“一帶一路”背景下中國與中東歐地方合作

摘 要：“一帶一路”背景下，對地方合作的進一步推動，是中國與中東歐合作、中歐“多層級”合作開展的重要基礎和方向。從長遠來看，地方層面的合作會產生“外溢效應”，有助于推動高層國家雙邊和多邊的政治互信、外交合作。中國與中東歐之間的合作將是“自上而下”與“自下而上”相結合的“多層級”合作模式。中國與中東歐地方合作呈現出多樣性，體量較大和較發達的國家與城市目前呈現出較大的地方合作需求。目前，中國和中東歐國家地方合作形式有“（首都）市長論壇”、“中歐班列”、各行業協調機制、“‘一帶一路地方合作委員會”等多個平臺，且取得一定成效，但也面臨各種問題，需要進一步整合與提升。鑒于對象、層級、內容、形式、背景等各方面一定程度的一致性和重合性，中國與歐盟地區政策合作的現有機制和成果（比如“國際城鎮項目”），可以同中國與中東歐地方合作機制整合起來。“一帶一路”的開展，在順應和推動全球化、借力“地區化”和“分權化”力量的同時，也要注意到那些“逆全球化”和“反全球化”的“地方化”（“本土化”）力量，認真對待和尊重各國以及地方各主體的多樣性、差異性和敏感性，因地制宜，從長計議，實現共贏。

關鍵詞：“一帶一路”;“16+1”（“17+1”）;中東歐;地方合作;多層級治理;歐盟地區政策

中圖分類號：F125.4 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）01-0050-13

作者簡介：臧術美，華東師范大學國際關系與地區發展研究院中東歐中心研究員、講師、博士 （上海 200062）

隨著“一帶一路”的深入開展，“地方合作”已經成為越來越重要的議題。近年來，學界對“一帶一路”和“16+1”（現為“17+1”）的研究主要著力于國家戰略和政策層面，關于中國與中東歐的地方合作關注相對較少。本研究的一個基本問題是，“一帶一路”背景下的中國與中東歐合作是否需要，以及如何加強和推動地方層級的合作。本研究認為，從一種多層級的視角來看，低層級的地方合作對于推動中國與中東歐高層級合作具有“外溢”（Spill-over）效應，地方層面的合作將逐漸推動高層國家雙邊和多邊的政治互信、外交合作，因此，地方合作將是推動“一帶一路”背景下中國與中東歐“多層級”、全方位合作的重要基礎和方向。本文將主要借用兩個理論工具開展研究：一個是“歐盟多層級治理”理論;另一個是新功能主義的“外溢”效應原理。

一、“一帶一路”背景下中國與中東歐地方合作：

多層級的視角及其理論基礎 ?當前中國與中東歐的合作有兩個重要平臺：一個是2012年創建的“16+1”（現為“17+1”）平臺;第二個就是2013年提出的“一帶一路”倡議。目前一般認為“16+1”（“17+1”）是在“一帶一路”大框架內更加具體的、更有針對性的地區合作平臺。近些年來，“16+1”（“17+1”）和“一帶一路”倡議，一方面，在促進中國和中東歐國家之間的雙邊（以及較低程度的多邊）合作層面取得了一定的成效。另一方面，也受到了一些疑慮和失望情緒的困擾：疑慮情緒主要來自歐盟以及德國、法國等歐盟成員國中的大國對中國“分裂歐盟”的擔心;失望情緒主要指部分中東歐國家初期對中國投資的高期望值逐漸有所回落這一觀點是筆者在2016年7月和2019年6月，兩次訪問維謝格拉德四國（波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利）期間與部分學者交流時所得。。那么，如何才能緩解這些疑慮和失望情緒呢？筆者有一個思路，能否依照“外溢”效應邏輯，在現有雙邊為主的合作形式之外，積極推動地區和地方合作，探索一種更加綜合的“多層級”、全方位、立體式的合作模式。

（一）“多層級治理”理論的啟發

20世紀90年代開始，“多層級治理”（Multi-level Governance）逐漸成為歐盟治理的一個重要理論流派和實踐模式。該理論方法最基本的一點就是把歐盟看成是地區（此處指國家內部地區）、國家和超國家層次間的相互聯結和互動。歐盟“多層級治理”理論模式最初是由美國學者蓋里·馬克斯（Gary Marks）于1993年提出的：“最初是集中于處于中心位置的國家和歐盟層面的機制相互作用所產生的派生物，以及或多或少與之伴隨發生的決策權力向次國家權威的分散，從而使它們有權力介入和影響歐盟的政策過程。” Gray Marks， Liesbet Hooghe and Kermit Blank， “European Integration from the 1980s： State-Centric v.Multi-level Governance”， Journal of Common Market Studies， Vol. 34， No. 3， September 1996.在過去的半個世紀中，多層級治理的形成受到兩種力量的影響：一方面，歐洲一體化使得成員國把很多關鍵領域的權力移交給了歐盟;另一方面，許多歐洲國家，包括人口眾多的國家，通過“地區化”進程把部分權力下放給次國家層面Hooghe Liesbet and Gary Marks， Multi-level Governance and European Integration， Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2001， Preface.。“成員國在政治、制度、社會文化和經濟上的不同使得歐盟的治理十分艱難和復雜。只有通過同時促進‘一體化和‘分權化才有可能取得成功。”Rui Azevedo， “nouvelles configurations des territoires après cinq ans de construction européenne”， linformation géographique， 2007， n4.

