高校預(yù)算管理存在問題及評價指標(biāo)體系研究進展

張雄斌

摘要：預(yù)算績效管理是一種借助財政資金的投入和使用來衡量項目產(chǎn)出績效的全過程管理模式，其核心是要構(gòu)建一套科學(xué)、合理的評價指標(biāo)體系。文章對高校預(yù)算績效管理中存在的問題做了歸納，提出了相關(guān)建議;對預(yù)算評價指標(biāo)體系的研究進展做了展望，以期為評價指標(biāo)體系的構(gòu)建提供一些參考，改善“重資金投入、輕支出效果”的預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，提高資金的使用效益。

Abstract： Budget performance management is a whole-process management mode that uses the input and use of financial funds to measure the performance of project output. The core is to build a scientific and reasonable evaluation index system. The article summarizes the problems existing in the budget performance management of colleges and universities， and puts forward relevant suggestions; it makes an outlook on the research progress of the budget evaluation index system， to provide some reference for the construction of the evaluation index system， improve the current status of budget performance management of "emphasis on capital investment and light expenditure effect"， and increase the use efficiency of funds.

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;存在問題;績效評價;指標(biāo)體系;研究進展

Key words： budget management;existing problems;performance evaluation;index system;research progress

中圖分類號：G647 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）01-0106-02

0 ?引言

預(yù)算績效管理是全過程的動態(tài)管理，涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。自2003年以來，國家相關(guān)部門相繼出臺了一系列文件，提出要逐步建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體系;2013年，陜西省印發(fā)的《陜西省省級財政專項資金預(yù)算績效管理辦法》明確將績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效結(jié)果評價和應(yīng)用融入專項資金預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程;2015年1月1日，正式實施的新《中華人民共和國預(yù)算法》，第一次以法律的形式將績效管理融入到公共財政預(yù)算收支中，并重點就績效評價在預(yù)算管理中的重要性作了強調(diào)。

高校是使用財政資金的主體單位，其部門預(yù)算屬公共財政預(yù)算，在高校實行國庫集中支付、政府采購、收支分類和收支兩條線改革，建立全過程績效預(yù)算管理，科學(xué)設(shè)計評價指標(biāo)，運用共性指標(biāo)和個性指標(biāo)相結(jié)合，定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相輔助的績效評價體系，客觀、公正的將高校的經(jīng)費投入-執(zhí)行過程-成果產(chǎn)出-取得效益等納入績效預(yù)算管理，開展預(yù)算績效評價十分有必要。

1 ?預(yù)算績效管理中存在的問題

根據(jù)國家政策，結(jié)合現(xiàn)行的相對靈活的基本支出預(yù)算加項目支出預(yù)算的教育經(jīng)費核撥模式要求，我國高校正在逐步推進預(yù)算體制改革，逐步由傳統(tǒng)的“重規(guī)模，輕效益”向預(yù)算績效管理模式進行轉(zhuǎn)變[1]，但受傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念的影響，目前，很多高校在預(yù)算績效管理過程中仍存在著較多的問題。

1.1 預(yù)算編制目標(biāo)導(dǎo)向不明確

我國大多數(shù)高校的預(yù)算表現(xiàn)為簡單的資金流量控制，預(yù)算申請時通常采用“增量預(yù)算”即“基數(shù)+調(diào)整”模式，申請預(yù)算金額時通常以搶占、多占經(jīng)費為目的，導(dǎo)致其申請的預(yù)算額度相比實際需求差距較大，各部門在預(yù)算編制時對日常性事務(wù)考慮較多，對結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌編制預(yù)算考慮較少。

當(dāng)前，我國高校下年度的預(yù)算編制工作通常安排在上年末進行，預(yù)算編制時間上的前瞻性使預(yù)算申請部門不能充分統(tǒng)籌下年度的工作任務(wù)，只在臨近預(yù)算編制申報時，才倉促準(zhǔn)備申報項目，未能對建設(shè)項目進行充分的調(diào)研論證，導(dǎo)致部門申請的預(yù)算浮于表面、流于形式，給建設(shè)項目后期的有效實施造成了困難，導(dǎo)致預(yù)算正式批復(fù)時經(jīng)費的核減率較大，預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性不足，目標(biāo)導(dǎo)向不明確，使預(yù)算編制工作失去了其嚴(yán)肅性和有效性。

1.2 預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管不到位

預(yù)算績效管理是事前、事中和事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督評價[2]，要以績效評價為導(dǎo)向，環(huán)環(huán)相扣，形成一個閉環(huán)，最終實現(xiàn)預(yù)算的全過程動態(tài)管理。

