中國企業參與跨境環境治理及倫理路徑
——以治理“洋垃圾”跨境走私為例

徐 榮, 陳祝康

跨境環境治理是全球治理與安全治理的重要組成部分。相較于全球治理中的全球氣候變暖、全球金融危機等議題，跨境環境治理通常涵蓋跨境水污染、土壤退化、煙霾污染、酸雨、“洋垃圾”等具體方面。由于這些問題通常在國家跨境互動過程中出現，因此治理任務也由相關國家承擔。

“洋垃圾”主要指以走私或夾帶等方式進入境內，是我國明令禁止進口的固體廢物，以及未經許可擅自進口的屬于“限制進口的固體廢物”(1)凝心聚力，拒“洋垃圾”于國門之外[J].環境保護，2017(15)：2.，其中以垃圾服裝、垃圾電子產品、醫療廢物等最為普遍。隨著中國與世界經濟聯系的日益密切，“洋垃圾”進口的規模與范圍都前所未有地增大，為跨境環境治理帶來巨大壓力。從非傳統安全理論角度，“洋垃圾”不僅對生態環境造成影響，也對社會安全、經濟安全造成威脅。當前對“洋垃圾”的管控主要依靠國家層面海關、公安、商務、檢驗檢疫等部門的聯系配合，其他社會主體參與度較低。而現實中，企業不僅是“洋垃圾”跨境流動的制造者，更應該是治理者，應當在響應國家號召、打擊“洋垃圾”入境過程中具有自身的責任及優勢。鑒于此，本文以“洋垃圾”跨境走私為典型案例，探索中國企業參與治理“洋垃圾”跨境走私過程的重要作用及倫理路徑。

一、 “洋垃圾”跨境走私與環境安全

隨著世界各國經濟市場日益緊密相連，固體廢棄物處置幾乎成為各國共同面臨的重大難題。一些發達國家通過各種方式將固體廢物轉移到其他國家，而發展中國家則為滿足國內經濟發展需要，將相對廉價的具備循環利用價值的工業固體廢棄物帶入國內，最終造成對當地生態環境的嚴重損害。

(一) 境外進口到全面禁止：改革開放以來國內“洋垃圾”的發展歷程

20世紀80年代以來，為緩解原料不足，中國開始從境外進口可用作原料的固體廢物，并逐步建立起較為完善的固體廢物進口管理制度，這在一定程度上彌補了工業資源短缺問題。然而，伴隨著工業原料固體廢物進口，大量“洋垃圾”也通過非法渠道流入境內，例如2016年中國進口“洋垃圾”730余萬噸，總價值達37億美元，年進口量占全球的56%。據統計，自2000年至2011年，中國從美國進口垃圾廢品交易從最初的7.4億美元飆升到111.5億美元，2011年占中國從美國進口貿易總額的11.1%，僅次于農作物、電腦、電子產品、化學品和運輸裝備(2)余瀟楓.檢驗檢疫與口岸公共安全新挑戰——基于非傳統安全的分析[J].中國社會公共安全研究報告,2014 (4):36-59.。

中國“洋垃圾”走私已形成完整的產業鏈結構，具有以下特點：第一，廢物走私區域性特征突出。2013年以來，“環渤海”“長三角”“珠三角”地區所在海關累計查處走私廢物案件400起，查證涉案廢物117萬噸，分別占案件總數和涉案廢物總量的73%和61%；第二，利用他人許可證走私進口固體廢物的特征明顯。利用他人許可證進口固體廢物，將進口貨物賣給無加工利用資質的企業，2013年以來，共查獲此類走私廢物案件313起，查證涉案廢物145萬余噸；第三，通過偽報、夾藏等方式走私“洋垃圾”。有些企業在申報進口時，以偽報方式，將國家禁止入境的廢物偽報成與其外觀相似的其他貨物，并提供虛假單證，逃避海關監管。例如2018年青島海關識破34.79噸冒充碎牛皮的“洋垃圾”，隨后禁止其固體廢物入境(3)全國“洋垃圾”走私呈現三大特點[EB/OL].[2017-08-01].http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-08/01/content_5215 357.htm.。