“多層級治理”理論的重要代表性學者胡奇·利斯貝特和蓋里·馬克斯（Hooghe Liesbet and Gary Marks）認為，歐洲一體化是一種創造政體（Polity-creating）的過程，在這一過程中，政治權威和決策影響力是由多層次政府分享的，形成了國家權力向上、向下和向側的多維度轉移，即政府權威同時向超國家層面（Supranational Level）、次國家層面（Subnational Level）以及公共私人網絡（Networking）分散和轉移。多層級治理強調不同層級之間的權力分配，反對將權力集中于某一個層級Benz Arthur and Burkard Eberlein， Regions in European Governance： The Logic of Multi-Level Intercaction， Badia Fiesolona， Italy， 1998， p. 1.。“次國家層次參與歐盟政治的各種渠道，是歐盟多層級治理的重要因素。”Hooghe Liesbet and Gary Marks，Multi-level Governance and European Integration， Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2001， p. 81.“通過各層級‘合作關系的強化，歐盟治理中的歐盟與國家之間的兩層‘二極模式逐漸轉化為由三個層級（超國家、國家和次國家）組成的多層級治理模式。”Hooghe Liesbet and Gary Marks， Multi-level Governance and European Integration， Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2001， p. 84.這種新的模式中出現了三角關系，其中，任何兩個行為者的關系都受到將他們與一個共同的第三方聯系起來的第二網絡的制約，即所謂的“二元網絡”Christopher K. Ansell， Craig A. Parsoons and Keith A. Darden， “Dual Net-works in European Regional Development Policy”， Journal of Common Market Studies， September 1997， p. 357，轉引自陳志敏《次國家政府與對外事務》，長征出版社2001年版，第310頁。。“多層級治理”這種新的思考方式，改變了傳統的現實主義和自由主義陣營在解釋歐洲一體化上面的絕對對立，轉而用一種新的“資源共享”的角度來解釋三個層級的相互依存。

不過，“多層級治理”理論和實踐價值也不能被過分高估。歐盟內部成員國的國家主權雖然有了不同程度的“讓渡”，但這些讓渡主要還是集中在經濟領域，而政治和外交領域的讓渡依然步履維艱。民族國家在多數情況下依然是最主要的決策體和行為體，在各層級關系中依然起著某種程度的“主導”作用。本文借用歐盟“多層級治理”理論，并非意在簡單照搬該理論的所有內容，而主要意在借用“多層級”視角來探討中國與歐盟（尤其是中東歐）及其內部各層級之間的合作關系。我們所使用的這種“多層級”，并不是各個層級之間簡單的疊加，而是一種思想觀念的革新，即一定程度上淡化不同層級之間的隸屬關系當然，筆者并不認同比較激進的“多層級治理”理論的某種主張，即應該徹底取消不同層級之間的隸屬關系。筆者認為這是不現實的，也是不必要的。，強調不同層級之間的相互依賴與合作（Partnership）的關系，通過不同層級之間的雙向互動（“自上而下”與“自下而上”相結合），進而產生最大的整體效應。中國與中東歐國家和地區之間的合作，同樣可以采用這種“多層級”的視角和方法，爭取雙方合作效應的最大化。

歐盟內部的“多層級”，包含了歐盟、次地區（Sub-region）、成員國、地區（Region）和地方（Local Level）五個層面。通常來說，“地區”有兩個含義：一種含義是國際關系意義上的“地區”，包括超國家層面的兩個或兩個以上國家組成的“地區”（比如歐盟）和“次地區”“次地區”也經常被表達為“次區域”，本文統一使用“次地區”的表達方式。（Sub-region，比如，V4——維謝格拉德四國，多瑙河流域國家，波羅的海國家等）層面;另一種含義是地理學與行政管理等意義上的“地區”，主要是指低于成員國層面、高于地方層面（多指市鎮和村莊）的中間層級，一般是指省（比如法國的大區和省）和州（德國的聯邦州）等。在中歐合作中，當我們講“地區與地方合作”時，也有兩重含義：一重是廣義的，包含與歐盟、次地區、國家內部各地區和地方等多個層級的合作;另一重含義是狹義的，只包含與國家內部地區和地方層級的合作。本文中，為了避免讀者將兩種含義混淆，將國家內部的“地區與地方合作”統一簡稱為“地方合作”實際上，一般來說在歐洲，國家內部的地區（Regional Level）和地方（Local Level）是被作為兩個不同的層級來對待的。。而這個國家內部的“地方合作”，也就是本文的主要研究對象（對中國與中東歐次地區的合作只是略微提及，不做展開歐洲原有的一些次區域，比如維謝格拉德四國集團（V4）、波羅的海國家、多瑙河流域國家等，都已經擁有了一定的次區域合作基礎。中國可以考慮同這些次區域加強合作，節約次區域合作的成本。不過鑒于這些次區域聯合本身的脆弱性，該層面的合作也不能高估。）。

實際上，地方合作也分為兩種形式：一種是地方政府完全自主的地方間合作;另一種就是受中央政府主導或者引導的地方間合作。就目前中國與中東歐合作的現實來看，完全由地方主導的、純粹的地方合作還比較少，多數地方合作或多或少都會受到中央政府的指導。比如，“中國——中東歐國家（首都）市長論壇”，雖然是地方政府之間的論壇，但實際上也是在雙邊中央政府的引領下完成的。本研究暫時不對兩種地方合作進行細致劃分。

（二）新功能主義的“外溢”“外溢”效應，也經常被表達為“溢出”效應，本文統一使用“外溢”效應。效應原理

在“多層級”合作的框架內，本研究重點關注對最低層級——地方層級——合作的推動。這一觀點和思路受到“外溢”（Spill-over）效應原理的啟發。經濟學上所謂“外溢”效應，是指一個組織在進行某項活動時，不僅會產生活動所預期的效果，而且會對組織之外的人或社會產生影響。研究歐洲一體化的一個重要理論——新功能主義的核心概念即為“外溢”（Spill-over）效應：外溢產生的壓力使一體化從技術部門逐漸擴展到政治性部門，逐步發展和深化，并最終建立制度化的區域性超國家機構。新功能主義的邏輯內容主要體現在三個方面：即經濟與政治的相對區分、多元主義的觀念以及行為體與超國家制度的互動。新功能主義的“外溢”效應包括：功能（部門）外溢，政治外溢以及地理外溢新功能主義代表人物厄恩斯特·哈斯，可參考其系列作品，比如Ernst Haas， Beyond the Nation-State： Functionalism and International Organization， Stanford University Press， 1964。參見肖歡容《地區主義：理論的歷史演進》，北京廣播學院出版社2003年版，第70-77頁。。雖然這種理論隨后也受到了各種批判，尤其是受到“政府間主義”的激烈批判政府間主義對功能主義的批判，可以參考斯坦利·霍夫曼的系列作品，比如，Stanly Hoffmann， “Obstinate and Obsolete？ The Fate of the Nation-state and the Case of Western Europe” ， Daedelus， 95（2）， 1966。國內對新功能主義理論以及政府間主義的介紹，可以參考陳玉剛《國家與超國家——歐洲一體化理論比較研究》，上海人民出版社2001年版;肖歡容《地區主義：理論的歷史演進》，北京廣播學院出版社2003年版。（認為一體化的出現并不具有必然性，不可能自動地從經濟統一轉向政治統一），但它在解釋歐洲一體化進程以及解釋經濟合作（“低階政治”）對政治和文化合作（“高階政治”）的推動方面，依然具有不可忽視的重要地位。