當(dāng)前，高校的預(yù)算管理普遍存在著“重申報、輕執(zhí)行”現(xiàn)象，而對預(yù)算執(zhí)行的過程監(jiān)管不到位。一是編制預(yù)算時項目主管部門與預(yù)算申請部門之間的溝通協(xié)商機制不健全，主動交流溝通意識薄弱，導(dǎo)致出現(xiàn)問題不能及時解決;二是預(yù)算執(zhí)行時，項目承擔(dān)單位只是機械化按照編制好的預(yù)算計劃進行執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)行過程中出現(xiàn)項目執(zhí)行進度緩慢、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制不符、政府采購與實際支出脫節(jié)等問題;三是預(yù)算控制時，學(xué)校預(yù)算主管部門對項目的跟蹤監(jiān)控力度不夠，甚至出現(xiàn)不管不問的現(xiàn)象，導(dǎo)致項目承擔(dān)單位隨意更改項目支出范圍和執(zhí)行進度，執(zhí)行項目沒有時間計劃，甚至是想起來就實施，想不起來就擱置，造成了年終突擊花錢、超預(yù)算花錢的現(xiàn)象出現(xiàn)，使預(yù)算執(zhí)行偏離了預(yù)先軌道，又得不到及時調(diào)整，導(dǎo)致“花錢不問效”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

1.3 預(yù)算評價指標(biāo)體系不健全

績效評價指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具[3]，通過構(gòu)建高校預(yù)算績效指標(biāo)體系，有利于解決高校投入和教育事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾。

預(yù)算評價指標(biāo)體系不健全是高校績效預(yù)算管理中存在的主要問題，而借鑒財政部門指定的績效評價指標(biāo)又太籠統(tǒng)，因此高校在具體進行預(yù)算評價時，還需結(jié)合自身實際，進行有針對性的指標(biāo)體系設(shè)計。然而目前，大部分高校還沒有建立起有效的預(yù)算評價指標(biāo)體系，或者設(shè)計的預(yù)算評價指標(biāo)只關(guān)注資金指標(biāo)，忽視資金使用之后的效益，開展預(yù)算績效評價時，評價指標(biāo)主要是共性指標(biāo)，對一些分類別、分項目的個性化評價指標(biāo)設(shè)計不到位，導(dǎo)致評價指標(biāo)不能準(zhǔn)確反映建設(shè)項目的實際情況和取得的效益。

1.4 預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用不深入

預(yù)算考核的目的是反饋結(jié)果，指導(dǎo)預(yù)算編制，形成預(yù)算績效管理的閉環(huán)，將預(yù)算反饋結(jié)果納入預(yù)算編制的全過程，對科學(xué)、合理編制預(yù)算，提高經(jīng)費執(zhí)行效果具有重要的導(dǎo)向作用。當(dāng)前，預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用不深入主要體現(xiàn)在兩方面。一是高校預(yù)算評價結(jié)果的指導(dǎo)作用不足，預(yù)算執(zhí)行的好壞與撥付資金多少之間無直接聯(lián)系，導(dǎo)致預(yù)算申請部門應(yīng)用績效考核結(jié)果解決預(yù)算編制、執(zhí)行過程中存在問題及適時調(diào)整相關(guān)管理制度的主觀能動性不足;二是預(yù)算評價結(jié)果的應(yīng)用效果欠缺，很多高校未建立與預(yù)算反饋結(jié)果相掛鉤的獎罰機制，對預(yù)算執(zhí)行不力、預(yù)算目標(biāo)不達(dá)標(biāo)的項目承擔(dān)單位或項目負(fù)責(zé)人的問責(zé)機制欠缺，使得“花錢必有效，無效必問責(zé)”成了一句空話，導(dǎo)致預(yù)算績效評價的嚴(yán)肅性和有效性大打折扣。

2 ?評價指標(biāo)體系設(shè)計研究進展

高校預(yù)算績效評價要堅持全面性和重點性相結(jié)合，可衡量性和可操作性相輔助的績效指標(biāo)體系，根據(jù)項目類別和建設(shè)內(nèi)涵，設(shè)定共性指標(biāo)和個性指標(biāo)，全面系統(tǒng)、科學(xué)真實的對預(yù)算項目績效進行評價，評價方式可采取項目承擔(dān)單位自評或?qū)W校聯(lián)合項目歸口管理單位對重點建設(shè)項目進行專項稽查的方式進行。