隨著我國生態文明建設的持續推進，進口固體廢物作為原料的消極效應不斷顯露，嚴重危害人民群眾身體健康和我國生態環境安全，這意味著對固體廢物進口必須加強管控，甚至全面禁止。2017年7月國務院辦公廳印發《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，要求全面禁止“洋垃圾”入境。大力發展循環經濟，切實改善環境質量。2018年，全國海關加強固體廢物裝運前檢驗、口岸布控查驗和企業稽核查，組織實施5輪“藍天2018”專項打擊行動，倡議并成功開展“大地女神”第四期國際聯合執法行動。全年立案偵辦走私“洋垃圾”犯罪案件481起，查證各類走私廢物155.09萬噸，查獲23.17萬噸，同比分別增長68%和78%，同時固體廢物進口則下降46.5%(4)去年海關偵辦走私洋垃圾罪案481起[N].人民日報(海外版)，2019-01-18(02).；根據改革實施方案，中國政府決定在2019年年底前，逐步停止進口國內資源可以替代的固體廢物。

(二) 打擊“洋垃圾”走私與保護環境安全

“洋垃圾”跨境走私對環境安全產生影響的機制源于多個維度。

第一，“洋垃圾”跨境走私成為國際性問題，本身具有國際體系因素，對環境安全的威脅也具有結構特性。“洋垃圾”非法走私產生于全球經濟不平等分工以及經濟交換，表現在廢棄工業原料從中心國家向外圍國家擴散，或者從對環境有嚴格要求的國家轉向對環境要求寬松的國家，本身屬于跨國污染問題，有著嚴格意義上的地理范圍。也就是說，“洋垃圾”在國際跨境流動必然對外圍國家的生態環境產生負面影響，這是全球化時代國家間相互依賴的必然結果。

第二，“洋垃圾”跨境走私對一國國內環境安全有著明顯影響。對垃圾接受國來說，運輸這些垃圾并不總是能得到政府的合法許可，這些垃圾到達目的地后未經正確儲存或監督，就被傾倒在陸地上或者海洋中，隨后向當地環境釋放大量有毒污染物質。中國的“洋垃圾”走私也是如此，如以固體廢物為原料的再生資源加工利用企業多為“散、亂、污”企業，污染治理能力低下。以造紙業為例，經環保部門查發，有的企業未經環評審批，擅自改變廢紙制漿脫墨設備；有的未經環保竣工驗收，紙渣清洗項目擅自投入生產。因此有效切斷這些不合規企業的原料供給，從根本上鏟除“洋垃圾”的藏身之處，對改善生態環境質量、維護國家生態環境安全具有重要作用。

第三，“洋垃圾”跨境走私還涉及社會安全與經濟安全議題。“洋垃圾”走私對經濟安全產生威脅，不法企業或走私團伙轉賣固體廢棄物賺得大筆利潤，這一過程對國家經濟財產造成巨大損失，同時企業倒賣固體廢棄物與國家提倡經濟產業結構升級、提升服務質量，實現可持續發展戰略背道而馳。據統計，僅1998至2015年，全國海關共對走私進口“洋垃圾”等多個重點行業和商品開展稽查行動，為國家追征補征稅款434.97億元；而在社會安全方面，“洋垃圾”非法入境帶來的環境污染對當地群眾身體健康造成損害，給正常生活帶來不便，其攜帶的病毒、細菌等有毒有害物質引起群眾不滿，進而導致社會不安。例如2018年9月廈門海關查獲不法分子用“洋垃圾”當做嬰兒紙尿褲原料，給社會安全衛生帶來嚴重風險。“洋垃圾”作為傳統的環境安全議題，其跨境污染也對經濟發展、社會治理提出重大挑戰。

二、 中國企業參與“洋垃圾”跨境治理的緣由與現狀

在打擊“洋垃圾”過程中，中國政府規定企業應承擔相應義務，比如接受并配合海關稽查，如實反映情況，提供賬簿、單證等有關資料。在探索中國企業參與跨境環境治理的路徑之前，有必要以治理“洋垃圾”跨境走私為例，分析中國企業參與“洋垃圾”跨境走私治理的理論緣由和治理現狀。