依照“外溢”效應原理，對地方層級的更多關注以及對地方合作的進一步推動，是中國與中東歐合作、中歐多層級合作開展的重要基礎和方向。地方經濟合作和文化交流的開展，將會逐步推動國家間經濟合作、文化交流、政治互信和外交合作的開展。筆者認為，中國與中東歐地方層級開展切實有效的合作，會逐漸增加雙方多層級合作的粘合度，從而有可能改變歐洲國家對“一帶一路”的成見和偏見，逐漸化解其疑慮情緒（雖然這種疑慮仍將持續較長的時間，且會出現一定的反復）和失望情緒（只有為當地人帶來切實的福利才會消除其失望情緒）。當然，我們需要認識到的是，短期來看，地方合作并不必然帶來疑慮的減輕和消退。在地方合作的初期，如果對方將地方合作視為中國的某種“地緣政治工具”，那么，越是成功的地方合作，越會引起歐盟及其成員國中大國的警覺。這也就可以解釋為什么近幾年歐盟加強對中國在中東歐投資項目合作的監管。不過，從長遠來看，隨著地方合作的有效開展，人們對“一帶一路”只會更加客觀和準確，這些疑慮也會隨著認知觀念的改變而有所緩解。

二、多層級視角下的中國與中東歐地方合作機制

中國與中東歐國家和地區的合作由來已久，而且一直都呈現出一定程度的“多層級”合作特點，既包含超國家層面的多邊合作（中國與歐盟以及各種次地區組織之間的合作），也包含國家層面的雙邊合作，同時也有地方層面的合作。本研究將重點關注“多層級”框架內地方層面的合作。

（一）地方領導人會議、“市長論壇”以及“一帶一路”地方合作委員會

近些年，“16+1”（“17+1”）各國地方政府積極參加各領域務實合作，在園區建設、經貿、科技、教育、人文等領域取得積極進展。2013年（重慶）、2014年（捷克布拉格）、2016年（唐山）和2018年（保加利亞索非亞），已經成功舉辦了四次中國-中東歐國家地方領導人會議。2016年6月16日，《中國-中東歐國家地方省州長聯合會章程》在中國-中東歐國家地方省州長聯合會第二次工作會議上審議并通過。章程旨在引導和支持中國和中東歐國家地方基于相互尊重、互利共贏、優勢互補的原則，積極參與經濟、產能、交通、物流、基礎設施、環保、農業、科技、人文等各領域交流與合作，豐富中國-中東歐國家合作內涵，深化中國同中東歐國家間的友誼。此外，2018年還專門被定為“16+1地方合作年”。

“市長論壇”也是中國與中東歐地方合作的一個重要平臺，具體包括“中國-中東歐國家首都市長論壇”與“中國-中東歐國家市長論壇”等形式。“中國-中東歐國家首都市長論壇”分別于2016年（保加利亞首都索菲亞）、2017年（黑山首都波德戈里察）、2018年（塞爾維亞首都貝爾格萊德）和2019年（阿爾巴尼亞首都地拉那）舉辦。而“中國-中東歐國家市長論壇”2017年、2018年和2019年分別在浙江寧波舉辦。此外，中國與波蘭地方合作論壇創立于2013年，至今也已經連續舉辦過多屆。

此外還有一種新的合作平臺——“一帶一路”地方合作委員會——值得關注。2017年5月，“一帶一路”地方合作委員會由杭州市人民政府與中國人民對外友好協會在城地組織（UCLG）亞太區框架下聯合發起成立，秘書處落戶杭州。圍繞“開放、合作、分享、共贏”的宗旨，“一帶一路”地方合作委員會設定了一系列工作目標和任務，主要包括：聚焦問題，探討政府解決途徑;分享經驗，提升城市治理能力;推動交流，建立合作伙伴關系。目前，全球已有近70個城市和機構加入該委員會。

（二）中歐班列

中歐班列也是中國與中東歐地方合作的重要形式，而且扮演著越來越重要的角色。2016年10月8日，國家發改委公布了《中歐班列建設發展規劃（2016-2020）》，對中歐班列的發展提出了首個頂層設計。自2016年6月8日起，中國鐵路正式啟用“中歐班列”統一品牌以來，截至2019年7月，中歐班列累計開行數量達到1.7萬列，通達歐洲15個國家51個城市。為解決回程貨源不足的問題，我國建立了上海、天津、蘇州、寧波四個進口貿易促進示范區，并開展了兩屆中國國際進口博覽會。中歐班列逐漸實現常態化經營，為促進中國與沿線國家，包括中國與中東歐國家和地方之間的合作，發揮著越來越重要的作用。而且，目前來看，我國中西部地區已經成為中歐班列的主要始發地，這對促進國內地區平衡發展也會產生一定的積極效應。

