新時代中央對港澳全面管治權：實施困境與法治進路

摘? 要：中央對港澳行使全面管治權是“一國兩制”的題中應有之義。中央對港澳全面管治權的落實有助于港澳由分離式憲制秩序走向融合式憲制秩序。立法權之爭、司法權之爭、行政權之爭、外部干預斗爭，是中央對港澳全面管治權面臨的主要困境。港澳工作作為國家治理體系中的重要一環，中央對港澳全面管治權離不開國家治理的統攝。中央對港澳行使全面管治權，需要有效應對立法權之爭、司法權之爭、行政權之爭、外部干預斗爭，將維護國家發展利益與保障港澳繁榮穩定置于和諧共生中。中央有必要通過加強港澳法律備案審查工作、重塑違反基本法審查權的權力分配、深化對基本法的解釋工作、建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制等方式，健全對特別行政區行使全面管治權的制度。

關鍵詞：全面管治權;高度自治權;違反基本法審查權;國家治理體系;“一國兩制”

中圖分類號：D613?? 文獻標識碼：A??? 文章編號：2096-3378（2020）01-0054-10

自《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書（以下簡稱“一國兩制”白皮書）首次提出“中央擁有對特別行政區的全面管治權”以來，學界逐步加強對全面管治權的研究。目前已取得的階段性成果主要表現在以下幾個方面：一是關于全面管治權的內涵、外延和性質。李曉兵認為，中央對香港特別行政區的全面管治權包括中央依法直接行使的管治權，中央授權香港特別行政區依法實行的高度自治權，中央對香港特別行政區高度自治權的監督權[1]。莊真真認為，依照憲法和基本法的規定，中央對特別行政區的全面管治權主要包括設置特區及其制度權，制定、修改和解釋基本法權，對特區主要官員任命權，監督特區依法施政權，特區法律備案監督權與特區有關的外交事務權等10種權力[2]。二是關于全面管治權的憲制基礎。鄧莉、杜承銘認為，主權是全面管治權的法理基礎和合法性依據，全面管治權是主權的行使方式和實現途徑[3]。蔣朝陽認為，全面管治權的實質就是國家管治權，國家管治權是中央全面管治權的前提[4]。三是關于中央全面管治權與特區高度自治權的聯系與區別。葉海波認為，全面管治權與高度自治權同根同源，均為國家權力，均源于憲法，只是后者更多地體現為基本法的具體化，二者之間并不存在對立關系[5]。駱偉建認為，中央全面管治權與特區高度自治權具有共同的政治基礎、法律基礎，可以有機結合[6]。

現有研究也有不足之處：將全面管治權置于國家治理體系進行論證的成果少且理論深度不足，將全面管治權置于港澳臺工作中進行研究的文獻闕如。中央對港澳全面管治權作為全面準確貫徹“一國兩制”的重大課題，關系到國家內政與外部干預、中央定位與港澳有關力量錯誤認同，是新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一。習近平總書記指出，我們共產黨人的斗爭，從來都是奔著矛盾問題、風險挑戰去的……我國發展進入各種風險挑戰不斷積累甚至集中顯露的時期，面臨的重大斗爭不會少……港澳臺工作、外交工作、黨的建設等方面都有，而且越來越復雜[7]。黨的十九屆四中全會強調：“健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度。”[8]法律是治國之重器，良法是善治之前提。法治是中央對港澳行使全面管治權最鋒利的“尚方寶劍”，中央紓解全面管治權困境也離不開法治建設。

一、中央對港澳全面管治權的憲制價值

（一）全面管治權的法理邏輯

厘清中央對港澳全面管治權的法理基礎和實踐依據，需要深入分析全面管治權與高度自治權的互動關系。一般而言，高度自治權主要包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，是中央依據憲法授予，并通過基本法的形式確立的。港澳享有高度自治權有明確的限度，不存在“剩余權力”。而全面管治權基于主權而產生，基于主權而行使，是一種主權性權力，包括中央對港澳直接行使的權力以及中央對港澳行使高度自治權的監督權。可見，全面管治權是高度自治權的基礎與保障，沒有全面管治權，高度自治權也不復存在[9]。

從“一國兩制”健康運行的邏輯而言，全面管治權的提出并非要侵蝕港澳的高度自治權，相反，更有助于鞏固港澳的高度自治權。港澳回歸初期，為保持港澳繁榮穩定，尊重港澳原有社會制度和生活方式，中央盡最大努力切實保障了港澳的高度自治權。在中央大力支持港澳經濟社會發展的同時，基本法逐步被神化為“小憲法”[10]。這雖在一定程度上折射出港澳居民對基本法懷有敬畏之心，但也反映出因憲法闕如而導致港澳居民憲法意識淡薄，“一國”觀念并未得到加深。港澳社會長期被殖民統治，不少居民對“一國”認識本就比較淺顯，“一國”意識更加模糊，而對“兩制”的認同日益牢固。加之香港的國民教育未能有效配套實施，以至于香港推進維護國家安全立法的工作舉步維艱。在中央推動香港維護國家安全立法的過程中，不時受到外部勢力的高調干預。“港獨”勢力與外部勢力的勾連導致中央在行使全面管治權方面面臨的情勢嚴峻。與此同時，內地與港澳逐步加強區際合作，卻屢遭香港反對派從中作梗，既浪費公帑，又加劇社會撕裂。時至今日，“只認高度自治權，淡化全面管治權”似乎成為香港社會法治價值觀的真實寫照。在這種法律認識出現嚴重偏差、社會整體未能深入認同“一國”的情況下，中央從“一國兩制”的法理邏輯出發，強調對港澳的全面管治權有利于糾偏。