(一) 中國企業參與“洋垃圾”跨境治理的緣由

1. 企業應參與全球治理。從“洋垃圾”跨境走私利益鏈條來看，企業本就扮演著處理者、運輸者、銷售者和接納者的角色，是威脅環境安全的微觀因素之一。在治理層面上，企業既是跨境環境安全的功能性行為體，又是治理參與主體。

在全球化時代，跨國公司和非政府組織都是全球治理的重要組成部分，在學術界諸多學者已經對企業在全球治理中的作用做過闡釋。例如，基歐漢和奈認為，在更復雜的地理環境中，民族國家正在被其他行為體——私人部門所補充，更多治理活動將發生在民族國家代表的國家資本之外(5)JOSEPH S N， DONAHUE J D. Governance in a globalizing world[M]. Washington, D.C.: Brooking Institution Press, 2000:13.；羅斯瑙(Rosenau)則觀察到，公民才智和技能增長使得國家遭受削弱，同時全球化打破了之前嚴格分界的國際政治行為三個基本參數，即全球體系結構的宏觀參數、社會組織的宏觀-微觀參數、個人層面的微觀參數(6)JAMES N, ROSENAU E C. Governance without government: order and change in world politics[M]. Cambridge:Cambridge University Press,1992:281-284.。也就是說，企業代表著新興崛起的強大的私人部門與社會組織部門，面臨著前所未有的治理能力提升與治理議題機遇，本身即有可能在全球化背景下成為國際事務的治理主體，承擔相應任務。

另一方面，企業作為參與全球治理的重要主體有自身無與倫比的優勢，企業參與全球治理具備操作層面的可行性。具體表現為：第一，人才集聚效應，其科技創新優勢將極大改善國家與非政府組織在治理過程中面臨的技術困境。例如以色列衛星圖像公司(ImageSat International)已經成功將人工智能用于應對非法捕撈、反恐反海盜等海上安全問題；第二，企業受到經濟利益驅動，傾向于為自由貿易選擇開放戰略。這使得在具體議題的治理中，企業彼此信息交流共享更加便捷，不存在國家之間的利益沖突、主權破壞隱患等。例如跨國企業通過高級別小組、全球契約組織、可持續發展解決方案網絡、開放式工作小組和高級別政治論壇等方式，積極合作參與對2015年后經濟議程產生影響的若干進程和倡議(7)LOU P.Corporate influence in the post-2015 process,global policy forum[EB/OL].[2014-01-08]. https:∥www. issue lab.org/resources/21616/21616.pdf.。第三，眾多企業互動的結果是市場網絡得以構建。依靠其內在制度框架與規則機制，企業可以通過市場網絡參與全球治理，尤其在政府失靈領域。企業構建的市場網絡有其功能價值，可以降低合法交易成本、增加非法行動代價、減少行為不確定性。第四，企業無須承擔國家行為體所面臨的來自國際層面的防御困境與安全困境壓力，也無須處理來自國內的社會服務、教育醫療等事務，可以專注且迅速地整合資源對某項領域、議題進行治理。

2. 企業應承擔環境責任。卡羅爾(Carroll)指出企業責任是社會希望企業履行的義務，即不僅要求企業實現經濟上的任務，而且要遵守法律、重視倫理、踐行公益。為此，他認為企業責任包含經濟責任、法律責任、倫理責任和慈善責任(8)CARROLL B A. The pyramid of corporate social responsibility: toward the moral management of organizational stakeholders[J].Business horizons,1991(4):39-48.。在中國，2005年《中華人民共和國公司法》與2006年《中華人民共和國合伙企業法》均規定，公司從事經營活動，必須承擔社會責任。