但是，中歐班列也存在不少問題。目前，中歐班列的運輸能力相對于海運和陸路口岸公路運輸而言，還有非常大的差距。中歐班列長期以來都是虧本經營，主要原因在于單向運輸，而各地政府爭相補貼也成為一個亂象。只有重慶和成都等少部分地區中歐班列，已經具備離開運費補貼、可適應市場化運行的潛力。有學者分析，目前中歐班列的主要運作方式是政府主導下的國有或國有控股企業參與成立，如渝新歐和漢新歐。另一種是在政府扶植和補貼下成立的，大型物流民營企業作為實際載體。最后一種是民營企業自發根據市場規律開通的，如義新歐，只有這一種是民企自負盈虧劉少斌：《中歐班列：“絲路”貿易興起》，《寧波經濟》2015年第3期。。也有學者指出，中國與中東歐物流合作存在以下不足：物流基礎設施建設相對滯后，合作方式單一，物流與產業聯動滯后以及信息化程度有待提高王煜洲：《“一帶一路”倡議下四川省與中東歐國家物流合作對策研究》，《現代化物流》2018年第8期。。

（三）各行業協調機制、聯合會和中心

各行業協調機制、聯合會和中心，也成為中國與中東歐地方合作的一種形式。2014-2018年間，已經成立了數十家聯合會與協調中心，包括“中國-中東歐國家地方省州長聯合會”（2014年8月布拉格）、“中國-中東歐國家聯合商會”（2015年12月華沙）、“中國-中東歐國家農業合作促進會”（2015年6月索菲亞）以及“中國-中東歐國家物流合作聯合會”（2016年5月里加）等。2019年4月發布的《杜布羅夫尼克綱要》中，討論建立以下多個行業協調機制：海關信息中心（匈牙利）、“信息通信技術協調機制”（克羅地亞）、“智慧城市中心”（羅馬尼亞）、“創意中心”（黑山）、“區塊鏈中心”（斯洛伐克）等。

（四）歐盟層面現有的中歐合作機制

此外，歐盟層面現有的中歐合作機制也為中國與中東歐地方合作提供了一定的支持，包括“中國-歐盟領導人會晤”（2019年4月召開了第21屆）、“中國-歐盟市長論壇”（2012年布魯塞爾舉辦首屆，2013年定名為“中歐城市博覽會”）、“中歐城鎮化伙伴關系論壇”（2012年舉辦首屆）、“中國可持續城市發展論壇”（2013年舉辦首屆）等，同樣可以被納入中國與中東歐地方合作的框架內。

（五）歐盟“國際城鎮項目”

在“國際城鎮項目”的支持下，中國與歐盟地區政策合作試點范圍逐步擴大，支持試點地區在可持續城鎮發展、工業及科技創新、貿易投資、智慧城市、金融、社會教育及人文交流等方面開展多領域務實合作，注重推進中小企業部門的合作，繼續加強政府、研究機構及商業三方參與的合作模式。筆者將在本文第三部分“中國與歐盟地區政策合作”對“國際城鎮項目”進行詳細介紹。

此外，還有一個層面的平臺就是次地區層面的合作機制，比如維謝格拉德四國集團、波羅的海沿岸國家和地區、多瑙河流域國家和地區、巴爾干地區（又分為西巴爾干地區和東巴爾干地區）等，具有天然的地緣親近性以及長久的合作歷史，也可以作為中國與中東歐開展合作的重要平臺，值得各方面積極推動。但這些次地區組織本身仍然比較松散，中國與之開展合作的成效短期內不可被高估。

從國內來看，“一帶一路”倡議提出以來，各地方政府紛紛積極布局，依托各自資源和地理位置優勢，尋找與“一帶一路”建設的契合點，拓展與沿線國家的經貿合作，推動當地開放水平邁上新臺階，這也加速了我國全方位開放格局的形成。2019年11月5日-10日在上海舉辦的第二屆中國國際進口博覽會，一個重要的目標就是深入促進“一帶一路”沿線國家與我國地方政府及機構的雙向對接合作。中國省市與中東歐的合作，表現出越來越高的積極性，但也存在很大的不均衡性，沒有形成全國性的統一規劃和分工。一方面，這種“各自為戰”的地方合作模式，一定程度上保障了地方主體參與“一帶一路”的靈活性，但另一方面也要注意避免（比如，中歐班列不同線路之間）同質化競爭、無序競爭和資源配置不合理問題。

綜上所述，以上各種平臺，實際上涉及到歐盟、次地區、國家、地方等多個層級，也涉及中國國內各個層級的參與，為中國與中東歐“多層級”合作提供了一定的機制性保障。但總體來說，這些平臺的效應發揮尚不充分，彼此之間也缺乏充分的協調，并未形成一個統一的協調機制。在以后的中歐地方合作中，需要各方積極整合現有機制，使其發揮更大的效用。但由于中東歐國家內部的多樣性和凝聚力的缺乏，由誰來承擔最主要的協調任務仍然是一個問題。筆者在與中東歐學者的交流中經常聽到的一個觀點是，“16+1”（“17+1”）對他們而言并不是一個統一的實體，沒有專門的領導人和辦事部門，“不可能打一個電話就能找到負責人”。即使是那些歷史相對悠久的次地區組織，也并不能找到一個明確而有執行力的“負責人”。而歐盟目前對“16+1”（“17+1”）仍然抱有較大的戒備心理，因此也不太可能為中東歐地區成立一個統一的協調機制。正如中國社科院劉作奎指出的，在推動雙邊務實合作中，中國仍面臨許多問題和挑戰，主要包括中東歐是非同質區域，難以形成戰略實體;歐盟懷疑中國與中東歐合作的動機;中東歐國家市場存在一些風險，等等Liu Zuokui， “The Pragmatic Cooperation between China and CEE： Characteristics， Problems and Policy Suggestions”，Working Paper Series on European Studies， Institute of European Studies， Chinese Academy of Social Sciences， Vol. 7， No. 6， 2013， p. 1.。中國社科院徐剛也特別指出了中國與中東歐地方合作存在的一些問題，包括“點面結合的示范效應和規模效應亟待加強，中東歐16國之間的差異性應該妥善處理，以及雙多邊合作平臺需要進一步擴寬”等徐剛：《中國與中東歐國家地方合作：歷程、現狀與政策建議》，《歐亞經濟》2019年第3期。。