（二）全面管治權的憲制價值

從“一國兩制”的應然狀態看，港澳回歸后，憲制秩序應以憲法和基本法為基礎，但為保持港澳的繁榮穩定，尊重港澳原有的社會制度和生活方式，基本法在管治中的作用更加突出。在香港高校中，憲法課主要教授基本法，對中國憲法往往采取走馬觀花式的講授，甚至有部分香港教師在課堂上大肆講授有爭議的敏感事件，導致學生缺乏對當代中國的整體、客觀認識[11]。從基本法本身而言，盡管包含大量的“一國”條款，但配套實施機制不健全。從縱深來看，“一國”條款往往更具宏觀性、原則性，而“兩制”條款則比較精細化、具體化。“一國”與“兩制”條款的失衡，導致港澳居民在心態上偏向高度自治權。過度強調基本法的單一統合作用反而可能造成港澳憲制秩序的離心效應。

重基本法、輕憲法的管治思維也一定程度地存在于內地的國家行政管理工作中。針對港澳居民，內地的行政管理工作多強調相關待遇區別政策。盡管系列區別對待的措施在特定時期具有合理性，是國家統合進程中不可避免的環節，但隨著社會法治意識的增強，長久維持憲法權利二元配置的狀態容易造成中國憲制秩序的“二元結構”。申言之，從憲法作為“根本法”的邏輯出發，憲法與基本法絕非平等，而有主次之分。中國的憲制秩序只能是一元結構，港澳的憲制秩序只能視作“復合式憲制結構”。但復合式憲制結構過于強調基本法，不僅導致憲法在港澳問題上的“虛位式存在”，而且造成中國當下憲制秩序具有往“二元結構”異化的傾向。這不利于維持中國法律規范適用對象的普遍性與法律體系的統一性。因此，融合式憲制秩序的重構勢在必行。

融合式憲制秩序的重構意味著“一國兩制”的法治化不能只從港澳法制的現實考量，要將港澳法制納入全面依法治國中通盤把握。從國家治理體系的立場出發，回歸后的港澳無法獨善其身，不能將融入國家發展大局視作“洪水猛獸”。國家繁榮昌盛，對港澳而言意味著更多的發展機遇。國家作為港澳經濟社會發展的最堅強后盾，在化解一次次的重大風險中為港澳打下“強心針”，保障了港澳長期繁榮穩定。“一國兩制”白皮書首次提出“憲法和基本法是特別行政區的憲制基礎”，憲法能夠有力發揮對港澳地區的國家統合作用。此后，中央反復強調在港澳工作中“嚴格依照憲法和基本法辦事”，融合式憲制秩序的重構踏上新時代征程。全面管治權的憲制價值在于推動港澳從分離式憲制秩序邁向融合式憲制秩序。

二、中央對港澳全面管治權的實施困境

香港基本法全文處處顯現著濃烈的行政主導制色彩，諸如行政長官依法可解散立法會、依法可任免香港法院法官等。而當香港基本法頒布后，港英當局肆意在香港推行政制改革，包括擴大立法權力和司法權力、削弱行政主導，為回歸后的香港埋下許多“地雷”。長期以來，行政主導被立法至上與司法至上的實踐所挑戰，制約著香港特別行政區政府依法施政。與此同時，外部勢力不斷高調插手香港事務，大打“香港牌”，干擾中國和平發展。這在一定程度上加劇了中央對港澳全面管治權的復雜性和艱巨性。

（一）立法權之爭

立法權之爭是中央對港澳全面管治權面臨的主要困境之一。長期以來，香港立法會部分議員濫用基本法中的監督制度，通過濫用議事程序、煽動輿論、司法復核等方式，以立法至上的姿態制約特區政府施政，直接挑戰中央管治權威。