在全面禁止“洋垃圾”跨境走私背景下，必須強調促使中國企業承擔治理責任的動因以及具體的責任范圍。第一，企業承擔環境保護責任能為其帶來相應利益，有利于自身獲得市場競爭優勢，這是推動中國相關企業主動參與“洋垃圾”治理的直接原因；第二，企業承擔環境責任還源自政府規制。根據中國社會科學院經濟學部企業社會責任研究中心2010年社會責任報告，政府在推進企業社會責任建設工作中扮演著規制者、推進者、監督者三大角色(9)中國社會科學院經濟學部企業社會責任研究中心.2010年社會責任報告[EB/OL].[2019-08-10].https:∥max. book118. com/ html/2018/0311/156882381.shtm.；第三，中國企業承擔環境責任還受到社會性主體的影響，包括公民、社會組織、研究機構等。

在企業責任范圍方面，參與“洋垃圾”治理要求企業至少對政府、公民、自然環境三個層次主體履行相應倫理責任。第一，企業應遵循政府法律、法規規定，承擔環境責任。針對“洋垃圾”走私，生態環境部通過《關于全面落實〈禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案〉2018—2020年行動方案》，進一步提升企業守法意識，這就要求企業以積極姿態，主動承擔環境責任；第二，企業參與“洋垃圾”治理，也是對社會公眾履行提供安全可靠產品、保障和諧社會等社會責任的過程。比如弗里德曼(Friedman)就認為公司唯一的社會責任是在規則范圍內運用其資源、參與市場競爭獲得更多利益(10)FRIEDMAN M. The social responsibility of business is to increase its profits[EB/OL].[2019-08-10]. https:∥www.iso.org/files/live/sites/isoorg/files/ archive/pdf/en/pub100, 311.pdf.，因此，在不過分污染環境、破壞生態的基本要求下提供安全可靠的產品是企業的基本責任，從而維護社會和諧。當前國內某些廢塑品進口加工企業將廢塑料簡單加工，最終成為日常生活中的塑料袋、塑料盒，對人體健康危害極大。第三，中國企業對自然環境也應擔負一定責任，如履行環保義務，減少環境污染，承擔環境污染后果。“洋垃圾”走私鏈條上負責進口、運輸、利用等環節的個人、團伙、企業都應該樹立環境保護意識，提高固體廢物回收率利用率，控制有毒物質及致病因子進入自然環境。

(二) 中國企業參與“洋垃圾”治理的現狀

為參與全球治理，來自162個國家的9 997家公司已簽署聯合國全球契約(United National Global Compact)，承諾在環境保護與社會治理等議題上保持開放性與透明度，并努力為建設國際規范做出貢獻。然而，在當前中國打擊“洋垃圾”走私過程中，跨境環境治理任務絕大部分依然由政府各部門執行，企業的角色只是被動接受監督、核查，并落實政府制定的環境保護指標，不僅談不上主動參與治理，甚至是“洋垃圾”走私問題屢禁不絕的首要責任對象。打擊“洋垃圾”跨境走私屬于全球治理范疇，這意味著在治理主體方面需要各行為體聯合行動。當前，“洋垃圾”治理主體集中在國家職能部門，如海關總署、環境保護部、公安部、質檢總局等，企業參與主體性尚未完全發揮。根據《2018年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》顯示，東南沿海地區是打擊“洋垃圾”跨境走私的重點區域。2017年我國從事進口廢物加工利用企業1 365家，主要分布在東南沿海地區，廣東、浙江、江蘇、山東、天津五省市合計1 083家，占全國加工利用企業總數的79.3%(11)2018年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報[EB/OL].[2019-08-10].https:∥f.boolv.com/ news/ file/20190118/6368342089096545499999020.pdf.。

根據《中國企業社會責任發展報告》顯示，2018年中國企業300強社會責任發展指數為34.4分，同比下降3.0分，整體仍處于起步者階段；其中社會責任發展指數為一級水平、處于旁觀者階段的企業數量有126家，占比42%；處于領先者及卓越階段的企業數量占比首次出現負增長(12)黃群慧.中國企業社會責任研究報告(2018)[M].北京：社會科學文獻出版社，2018:23-25.，這表明當前中國企業社會責任總體水平仍然有待提高。在“洋垃圾”走私方面，相關行業也存在企業責任赤字問題，對生態環境造成巨大威脅。例如2017年，環境保護部展開打擊進口廢物加工利用企業環境違法行為的專項行動，該行動共檢查1 792家企業，對其中1 074家企業提出立案處理處罰建議，企業違法比例達60.0%。