不過，實踐證明，隨著“一帶一路”的深入開展，中國和中東歐地方合作機制還是在不斷深化、拓展和逐漸系統化的進程中。上述各平臺之間的協調問題，仍將是一個長時間內很難根本解決的問題，更多地需要靠中國與中東歐國家“自上而下”地雙邊推動，以及有些地方政府“自下而上”地積極推動。而且，這種地方層面的合作將是中國與中東歐合作最重要的基礎和最有潛力的發展方向。“16+1”（“17+1”）和“一帶一路”作為中國與中東歐合作的高層級平臺，既要發揮其宏觀指導作用，也要注意引導、推動和規范各種地方合作機制的構建、完善與協調，從而發揮出更好的整體效應。

三、中國與歐盟地區政策合作：一種“多層級”合作的典范

當我們探討歐盟“多層級治理”以及中國與中東歐國家之間的“多層級”合作時，一個重要的政策領域——地區政策地區政策（Regional Policy），又稱作區域政策，或者區域經濟政策。對歐盟而言，20世紀90年代以后，也可以被稱作歐盟凝聚（聚合）政策（Cohesion Policy）。本文統一使用“地區政策”。——便顯現出獨特而重要的價值。歐洲學者們指出，在有關“多層級治理”的研究中，“最吸引我們注意力的是具有地區傾向的政策，也就是地區政策，該政策為我們研究歐盟多層級治理提供了一幅完整的圖景”Benz Arthur and Burkard Eberlein， Regions in European Governance： The Logic of Multi-Level Intercaction， Badia Fiesolona， Italy， 1998， p. 7.。“正是通過歐盟結構政策和凝聚政策才使得‘多層級治理成為歐盟內部一個特別顯著的現象。”Hooghe Liesbet and Gary Marks， Multi-level Governance and European Integration， Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2001， Preface.在2007年關于歐盟地區政策未來的民意調查中，人們普遍認為，“多層級治理”是歐盟地區政策的獨特性（l'originalité）http：//ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_en.htm.。歐盟委員會在其1999年的報告中指出，“結構基金的分配有‘多層級治理的特性。比如，歐盟委員會、國家政府、地區和地方政府等都擁有自主權力。它們之間的關系更多的是合作關系而非等級依附關系”Commission， 1999a， 143.。

筆者將“中國與歐盟地區政策合作”與“中國與中東歐地方合作”結合起來展開思考，主要有以下幾個原因：首先，二者都是在“多層級”的視角下開展的，而且都重點關注同一個層級——地方層級。其次，二者在機制和形式上有一定的重疊。比如，前面所提到的“市長論壇”、“‘一帶一路地方合作委員會”該委員會可以考慮與歐盟內部非常重要的“地區委員會”（Regional Council）機制進行對接，“地區委員會”是歐盟地區政策非常重要的地區執行機構。、“中歐城鎮化伙伴關系論壇”、“國際友好城市”等平臺，與地區政策合作的“國際城鎮項目”具有一定的重合性，都致力于推動城市間的友好合作。這些政策框架和工具可以有效整合起來。第三，地區政策的內涵本身包含城市發展、城鄉一體化、環境保護、可持續發展、提升地方競爭力、發揮地方主體積極性等內容，這些與地方合作的內容也是一致的。最后，無論是地區政策合作，還是地方合作，都受到“一帶一路”倡議的影響，并面臨新的共同機遇和挑戰。

筆者認為，中國與歐盟地區政策合作現有的框架與成果，為中國與中東歐地方合作提供了一個重要“基礎”和“進路”。之所以說是“基礎”，是因為中國與歐盟地區政策合作在2006年就已經正式開展，并在推動雙方地區和地方合作方面取得了一定的成果，這些將是推動中國與中東歐地方合作的重要平臺;之所以說是“進路”，是因為目前中國與中東歐地方合作的路徑比較分散，這些路徑與中歐地區政策合作框架、成果和政策工具（比如“國際城鎮項目”等）可以有機整合起來，從而推動地方合作的深入開展。

（一）中國與歐盟地區政策合作歷程回顧

2004年12月，第7次中歐領導人會晤首次就平衡發展、地區政策、農村發展等問題開展對話與交流。2006年5月15日，歐盟委員會同中國發改委簽署了地區政策合作諒解備忘錄，舉行了“中國-歐盟區域經濟發展研討會”，正式開啟中歐地區政策合作機制。《備忘錄》明確了合作的組織形式：每年至少舉辦一次中歐地區政策對話會議，會議原則上在中國和歐盟輪流舉辦。截止到2016年，已經成功舉辦9次高層對話會與11次高層研討會。此后，2018年4月24日，中歐區域政策合作案例地區研討會在京召開。2018年7月16日，第11次中歐區域政策合作高層對話會在北京召開。2018年7月18日，由中國發改委地區經濟司、歐盟委員會地區與城市政策總司聯合主辦的第13次中歐區域政策合作研討會在鄭州召開。同時，中歐雙方還多次開展研究訪問和培訓項目。2008年10月，雙方各自派出多位學者聯合組成研究團隊并發布合作研究成果——《中國與歐盟地區政策合作報告》《中國與歐盟地區政策合作報告》（Report on EU-China Regional Policy Cooperation），http：//ec.europa.eu/regional_policy/sources/cooperate/international/pdf/final_report_eu_china_2017.pdf。。

2013年，中歐雙方在原有合作形式基礎上增加了案例地區合作，并于2015年納入歐盟“國際城鎮項目（亞洲——可持續及創新性城市與區域合作）”International Urban Cooperation， IUC-Asia， https：//www.iuc-asia.eu/zh-hans/.。中國的廣州開發區、天津市、武漢市、成都市與法國里昂、意大利拉齊奧、西班牙巴塞羅那、英國伯明翰/西米德蘭郡、愛爾蘭都柏林等地區開展了務實合作，汕頭市與西班牙安達盧西亞也就合作意向開展了交流。目前，中國的鄭州市、重慶市、汕頭市、長春市凈月高新區和龍巖市已被選為新增案例地區，將與希臘阿娜卡梅特羅市、德國曼海姆市、保加利亞布爾加斯市、西班牙馬拉加市和捷克布拉格市建立結對關系并開展合作。2015年6月29日，第17次中歐領導人會晤期間，歐盟委員會同中華人民共和國國家發展與改革委員會共同簽署《全面深化中歐區域合作聯合聲明》，開啟了雙方合作的新篇章。

