基于私人主體的當代行政法義務

姚 俊

（云南財經大學，云南 昆明 650221）

現階段，我國行政法學界一直在努力闡述政府行為的有效性與合法性，而為有效實現行為的合法性，多數學者建議在不同組織機構間構建科學合理的權限機制，使其形成相互影響、相互監督的格局，從而提升政府機關的效能與責任。隨著時代的發展，我國行政法的發展共經歷了“專家模式”、“傳送帶”及“利益代表”等階段，但私人主體地位卻沒有發生實質性改變。

一、我國民營化發展責任

在經濟全球化背景下，越來越多的政府行政工作通過合同外包的形式移交給私人主體，主要包括公共體育、福利給付以及社會教育等。與此同時，社會私人主體將會間接或直接地參與到食品、環境等領域標準的制定，通過私人主體自我制定的措施監管他人、實施事務，以此形成公私共同參與社會治理的格局。從理論層面出發，公私合作治理能夠有效提升政府部門的規制質量，但與此同時，也激發了社會大眾對責任與義務的法律劃分的質疑。在固有行政法體系中，形成了由政府部門承擔責任的管理機制，實現了公開、平等、理性等公法價值。然而現階段，行政法在加強責任體系構建的過程中，能否對現有的公私合作模式構建其相應的責任機制，這成為當前行政法體系構建中需要探討的議題。即承擔政府任務或項目的私人主體，既需要行政部門的監督與管理，又需要來自第三方或私人主體的自律與監督，以此彰顯行政法的公法價值。在民營責任問題上，民營化能夠通過低廉成本使社會大眾享受高質量與高效率的服務，雖然能夠體現私人個體在民營化中的回應性與責任，但在行政法體系中依舊存在諸多的疑問，較為突出的問題有兩個：即何種私人個體能夠提供符合國家標準的社會服務；哪類主體應參與制定相應的服務標準。

從實用主義角度分析，相關政府部門有責任與義務制定相應的服務標準，但在此過程中，相關政府部門在運作并設計服務標準時需要加強對私人個體的整體考量，提升對政府自身職能的重視。而從責任與義務的層面分析，在民營化過程中，政府部門有逃避法律責任與義務的可能性，從而造成公法責任與規范失效的問題。現階段雖然行政機關與立法機關能夠授予社會私人主體一定的權力，并對行政機關自身有限制效用，卻沒有對私人主體提出必要及有效的約束，因此私人主體在享受相關權力的過程中，并不會履行程序法中所規定的要求，更不會尊重公法相關的要求。致使我國民營化發展程度緩慢，政府行政目標實現困難。

二、私法與私人主體關系

1、信息公開

在行政法體系的要求下，政府部門必須通過公開透明的形式，使相關記錄與程序受到社會大眾的查閱與監督。尤其在政府機關制定不利于集體或個人的規則時，應及時通知當事人并實行聽證制度，讓利或公布“利害人”言論。例如，我國在《中華人民共和國政府信息公開條例》中開篇明義地規定了：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。”根據該條例，能夠發現政府部門受信息公開的要求要明顯強于社會私人主體。通常來講，企業董事會的行政會議并不對外公開，然而資本市場與證券法的制定與運作卻要實行相應的信息披露制度。上市公司的發展決策更應征求股東的意見，即便公司股東較少，股東投票機制仍存在一定的法律意義。保險企業、投資企業等也存在公開行為，以此吸引更多目標客戶。而藥品與食品生產企業需要受到同等的透明度要求的約束，不能把商品的制作成分作為商業機密，需要使社會大眾明確商品的詳細信息。簡而言之，私人主體雖然擁有私人性質，能夠掌握相應的記錄與信息，“不需要對記錄及信息進行公開”，然而在民營化背景下，也必須強調私人主體遵循行政法的相關要求，對部分信息進行公開。

2、管理審查

現階段，我國法院對政府行政行為與社會經濟組織的審查工作擁有一定的相似性，譬如對企業的商業決策審查是否存在正當理由，能夠履行誠實守信原則以及是否存在濫用行政裁量權的行為，與對政府行政審查的基本要求存在相似之處，要求考量具體因素并保障在審查判斷層面上無顯著過失。其中正當利用與“行政法中考量相關因素并做出合理判斷”相似。而法院在審查企業管理層面上也表現出相似經驗。譬如在股權賠償案件中，根據法院審理結果發現，股東決議通常是根據人數或資本的多數決作出的，因此股東決策內容與程序擁有一定的法律性。但如果股東會議內容或程序存在明顯瑕疵，相關的法律效益將受到明顯的影響。所以，股東會議應維護普通股東的合法權益，如果出現侵害普通股東權益的情形，應承擔具體的民事責任。綜上所述，在行政法與私法的執行層面上，相關審查程序具有一定的相似性與相同性，私人個體在執行相應的行政任務過程中，必須要承擔在行政法中的義務，而政府行政部門應在此過程中肩負相應的管理審查責任。

