城市社區共建共治共享治理格局的實現機制

王燕玲 蔣小杰

[摘? ? 要] 目前城市社區多元參與的共治格局中，基層群眾性活動參與不足，導致共享理念薄弱，本研究通過分析“社會參與”認識的誤區，提出社區治理全要素參與的理念，并通過相關制度建設，打造城市社區共建共治共享的治理格局。

[關鍵詞] 城市社區;全要素參與;共建共治共享;歸屬網絡

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 01. 085

[中圖分類號] D669.3? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）01- 0213- 02

0? ? ? 引? ? 言

隨著國家治理能力和治理體系現代化的發展，城市社區在“主體多元，上下互動”的原則之下，形成各具特色的社區多元共治的工作機制。但通過對云南省昆明市五華區21個城市社區協商工作的調研，仍可以看到社區黨政“獨白”式的工作格局依然非常明顯，社區治理中基層群眾參與積極性不足。和許多城市社區一樣，參與五華區城市社區治理的居民基本上是老年人，中年人參與較少。原因也很明顯，中年人在工作與生活的雙重壓力之下，沒時間、沒精力參與。然而，協商本質上是一種妥協的民主，是強者之間相互包容的對話，如果缺少了中年人這個社會中堅力量，則協商喪失了一個意見來源不說，更由此失去了一支重要的社區治理力量，只有社會中堅踏實參與到社區治理中，社區治理才可能擺脫黨政“獨角戲”的現狀。

1? ? ? 城市社區“社會參與”概念誤區

經課題組研究發現，導致社區居民參與力量薄弱的一個關鍵原因可能來自對“社會參與”這個概念的誤解，這與傳統單位制的影響有關。

在傳統城市管理體制之下，就業人員由供職單位提供管理和服務，而非就業的人群則由城市街道和居委會進行管理。20世紀90年代街居制改革后，城市社區在居委會基礎上發展起來，繼續管理和服務轄區失業和非正式就業的人群，并長期以流動人口的管理為重點。[1]近年來，在現代社會保障制度改革的過程中，目前城市社區管理和服務的對象中離退休人員和非正式就業人員日益增加，年齡較大，經濟能力普遍較弱是這部分社區居民的明顯特征。

與之形成對比的是社區中年富力強，經濟收入較高并穩定的在職人員，盡管這部分人群已經不再由單位制進行管理，但他們的社會需求更多還是會由單位來實現，與社區產生交集的內容非常有限，許多在職人員甚至不知道自己歸屬于哪個社區，更遑論積極參與自己所屬社區的共建共治。這部分人本應是居民自治的中堅力量，他們的需求對社區發展有引領作用，他們的收入和專業技能更是可靠的治理資源，而且從某種程度上來說，他們對社區建設的參與事實上就是對自己未來生活設計的參與，本應有較高的熱情。但現實情況卻更多表現為這部分人在社區治理現狀中的缺失。究其原因，除了“人到中年”的各種壓力之外，值得反思的是目前城市社區是否積極為這部分人群創造了參與社區事務的條件。

實際上，社區在目前繁雜的工作內容及“維持社區秩序”的首要治理目標之下，更傾向于繼續管理和服務好單位之外的“群眾”。久而久之，有關于“社區參與”的主體，難免普遍形成了一個理解的誤區：即認為“擴大社會參與”指的是“推動社區群眾參加社區建設”，沒有正確理解“社區居民全員參與”。社區工作者們不自覺地將社區中的在職黨員、公職人員視為“非群眾”，從而將擴大社會參與的工作重點放在帶動社區新階人士及閑散群眾身上，局限了工作思路，削弱了工作效果。

由此，當前推進城市社區共建共治共享的一個關鍵，是厘清“社會參與”的誤會，推進社區內包括在職黨員、公職人員和普通群眾在內的全員居民的有效參與，動員和組織多種治理資源，實現社區治理的全要素參與，夯實社區共建共治共享的協商機制。

2? ? ? 構建社區全要素歸屬聯系網絡

城市社區內人員統計工作長期以來的重點在流動人口統計管理，近年來加強了閑散人員和特殊人群的管理。事實上，社區無暇也無心對轄區內全員信息進行收集和整理。一方面是因為人口信息有轄區內派出所負責建立數據庫，社區通過與派出所的聯系可以方便實現對人員信息的獲取。另一方面，社區在人員管理方面事實上會采取最有效的“管兩頭”模式，即聯系好社區中積極的“精英”，安撫好社區中活躍的“刺頭”，中間狀態的居民基本不用管。這種模式在城市社區管理維持秩序方面非常有效。但這種工作思維導致社區對轄區內的在職黨員、公職人員及新階人士等，事實上沒有建立直接歸屬聯系，沒有將他們有效納入社區治理的多元主體框架中。

這種歸屬聯系網絡，并非是簡單的人口信息數據庫的建設和維持，而更重要的是人際交流網絡的建設和維護。社區黨政應通過物業管理的樓棟管家及樓棟長了解和溝通居民的生活信息，關注居民對社區整體發展的需求傾向，及時幫扶困難家庭……建立起一個陌生人之間信息互動的社區信任和支持網絡。[2]換言之，培養“歸屬感”是城市社區共建共治共享的精細化管理網絡的基石。更重要的是，社區應針對不同的人群設計不同的“歸屬路徑”。