（二）為什么要開展中國與歐盟地區政策合作

無論對中國而言，還是對歐盟而言，地區政策都是非常核心的政策領域。近幾十年來，中國和歐盟兩個重要的國際行為體，在地區均衡發展與生態保護兩個方面都做出了很大的努力，積累了豐富的經驗，可以相互借鑒、取長補短。中國發展與改革委員會和歐盟委員會于2008年10月共同發布的《中國與歐盟地區政策合作報告》指出，中國與歐盟地區政策在以下幾個方面存在很大的共性：第一，將促進區域協調發展作為地區政策的重要目標;第二，著力推進區域合作與一體化發展;第三，重視城鄉統籌發展和城鎮化建設;第四，重視生態環境保護;第五，注重發揮不同主體的積極性;第六，探索建立科學的區域發展評價體系。筆者認為，中國和歐盟地區政策可以在以下幾個方面開展比較分析與深度合作（見表1）：

中國和歐盟地區政策在長期的發展進程中都積累了豐富的經驗，可以為彼此提供一定的借鑒。

首先，中國地區政策的優勢，主要體現在中央政府管理能力相對較強、政策效率相對較高、能夠根據國際和國內形勢的變化“與時俱進”及時調整政策等方面。總體來說，中國地區政策體系一直在不斷完善。“十三五”規劃提出將構建以城市群、經濟帶、重點經濟區等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協調聯動的多中心、網絡化區域發展格局，全面促進國內區域合作和國際次地區合作。

其次，中國可以從多方面借鑒歐盟經驗：第一，“競爭力”與“凝聚力”并重，更好地處理“公平”和“效率”之間的關系。第二，完善并簡化程序。可借鑒歐盟地區政策相關經驗，建立起明確的目標和工具體系，使得政策制定、執行、監督和評估各個環節更加完善。第三，促進各層級間緊密合作，適度分權、明晰職權。“伙伴關系原則”（Partnership Principle）是歐盟地區政策自成立之初就確立的基本原則，并在實踐過程中得到了不斷強化。中國可以嘗試制定專門的中央和地方關系法，厘清中央和地方各層級之間的職權關系，提高地區和地方層級的參與積極性和主動性。第四，完善相關法律和政策工具體系，包括建立和完善法律框架，建立科學規范的區域劃分機制，建立專門的地區政策部門比如，中國科學院中國現代化研究中心中國現代化戰略研究課題組于《中國現代化報告2004：地區現代化之路》中，建議成立“國家地區開發署”。，完善政策工具體系。第五，進一步加強生態環境保護，完善主體功能區體系。第六，整合研究力量，加強理論與實證研究。例如，歐盟專門成立“歐洲地域發展與聚合研究網絡”ESPON， European Observation Network on Territorial Development and Cohesion.。中歐學者間應加強合作與交流，取長補短，相互促進。

（三）“一帶一路”背景下如何加強中國與歐盟地區政策合作

十九大以來，區域發展戰略從“內向主導”向“內外結合”轉變。十九大后我國的對外開放將進入全面開放、深度開放、高水平開放的新階段，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局，各地區將更加積極主動地擴大對外開放，提升區域開放型經濟水平，在開放中培育和打造區域發展新動能。“一帶一路”不僅是陸上的對外開放與區域聯動，也是海上的對外開放與區域聯動。

“一帶一路”倡議的提出與發展，為中歐地區和地方合作提供了更廣闊的背景和更大的機遇，也提出了更高的要求。實際上，中歐地區政策有些合作內容已經開始直接與“一帶一路”聯系起來。比如，2018年第13次中歐地區政策高層對話會的一項內容就是：中國與歐洲鐵路交通聯盟、國際鐵路聯盟簽署了三方合作意向書，一致同意發起“一帶一路”主要交通樞紐國際聯盟，促進“一帶一路”主要貨運樞紐的合作與交流，提高中歐班列的運行效率。

中國和歐盟地區政策領域的合作，將會有效加強中歐之間地區和地方層面的互動與合作。中歐雙方通過加強“自下而上”與“自上而下”相結合的經濟與文化交流和合作，產生“外溢效應”，有效推動“一帶一路”背景下中歐多層級立體合作。具體而言，“一帶一路”背景下中歐地區政策合作可以從三個層面進行深化：

第一，宏觀層面。結合“一帶一路”和“16+1”（“17+1”）等框架，繼續推動中國和歐盟之間以及中國與中東歐國家之間的雙邊和多邊合作。

第二，中觀層面。推動中國和歐洲次地區之間的合作與交流（歐盟地區政策本身的一個重要內容就是處理跨邊界的區域合作，比如INTERREG項目）。

第三，微觀層面。把現有的“國際城鎮合作項目”（歐盟地區政策框架內的重要項目）與“國際友好城市”、“市長論壇”等機制（不局限于此，也可以嘗試不同領域、不同部門、不同企業之間多維度、多主體、開放性的合作模式）有機整合起來，推動城市、地方政府、企業之間的合作。筆者認為，后面兩個層面，即次地區和地方層面的合作十分不足，潛力和空間比較大，需要進一步重視和推動。

四、“全球化”、“地區化”與“地方化”：地方合作的“多層級”宏觀思考

關于中國與中東歐“多層級”合作，還有一個維度就是從“全球化”、“地區化”與“分權化”等相互關聯的概念入手展開思考。這將有助于我們更好地理解“一帶一路”與全球地方層面多樣化發展之間的復雜關系，從而更好地推動“人類命運共同體”的建構。

（一）“全球化”、“地區化”與“分權化”：作為一種動因的理解和借重

“全球化”是20世紀后半葉以來的重要趨勢和潮流。從某種意義上講，“一帶一路”正是順應全球化浪潮的產物，是在新的全球化進程中推動實現全球互聯互通、共建“人類命運共同體”的重要舉措。“一帶一路”需要沿著開放包容、互利共贏的方向，繼續參與和推動全球化進程。“一帶一路”倡議為中國與包括中東歐在內的沿線國家地方合作提供了前所未有的機遇。

