了解政府門戶網“政民互動”欄目各版塊的作用與功能，以及具體參與的方式，并通過提高網絡平臺參與的便捷性、提升政府回應的效率和質量，使市民感受到網上互動的效果，增加其參與的積極性。

3.3? ?引導公民參與公共事務，提升社會責任感

公民有序參與公共事務、政府決策是政府治理現代化的要求，其中體現的社會責任意識是社會主義民主政治不斷發展的表現。地方政府門戶網“政民互動”欄目中，市民參與最多的是咨詢與個人利益密切相關的問題，關注公共事務、公共決策較少。淮南市這方面問題表現較為突出，政府應積極培育市民的公民意識，通過各種形式的宣傳、引導，使其不斷提升現代民主政治觀念，理解公民在公共事務、政府決策中的責任，提高參與的主動性。同時，淮南市政府在門戶網站“政民互動”欄目中，應積極引導市民參與公共決策。一方面，應整合決策信息，將需要進行決策的公共事務集中在一個版塊，使市民參與決策更為便捷;另一方面，應主動吸引市民參與公共決策，提前發布征集民意的通知，并將其置于網頁中醒目的位置，引導市民積極參與;決策后應及時發布市民參與決策被采納的情況，提高市民參與的效能感。

3.4? ?調整和完善版塊內容，提高網絡回應能力

政府門戶網“政民互動”各版塊的合理設計是引導市民積極參與問政的重要前提條件。針對淮南市政府在“政民互動”欄目的版塊設置上存在的問題，首先整合民意征集的內容，將“政務公開”欄目及其他有關民意征集的內容集中于“征集調查”版塊，并實現二者之間的鏈接，既給市民參與決策提供了更為便捷的路徑，同時也使市民了解需要決策的公共事務的內容是多方面的，而不僅僅是城市規劃委員會的規劃項目方案。其次，在已有的“市長信箱”“市長熱線12345”“咨詢投訴”“意見建議”等版塊的需要增加相應的數據統計，動態顯示提問量、回復量及二者比例。再次，“在線訪談”應及時發布年度訪談計劃，并提前發布訪談預告，使市民了解訪談主題，做好在線參與的準備。最后，設置“監督評價”版塊，動態顯示辦件統計和處理狀態（處理中或者已辦結）、按部門統計市民對信件回復的滿意度評價，通過這一版塊可以發揮使命對政府工作的監督，督促政府及時對市民的訴求進行回復，提高政府服務市民的質量和水平，同時，市民通過這個版塊可以發揮對政府的監督。

地方政府應不斷提升回應能力，解決回復效率和質量問題。政府及時有效的回應是服務型政府的要求，也是提高公眾參與網絡問政積極性的關鍵。針對淮南市政府門戶網“政民互動”欄目中回復市民咨詢、投訴等留言時間較長、效率低的問題，政府應制定相關制度，具體規定回復、反饋處理意見的時限、催辦督辦措施。針對回復的質量問題，政府應不斷提高為公眾提供優質服務的能力，即聽取公眾意見建議、篩選并采納公眾建言獻策的能力、有效處理訴求與解決問題的能力。地方政府在回復、解決市民提出的問題時，應在網站上給出具體解答、注意解答的針對性，對于不屬于某一部門的業務應給出具體的聯系方式。提高各地各部門政府回復的效率和質量，還需制定并不斷完善考核問責制度，把對市民回復的效率和質量，作為對各地各部門政府的績效考核的一部分內容，同時對不作為或相互推諉的行為進行問責追究。

4? ? ? 結? ? 語

政民互動是地方政府門戶網的重要功能，既可以不斷培養和提高公民意識，又可以深入推進地方服務型政府的建設，踐行當前政府治理的新理念，促進社會主義民主政治的發展。所以，地方政府應注重門戶網“政民互動”欄目的建設和發展，通過宣傳、積極引導、及時回應和解決公眾提出的問題，提高市民的參與意識，提高政府與市民之間互動的效果。

主要參考文獻

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[2]郭芙蓉.論網絡問政的興起及其理性限度[J].中國青年研究，2010（9）.

[3]程芳云.網絡政民互動的政治價值分析[J].長春理工大學學報，2013（11）.