長期以來，城市社區關注的焦點是濟困扶弱，關心幫助社區中的弱者，為他們營造一個社區大家庭，這方面基于我們傳統美德，事實上已經取得了非常明顯的成效，社區中的長者積極參與社區活動，支持社區干部的工作就是一個最好的證明。但在社區關愛活動中，最容易被忽視的卻是在職人員，這部分年富力強的人群往往被視為“強者”。事實上，他們在生活中備受“上有老下有小”生活壓力，同時，面對職業發展和績效表現的工作壓力，他們難免深受工作焦慮。這部分人群相比于收入低的貧弱者，往往因其收入有保障而被社區忽略。然而，這部分人對社區大家庭的需要，就算不比貧弱者更多，也不會更少。換言之，他們也需要通過社區支持網絡培養對社區的認同。

因此，社區需要從“社區全要素參與”的嶄新觀念，照顧在職人群的困難和需求，幫助他們解決后顧之憂。通過社區三點半課堂，解決在職人群義務教育子女放學照顧的問題;通過開展社區家庭關系咨商，為社區內在職人員疏導家庭矛盾提供溝通交流的平臺;通過與在職人員供職部門的聯系，將在職人員的工作與生活融合起來，減少二者產生矛盾的機會……通過社區活動讓在職人群也可以感覺到來自社區大家庭的幫扶，實現在職人群的社區歸屬感。

社區干部要適時轉變“全員參與社區活動”的理念，在組織基層群眾性活動的時候，考慮在職人員的工作時間和工作精力，選擇合適的時間及合適的內容，組織黨員、公職人員、新階人士及普通群眾按羅伯特議事規則開展協商議事實踐活動，在實踐中培養和鍛煉社區人員平等參與社區治理的能力，同時，對社區其他人員亦可以形成有益的宣傳和示范，有益于社區構建協商文化。

3? ? ? 城市社區共建共治共享社會治理格局的制度建設

3.1? ?試行社區在職居民社區報到制度

這其實是單位制改革的進一步深化。如果說之前的單位制改革重心在于社會服務職能從單位脫離的話，那么今天結合社區居民全員投入社區治理的理念，需要將單位制改革在人員歸屬方面加強轉型。在職人員更多與所在單位的單向歸屬關系應該予以轉變，建立在職人員單位和社區雙重歸屬的利益關系網絡。

只有在職人員不僅與自己的單位有利益關系，而且將自己的一些利益的實現轉移到社區，才能促進在職人員積極與自己常住的社區進行聯系，并關注自己社區的發展，真正建立起主人翁意識。

目前，可以試點在職黨員和公職人員社區報到制度。[3]即各社區可靈活設定形式定期讓在職黨員和公職人員參與社區活動，將其簽到情況與工作考勤聯系起來，靠制度推進在職黨員和公職人員到所屬社區報到，關注社區發展，參與社區建設。

3.2? ?建立在職黨員和公職人員所在單位與所在社區的聯系制度

在職黨員和公職人員對所在社區的治理來說本身是積極的治理主體，擁有包括有形的物資及無形的知識、信息、能力等多方面的治理資源。同時，社區治理中需要在治理資源上“開源節流”的新觀念，自有必要積極通過社區內在職的黨員及公職人員聯系其所屬單位，積極促其所屬單位成為社區治理可以聯合的資源主體。事實上，這也是各種類型的經濟或社會組織承擔和履行其社會責任的現實途徑。

而且，通過在職黨員及公職人員所在單位與社區的常態化聯系，將有益于緩解在職黨員及公職人員雙報到可能帶來的工作時間和工作內容上的沖突，讓在職的黨員和公職人員更輕松、更積極地參與社區事務。

3.3? ?社區要打造一個黨員和群眾密切聯系的熟人社會

近年，隨著社區黨建的加強，社區內黨員每月都有固定的黨員活動日，這是社區黨員參與社區治理的積極途徑。但這種形式，沒有考慮社區黨員與普通群眾的橫向聯系。社區內共治協商的基礎是居民的互信，而信任應以熟悉為先。所以，在未來的社區治理工作中，應推進社區黨員與普通群眾之間的聯合活動。把黨建與社區群眾參與有機結合起來，在活動中通過對話和溝通打造一個熟人社會，創新基于居住地的社區新型信任協作觀念。

3.4? ?社區全員參與需要共同愿景激勵

在社區調研中，多位社區干部都傾吐了一個困惑，即社區目前可用于建設和發展的資源實在是太有限，所以，往往會受制于解決問題的資源不足而不敢輕易啟動協商，擔心協商沒結果，或有結果沒能力實現，反倒破壞協商的公信力。

這種擔心不無道理，但如果局限于資源困境，那么何時開始協商才是好時機，相比于層出不窮、解決不完的社區建設問題，何時算是資源充分？因此，課題組提議，擺脫“沒錢沒資源”的借口，用制度開發和保障資源，同時也需要用社區發展的共同愿景來激勵全體成員。

這就需要各社區黨政收集民意，構建各具特色的社區共同理想，打造各社區的名片和氣質，讓全體社區成員有共鳴，能產生“我群感”，進而突破資源局限通過協商共擔，實現社區生活質量的提升。社區治理也才能突破目前疲于應付的管理和服務框架，克服黨政獨白式的工作模式。

主要參考文獻

[1]高春鳳.融入視角下城市社區流動人口管理體制[M].北京：知識產權出版社，2014.

[2]方亞琴.網絡、認同與規范社區信任的形成機制——以三個不同類型的社區為例[J].學術論壇，2015（3）.

[3]趙向東.推行在職黨員到社區報到制度[N].組織人事報，2013-10-29.