與此同時，在某種程度上，“全球化”過程中會伴隨著“地區化”和“分權化”過程，這為全球地區和地方合作提供了重要基礎。“地區化”（Regionalisation）本身有兩個層面的含義：一個是超越國家層面的地區（與次地區）一體化過程，比如歐盟一體化進程、歐洲次地區一體化進程等;另一種含義是國家內部的地區和地方層級權力逐漸上升的過程。這兩種含義的“地區化”，都在一定程度上受到全球化力量的推動，與全球化的內在邏輯是一致的，可以視為一種全球化的地域表達和體現。

二戰以后，尤其是20世紀80年代以來，歐洲國家積極參與全球化的進程，期間就伴隨著較為復雜的“地區化”和“分權化”（Decentralisatin）的過程（西歐和東歐的表現形式和動因有所不同參見臧術美《歐洲“地區化”動因考察——以波蘭為例》，《世界地理研究》2009年第2期。與此同時，我們需要看到的是，歐洲的“地區化”進程也不是一帆風順的，“分權化”進程也時常遇到一些阻力。尤其是當前歐盟正遭遇各種危機之時，一種“再國家化”（Renationalisation）的力量有所凸顯。）。這些歐洲國家不同程度的“分權化”過程，旨在推動地方主體的積極性以及地方競爭力的提升。這種地方競爭力的提升，也被認為是歐盟實現“2020年戰略”、提升歐盟整體競爭力的重要支撐。在這一背景下，歐洲國家尤其是中東歐國家和地區，對外來投資有一種天然的強烈需求，這也為中國與中東歐的地方合作奠定了一定的基礎。“一帶一路”倡議正好可以順應這種地區化和分權化的趨勢與需求，實現與地方間的合作共贏。

“一帶一路”倡議是一個比較宏大的框架，首先需要與沿線國家中央政府的雙邊推動，但與此同時，其具體項目的開展，還需要更多地著眼于、依托于與沿線國家地方政府合作與共同發展。這些地方合作的推動，一定程度上有助于加強地方政府的話語權、提升其國內地位。

（二）“全球化”與“地方化”：地方合作中對差異性與多樣性的尊重

全球化過程中一直面臨“普世性”與“特殊性”之間的內在張力。近些年來，全球化進程受到越來越多“地方化”（“本土化”）力量——包括民粹主義、民族主義、各種右翼極端主義——的沖擊和挑戰。這些力量，可以視為“反全球化”或者“逆全球化”的力量。如何處理“全球化”與“反全球化”、“地方化”（“本土化”）力量之間的張力，是當前國際局勢面臨的一個核心問題。“一帶一路”倡議也需要認真對待這一問題，在與地方合作中，需要充分理解和尊重沿線國家與地區的多樣性、差異性和敏感性，因地制宜，從長計議，實現共贏。目前，“一帶一路”與沿線國家和地區的合作，時常會遇到一些詬病，比如，未能充分保障當地人的就業機會、不夠尊重當地法律規制、沒有充分考慮當地環境保護等，這些都會限制中國與當地合作的有效開展。中國應該注意到這些批評，更充分地尊重當地環境、法制與就業等多樣化的需求。

關于中國與中東歐地方合作問題，筆者曾經多次與中東歐國家學者交流，得到的答復也呈現出某種多樣性：有希臘學者認為，鑒于希臘的國家體量非常小，中國與希臘之間的合作目前只能停留在國家間層面，地方合作的條件還不充分;有保加利亞學者認為，中國與保加利亞之間的合作在多個層級都有開展，地方層級的合作已經有一定成效，值得大力推動;有羅馬尼亞學者認為，中國與羅馬尼亞之間的合作在國家層面比較有成效，地方層面還比較薄弱，仍需要很大的耐心來推動此處三位學者的觀點源自筆者2019年10月28日-29日參加由中國社會科學院主辦的第四屆中國-中東歐論壇期間與學者們的交流。。無獨有偶，筆者于2019年6月訪問波蘭、捷克、斯洛伐克時，從與相關學者的座談中也得到了類似的多樣性答復：像斯洛伐克這樣體量非常小的國家，與中國開展地方合作的基礎和需求都非常弱，而像波蘭這樣較大的中東歐國家，則具有一定的地方合作基礎和需求。

的確，目前中國與中東歐的地方合作呈現出多樣性。波蘭與捷克在參與和推進“16+1”地方合作方面較為活躍。華沙、布拉格、布達佩斯等較大城市同中國的合作具有較大需求，其他城市則需求相對較少。波蘭國際事務研究所（PISM）2014年發布了題為《地區合作是中波戰略伙伴關系的關鍵》的戰略文件。該文件指出，2011年波蘭-中國關系升級為戰略伙伴關系，標志著兩國之間更緊密的合作。但兩國高層關系不足以充分發揮伙伴關系的潛力，而地方行政當局最有可能促進實際合作的發展。因此，波蘭地方政府應與中國西部地區建立更緊密的關系，更有效地利用現有工具（直接鐵路連接、伙伴關系協議、地區辦事處），并倡導基于互惠互利的合作Adriana Skorupska and Justyna Szczudlik-Tatar， “Regional Cooperation Key to Polish-Chinese Strategic Partnership”， 61（25）， November 2014， PISM， pp. 1-2.。在中波地方合作以及“17+1”合作中，華沙扮演著重要的角色。此外，波蘭羅茲大學亞洲事務中心主任梅德明（Dominik Mierzejewski）教授指出，羅茲已成為歐洲和中國之間的重要物流樞紐。羅茲地方政府在成都設立了代表處，四川省也在羅茲設立了代表處。隨著雙邊合作的進一步發展，這些聯系已通過中央政府進一步正規化，波蘭現已在成都設立總領事館，羅茲與中國西部之間就電子商務和出口簽署了諒解備忘錄Dominik Mierzejewski， “Building a BRI Hub in Poland”， Eurasian Studies， January 15， 2019， http：//greater-europe.org/archives/6386.。