全面禁止“洋垃圾”進口，并非拒絕所有類別固體廢物入境，而是說從固廢運輸、加工處理到銷售等環節，都必須防止固廢產品流入不正規企業造成環境污染。當前，一些具有固體廢物進口資質的公司有償向他者轉讓許可證，即頂著許可證的“上限”進口，將“洋垃圾”入境后再轉給沒有許可證的企業或個人，從而讓無證者也得到“洋垃圾”。這些垃圾產品無法通過正規渠道消化，隨后進入地下加工廠進行分揀提煉，或者通過非法渠道進行二次銷售，結果對環境安全、社會安全造成嚴重威脅。盡管海關部門對轉租、倒賣許可證等走私手段已經加大打擊力度，但是在規范意義上，從事進口的企業與個人都有責任主動停止企業之間對許可證的轉租或非法利用。

三、 中國企業參與“洋垃圾”跨境治理的倫理路徑

如前文所述，中國企業在治理“洋垃圾”跨境走私過程中承擔倫理責任還面臨諸多難題，這些問題既來源于政府與企業在治理中的角色定位，也包括企業自身如何展開具體行動、履行相應環境責任。具體而言，政府在“洋垃圾”治理中發揮著主導地位，是治理過程中的領導者，而中國企業則必須沿著參與者的角色尋求自身的倫理路徑，努力成為打擊“洋垃圾”入境的利刃。

政府在全面禁止“洋垃圾”入境方面發揮作用主要體現在制訂法律法規、調整宏觀產業結構、政府各部門聯合執法上。第一，為確保生態環境安全，強化資源節約集約利用，嚴格管理固體廢物進口。例如調整進口固體廢物管理目錄、修訂《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準》、印發《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》等，這使得具體部門打擊“洋垃圾”有法可依，為全面禁止固體廢物跨境走私、保護跨境環境安全提供制度保障。第二，政府通過調整產業結構，從市場需求上解決固廢進口問題。隨著生產力水平提高，產業結構不斷升級，國家開始倡導綠色發展理念，在市場需求上已經擺脫對國外工業固廢的嚴重依賴。第三，針對“洋垃圾”跨境走私，政府各部門聯合執法，各負其責。例如《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》在完善堵住“洋垃圾”進口監管制度、強化“洋垃圾”非法入境管控、建立堵住“洋垃圾”入境長效機制、提升國內固體廢物回收利用水平等四個方面，對相應部門職能做出明確劃分。

對于企業來說，探索“洋垃圾”跨境治理的倫理路徑，要充分利用外部力量與內部力量，提高自身的思想認識，堅持循環經濟發展模式，結合相關監管制度與輿論引導，形成自身的治理模式。具體來說：

第一，提高思想認識，以保護生態環境安全為價值引領。政府要想充分發揮企業在跨境環境治理中的作用與優勢，就要從根本上糾正企業以自身利益最大化為根本目的的偏執觀念。企業不僅僅要考慮自身經濟利益，同時也要提高思想認識，以保護生態環境安全為價值引領。以治理“洋垃圾”跨境走私為例，那些在走私利益鏈條上處于加工利用環節、跨境運輸環節的企業尤其需要增強自身倫理思想認識，有效改進環境責任落實狀況。要加強企業參與跨境環境治理的倫理思想意識，首先，要清楚地知道跨境環境治理對整個國家生態文明建設的重大意義。限制和禁止洋垃圾入境，是中國推進生態文明建設的重要舉措，有利于保護生態環境安全和人民群眾身體健康；其次，企業應認識到自身在跨境環境治理中的地位和責任，以此影響企業內部各項決策的制定與實施，進而提高企業跨境環境治理的參與度。