3、共同監督

結合我國民營化結果及現狀，在實踐過程中行政法學者普遍傾向于加強行政立法、運用司法解釋、強化合同責任等形式拓展私人個體所承擔法律責任范疇。簡而言之，是在維護當前法律制度體系的前提下，對部門法進行結構調整。除此之外，政府部門也可利用標準化清單的形式，來核查私人主體的服務質量。假如行政事務包涵公共利益，其相關要求則需要有更高程度的要求和規范。而在一般情況下，法律或具體合同條款也會通過列明具體地規范性要求，譬如上報業績、披露重要信息等，來約束私人個體的行為。但在實體性要求的制定上，我國法院會利用“司法解釋”的形式，拓展行政信息、行政機關的適用范疇。立法機關需要要求“責任規范”滿足政府民營化的需求。即在利用責任規范來明確行政部門在民營化中的責任范圍，應履行的責任類別及私人個體所要承擔的義務。除以上闡述的情況外，其它引導私人個體承擔行政法義務的形式還有利用合同形式提供行政救濟或通過諸如職業許可、企業治理、認可標準及法律規范等相關手段來實現。即在行政部門明確自身職責與私人個體責任的基礎上，利用合同形式對企業所肩負的責任進行明確。

三、拓展行政法義務的策略

1、立法修正

現階段我國立法部門正逐漸把公法內容滲透到私法范疇中，尤其是在監管法層面，立法者將賦予私人主體特定的法律義務。譬如在《北京市城市基礎設施特許經營條例》中：“特許經營者應當將城市基礎設施特許經營項目的質量、技術標準以及其他關系公共利益、公共安全的信息及時向社會公告”。然而對私人主體能否直接適用我國現行的信息公開條例，法學界普遍持有謹慎態度，所以沒有對信息公開條例進行全面的修正與調整，而是根據個案情形加以適用。有關行政程序的法律法規適用原則應該構建在顯性的規范框架內，通過修改程序法相關條款使私人主體在行使制定權的過程中，受到“程序規定”的制約。

2、行政方式

借助行政方式，拓展我國行政法的義務，主要體現在政府與企業簽訂合同的過程中，例如，允許利益集團、受益人或普通群眾參與到合同制定中。相關政府部門應在外包合同簽訂前添加“要求其接受培訓，遵循行政法義務”等條款，以此使企業能夠形成良好的行政權行使能力。此外，還要添加績效基準、權利條款等內容，以此保障社會大眾的基本利益。并通過構建復審機制，允許受益人有機會申訴至法院。簡而言之，行政方式主要指政府部門根據行政法義務，在外包合同簽訂階段，延伸行政法內涵與義務，使其形成切實有效的制約模態，進而讓私人主體在應用行政權的同時，受到行政法的監督與制約。

3、司法解釋

司法解釋主要指法院在適用法律中對應用的法律問題作出的具體解釋，主要包括檢察解釋與審判解釋兩種。通過解析政府行為、正當程序、禁止授權等原則的方式延伸私人主體在行政法層面上的義務。其中“禁止授權”主要指相關政府部門禁止向私人或公眾授予立法權。然而如果權力被授予后，必須根據“明確原則”指引私人主體行使本身固有的權利，以此滿足法治要求。西方的禁止授權原則存在著諸多的問題，在我國法律體系中難以發揮應有的效用，該原則不符合我國發展實際，不應采用。而在正當程序層面，該原則主要指將程序控制延伸到社會私人主體，然而這種模式涉及了行政機構的程序要求，在實踐過程中，法院會認為社會私人主體要完全遵循并尊重此原則的相關規定。但落實正當程序的過程中可能存在干涉私權的問題，難以保障社會公眾的利益，因此可嘗試解析“政府行為”的手段，對私人主體在民營化進程中的義務進行明確與延伸。

結語

私法與公法的結合，私領域和公領域的結合為我國行政法的快速發展帶來了全新的挑戰和機遇，尤其在民營化發展過程中，結合具體情況，在部分私主體領域拓展一定的行政法義務具有一定的積極作用及合理性，并可通過行政合同等方式使之固定化，以此推動我國社會市場經濟的快速發展。