總體來說，目前中國與中東歐地方合作仍然處于初步階段，還存在不少問題。中東歐很多地方行為主體（中小企業、老百姓）對中國、對“一帶一路”的了解都非常少，還可能存在一定的誤解，甚至存在很大程度的漠視。很多老百姓并不知道“一帶一路”的存在，或者僅限于將“一帶一路”作為一個概念的簡單認知。中東歐當地媒體的宣傳，也經常起到比較負面的引導作用。中國與中東歐國家間的合作應該深入到地方層面，通過落實一些具體的合作項目，給當地的發展帶來實際的益處，從而幫助當地人建立起對中國、對“一帶一路”的正確認知。這也是中國構建國際話語權、提升軟實力、推動“人類命運共同體”建設的重要途徑。

結 語

從長遠來看，根據“外溢”效應原理，地方層面的有效合作將逐漸推動高層國家與地區間雙邊和多邊的政治互信、外交合作。中國與中東歐之間的合作將是“自上而下”與“自下而上”相結合的“多層級”合作模式。“一帶一路”背景下，對地方層級的更多關注以及對地方合作的進一步推動，是中國與中東歐之間、中歐之間“多層級”合作開展的重要基礎和方向。但同時筆者認為，中國與中東歐地方合作目前尚處于起步階段，成效比較有限，且存在各種問題。中國與中東歐地方合作需要進一步推動，但需要注意以下幾個方面的問題：

首先，中國與中東歐國家體量嚴重不對等、企業規模也嚴重不對等。中國走出去的企業多為大型國有企業，而歐洲國家比較鼓勵中小企業的發展，中小企業數量龐大。這些不對等使得雙方開展合作困難比較多，許多合作計劃難以落實。比如，有斯洛伐克學者認為，中國目前與當地的地方合作并不活躍，成效不大，缺乏特殊的經貿項目，沒有找到合適的路徑。因此，今后可以適當鼓勵中國地方政府以及中小企業走出去，加強與中東歐地區中小企業的對接，促進項目落地。此外，同樣需要注意解決中歐班列往返貨運量不對等、不平衡的問題。

其次，如何在合作過程中加強相互理解、打消歐洲國家（主要是西歐大國）的疑慮，有效淡化意識形態因素的消極影響（比如，2019年10月布拉格解除友好城市的案例據中國駐捷克大使館官方網站，2019年10月9日，北京市人民政府外事辦公室經授權發布聲明，宣布解除與捷克首都布拉格市的友城關系并暫停一切官方往來，原因是捷克布拉格市新一屆市政當局主要官員等人“屢屢在臺灣、涉藏等涉及中方核心利益的重大問題上采取錯誤行動并發表不當言論”。），解決不同體制、機制在合作中遇到的各種現實問題（比如，對中國市場經濟國家地位的承認問題），是中國與中東歐地方合作的一個核心問題。從長遠來看（短期內可能會有反復），根據“外溢”效應原理，加強地方合作，有助于促進雙方、尤其是中東歐地方行為主體對中國和“一帶一路”的正確認知，減輕某些歐洲大國的疑慮情緒。地區和地方層面的合作，因為層級較低，一般采取比較務實的路徑。地方層面的良性經濟合作與文化交流將為更高層面的經濟、文化甚至外交等領域的合作奠定基礎、鋪平道路。特別需要注意的是，要認真對待中東歐國家內部的多樣性。“16+1”（“17+1”）是一個對我方來說比較便利和有效的提法，但不能忽視內部巨大的差異性和多樣性。而且，“16+1”（“17+1”）的提法，對于歐盟尤其是西歐大國而言，容易引起他們“分裂歐盟”的擔憂，因此，在使用這一概念時，中國也要保留一定的審慎態度。此外，中國與中東歐合作的現有各平臺之間如何協調，使之發揮更大的效用，值得認真研究和推動。

需要特別指出的是，要重點考慮如何處理好中國各項投資與歐盟各項基金和規制之間的關系，避免形成正面沖突。作為歐盟結構基金的主要受惠國，自入盟以來，中東歐國家接受了大量的歐盟援助，受益很大，成果較為明顯。有中東歐學者認為，中國和歐盟在中東歐地區并不存在大的沖突，而是可以發揮各自的優勢，在不同的領域與中東歐國家開展合作，共同推動中東歐地區的發展。比如，有波蘭東方研究中心的學者認為，在歐盟滲透比較深的領域，中國與中東歐國家合作的空間還是很小的，中國可以考慮在歐盟尚未深入滲透的領域加強與當地的合作，比如跨邊界的項目等。但也有中東歐學者的觀點并不十分積極，比如，有斯洛伐克學者認為，中國在中東歐的投資量落后于日本和韓國，仍然處于較為邊緣化的位置。他還提出，如果中國不來投資，其他國家也會來投資，而且當地人對中國的投資有一定的疑慮，認為中國企業在當地的口碑和形象有待提升，中國企業也并沒有為當地人提供很多就業崗位。此外，當地高鐵建設需求不足（人流量不夠）、與高鐵建設有關的征地和環保壓力等，也是中東歐國家面臨的現實問題。這些都需要我們認真思考和應對。

（責任編輯：彤 弓）

Abstract： In the context of the “Belt and Road” Initiative（BRI）， the regional and local cooperation plays a more and more important role in the Sino-Europe cooperation process. There is a kind of diversity in the regional and local cooperation between China and Central and Eastern Europe. The bigger cities have the bigger demands of the cooperation. By far， there is a preliminary mechanism for the regional and local cooperation between China and Central and Eastern European Countries（CEEC）， which includes “China-CEEC Mayors Forum”， “China-Europe Freight Trains” and “International Friendship Cities”， etc. Since the year of 2006， the cooperation between the Chinese regional policy and EUs regional policy has been promoted. The International Urban Cooperation （IUC-Asia） could be thus included in the framework of the China-CEEC regional and local cooperation. The BRI should respect the diversity of the local societies to pursue a Win-Win common development.

Keywords： the “Belt and Road”; “16+1”（“17+1”）; Central and Eastern Europe（CEEC）; Regional and Local Cooperation; Multi-level Governance; EUs Regional Policy