第二，堅持綠色發展，探索循環經濟發展模式。“洋垃圾”大規模的進口將會導致國內垃圾回收和再利用的困頓局面。“全面禁止洋垃圾”是一項長遠舉措，是貫徹落實新發展理念的重要任務，禁令實施的目標就是要提高國內固體廢物的回收利用率。國家禁止洋垃圾入境，這意味著對以進口廢物為主要原料的再生資源加工利用行業的重新洗牌。對于這一行業的企業而言，是挑戰也是機遇。我國之所以分行業分種類制定禁止固體廢物進口的時間表，而不是采取“一刀切”的做法，就是考慮到要給相關企業預留適當的過渡期和緩沖期。企業要想在這場競爭中獲得發展，就必須在技術上持續發力，加快轉型升級，堅持走生態優先、綠色發展之路，探索循環經濟發展模式，提升國內固體廢物回收利用水平。只有這樣，才能從源頭上真正將洋垃圾拒之于國門之外。

第三，強化監督管理，健全企業責任倫理的制度建設。如果說提高企業自身思想認識是基于企業主體自身對環境治理重要性的認知而提高企業參與環境治理的內在力量。那么，完善企業責任倫理制度則是基于法律、制度、相關機構對企業履行環境責任的價值期待而形成的外在力量。它通過實現企業履行環境倫理責任的規則化，即由非強制性向以相關制度規定或法律條文為支撐的強制性轉變，促進企業積極參與環境治理，倒逼國內再生資源行業的轉型升級，以推動我國垃圾回收和循環經濟的發展。企業一旦忽視環境責任，不計后果追求自身經濟利益，將對生態環境造成嚴重危害。相關制度建設的完善，不僅能為那些踐行企業社會環境責任的正規企業迎來發展機遇，且企業規范垃圾處理流程，也為更多企業引入環境污染第三方治理模式創造良好環境，這有利于企業間良性競爭以及可持續發展。

第四，努力營造氛圍，充分發揮大眾傳媒等輿論的倫理引導功能。作為人們當下獲取信息的重要途徑，大眾傳媒是社會輿論的發生器，不僅具備信息交流、傳播功能，還需承擔一定的倫理引導功能。對此，列寧曾說“以馬克思主義思想為指針的一切公開發行的報紙，目前已經成為俄國社會民主黨向工人群眾進行黨的宣傳鼓動工作的一個重要的公開喉舌”(13)列寧全集：第18卷[M].北京:人民出版社，1959:206.。當下，提高中國企業參與跨境環境治理的積極性，離不開大眾傳媒的監督與引導。媒體在宣傳典型、贊揚先進的前提下，也要不定期地對那些不履行企業環境責任的企業進行報道，充分體現大眾傳媒的戰斗力。通過對那些不履行環境責任企業的曝光，讓那些意圖逃避企業責任者望而卻步，從而促使企業樹立正確的環保理念與價值追求。

四、 總結

“洋垃圾”跨境走私是對跨境環境安全的一種現實威脅，它產生于全球化時代國家間經濟的不平等發展，同時因為企業追逐利益、忽視責任而加劇。基于全球治理與國際安全兩大理論框架，“洋垃圾”治理首先明確其主體范圍與治理性質，即“洋垃圾”跨境走私屬于全球共同面臨的問題，尤其涉及跨境環境安全，與其他國際安全議題類似，對其治理應該使其主體多元化、路徑多樣化。

企業責任是當今時代備受關注的概念。在治理“洋垃圾”走私與跨境環境安全話語背景下，企業對國家、社會、公民都具有相應的環境責任，這些責任既有外部的規制性因素，也有企業內部的規范性倫理，并且承擔責任對企業自身發展效益也有著長期性利好。企業參與“洋垃圾”治理，要進一步加強企業參與跨境環境治理的責任倫理意識，主動改善當前所存在的違法行為。需要強調的是，“洋垃圾”治理本身屬于跨境環境治理范疇，這就決定了國家在這一過程中的角色始終是主導者，企業只能是參與者。企業利用其自身特有的優勢，承擔來自國家、社會與公民的責任要求，進而探索“洋垃圾”跨境走私治理倫理路徑，包括提高自身的思想認識、堅持循環經濟發展模式結合相關監管制度與輿論引導等。這一經驗也可以利用在對跨國犯罪、毒品走私、恐怖主義等跨境安全議題上，甚至對宏觀層面的全球環境、全球經濟事務治理提供更多思路。