2.1 指標(biāo)體系設(shè)計原則

評價指標(biāo)的構(gòu)建要體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、分類設(shè)計、實用有效的原則，既要體現(xiàn)績效預(yù)算的全過程管理，又要反映高校實際和建設(shè)項目內(nèi)涵。評價指標(biāo)要涵蓋項目預(yù)算編制的及時性、績效目標(biāo)設(shè)計的合理性、項目管理的科學(xué)性、資金執(zhí)行的有效性、項目產(chǎn)出的成果性和取得的效益性等，并分項設(shè)定自評分?jǐn)?shù)與等級，設(shè)立共性指標(biāo)和個性指標(biāo)，逐步引導(dǎo)高校績效預(yù)算管理向良性循環(huán)的方向發(fā)展，不斷提高建設(shè)資金的使用效益。

2.2 指標(biāo)體系設(shè)計進展

績效評價指標(biāo)的設(shè)計是一項系統(tǒng)性工程，國內(nèi)研究者設(shè)計高校預(yù)算績效評價指標(biāo)時主要遵循“三法兩制度”以及《框架》[4]，通過構(gòu)建一套符合我國國情的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，來不斷規(guī)范和加強預(yù)算績效評價工作，提高績效評價的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

國內(nèi)研究人員關(guān)于高校績效考核評價的研究始于21世紀(jì)初，寧宏義[5]從投入層面、過程層面、產(chǎn)出層面、效果層面和發(fā)展層面構(gòu)建了高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系，分基礎(chǔ)層面、管理層面和指標(biāo)層面共設(shè)計了38個績效評價指標(biāo)，對地方高校績效預(yù)算管理過程進行了較為全面和系統(tǒng)的評價;高瀅[6]從保障運行、培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會等角度設(shè)計出了預(yù)算績效指標(biāo)體系，并在細(xì)分的二級評價指標(biāo)基礎(chǔ)上，設(shè)計了30個三級指標(biāo)，并對各個指標(biāo)賦予了相應(yīng)的權(quán)重，應(yīng)用層次分析法計算高校財政預(yù)算績效指標(biāo)的重要程度，得出了人才發(fā)展、社會貢獻和財務(wù)管理這三個指標(biāo)相對重要的結(jié)論;王麗萍等[7]根據(jù)英國財政部對經(jīng)濟性、效率性和效益性的定義，結(jié)合高校資源“投入—產(chǎn)出—效果”的運營過程，提出了基于因子分析和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的組合評價方法，實現(xiàn)了“目標(biāo)-投入-產(chǎn)出-效果-新目標(biāo)”的良性循環(huán)。

3 ?小結(jié)

2003年，我國首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”的要求，但由于缺少管控和相關(guān)制度，運用效果并不十分明顯，隨著我國高等教育的不斷深入與發(fā)展，尤其是高校經(jīng)費由單一的政府撥款模式逐漸轉(zhuǎn)化為科研、學(xué)費和捐款等多元化的籌資模式后，支付制度的改革對高校預(yù)算編制和管理的要求才真正得到重視。

本文從全面提升高校績效預(yù)算管理水平的角度出發(fā)，提出以下幾點建議：

①規(guī)范、合理編制預(yù)算。高校要逐步改變傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，使用“零基預(yù)算”編制模式，結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，以學(xué)校發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，提前規(guī)劃論證編制預(yù)算。

②加強預(yù)算執(zhí)行過程管理。高校要轉(zhuǎn)變“重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行”的慣性思維，把預(yù)算執(zhí)行與部門工作安排結(jié)合起來，加強對預(yù)算執(zhí)行過程的全過程監(jiān)管，強化預(yù)算執(zhí)行的時效性，同抓共管，按計劃推進實施。

③構(gòu)建科學(xué)化績效評價指標(biāo)體系。高校要改變傳統(tǒng)預(yù)算評價模式，從經(jīng)濟性、效率性和效益性角度出發(fā)，提出效益分析框架，結(jié)合高校資源運營管理過程，構(gòu)建集相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、可比性、經(jīng)濟性為一體的績效評價指標(biāo)體系。

④強化評價結(jié)果的全面應(yīng)用。高校要杜絕出現(xiàn)績效“只評價不應(yīng)用”現(xiàn)象，建立起全過程評價結(jié)果應(yīng)用機制，使評價結(jié)果作為改進預(yù)算管理、安排今后資金、修改相關(guān)管理辦法及人員考核的依據(jù)，強化預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

總之，高校要逐漸解決績效管理中存在的問題，建立起符合高校自身發(fā)展需求的績效評價指標(biāo)體系，對更好的發(fā)揮預(yù)算績效管理的積極作用，提高專項資金的使用效益具有無法替代的現(xiàn)實意義。

參考文獻：

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