1.融入國家發展大局的法制之困。香港反對派一直阻礙特區政府制定的各種融入國家發展大局的施政方案。無論是港珠澳大橋，抑或是廣深港高鐵“一地兩檢”安排的施政方案，當建制派在立法會支持特區政府的施政方案時，反對派往往采取拉布方式對抗，致使特區政府施政方案難以通過。當拉布效果達不到預期時，反對派又使用提起司法復核等手段。在反對派煽動輿論的常規操作下，作為民意機關的立法會的認受性強于特區政府，享有更大話語權，直接削弱行政主導制的作用，致使香港融入國家發展大局舉步維艱。這是當前內地與香港的合作呈現出一定程度單向開放格局的根源。為支持特別行政區政府依法施政，中央有必要在備案審查工作中對香港立法權加強監督。從過去的實踐來看，全國人大常委會批準的廣深港高鐵“一地兩檢”的決定，即是全國人大常委會依據憲法對內地與香港簽署的區際行政協議進行合憲性審查，并明確香港特區應當立法保障合作安排得以落實。這是中央助推特區政府施政方案落實的重要經驗，值得進一步推廣。從“一國兩制”白皮書的內容來看，全國人大常委會對港澳特區法律的備案審查工作處于正常運作狀態。然而，公開資料顯示，港澳回歸至今，全國人大常委會從未發回一部港澳法律。港澳法律的備案審查工作存在一定的瑕疵，不利于在國家治理體系中更好地促進內地與港澳法制體系的銜接。

2.香港立法會或區議會相關議員、候選人的逆流行為。從實踐來看，這主要表現為兩個方面：一是參與擾亂社會秩序。從非法“占中”到“旺角暴亂”，再到當前的“修例風波”，當香港面臨社會危機時，部分反對派議員（含離任）、候選人趁機制造事端，變相縱容暴亂分子，給香港警方的執法工作增加不少難度。二是議員政治效忠問題。幾乎每一次的香港立法會、區議會選舉均會出現鬧劇。最為激烈的莫過于2016年因候任議員宣誓風波引發的宣誓效力之爭。全國人大常委會果斷出手，對香港基本法第一百零四條進行解釋，明確宣誓的法定要求，進一步完善了特別行政區公職人員宣誓制度，有效避免了“港獨”勢力滲入特別行政區體制內。但是“港獨”勢力依然試圖鼓動街頭政治，甚至勾結外部勢力，抹黑中國政府形象，為中央行使全面管治權制造障礙。

（二）司法權之爭

香港回歸后，其司法權有急劇擴張的趨勢，多方力量在香港法院這一平臺進行角逐。反對派時常通過司法復核挑戰特區政府的管治權威，而香港法院又不保持足夠的司法謙抑，肆意干預政治問題。香港法院時常作出不利于特區政府的裁判，致使香港特別行政區政府依法施政遭遇嚴峻挑戰。

1.人大釋法之爭。目前，全國人大常委會已對香港基本法進行五次解釋。總體而言，這樣的解釋頻次與基本法實施相對契合。然而，圍繞基本法解釋產生的分歧、對話、協商與斗爭，是香港回歸以來最為突出的政治議題，也是最重要的法律問題之一[12]，更是全面管治權面臨困境的最激烈表現。誠然，在普通法地區，法官是法律解釋的主體，這與社會主義法系的中國由立法機關對法律進行解釋存在重大區別。這就導致了下列情況：一是部分香港法律界人士認為，全國人大常委會主動釋法或者由特別行政區政府向國務院報告請求全國人大常委會釋法的行為違反基本法，只有終審法院才有權向全國人大常委會提出作出解釋的請求。二是部分香港法律界人士往往站在普通法的立場，以所謂的普通法解釋規則對基本法進行解釋，忽視了基本法作為中國特色社會主義法律體系的重要部分這一法律定位，對全國人大常委會所采用的內地解釋方法持否定態度。三是部分香港法律人士認為，只有香港法院才有權決定哪些條款屬于“香港特別行政區自治范圍之外的條款”。事實上，人大釋法制度是基本法所明文規定的，而這一制度仍不健全。要盡快扭轉這一被動局面，為中央紓解全面管治權困境增添籌碼。

2.違反基本法審查權之爭。2019年11月，香港高院裁定“反蒙面法”違反基本法，直接導致特區政府精心締造“止暴制亂”的重要措施面臨困境。香港高院的裁判引發社會關于違反基本法審查權之爭。從普通法國家和地區的憲法實踐來看，憲法解釋權是違憲審查權的前提和基礎。一般而言，享有憲法解釋權的機關往往也享有違憲審查權。然而，基本法并非憲法，基本法解釋權不等同于憲法解釋權。香港基本法頒布后，港英當局在香港進行政制改革。為配合《香港人權法案條例》的實施，港英當局對《英皇制誥》作出修訂，允許香港法院依據《公民權利和政治權利國際條約》《香港人權法案條例》審查香港立法機關的立法。香港法院由此獲得了違憲審查權，并多次行使這一權力[13]。然而，香港基本法并未明確授予香港法院違反基本法審查權。香港回歸后，為尊重香港的司法制度和法治精神，保持香港繁榮穩定，避免過多介入香港司法，對特區政府施政不利，中央并未明確對違反基本法審查權進行分配。1999年，香港終審法院在“吳嘉玲案”中作出的“特區法院可審查并宣布全國人大及其常委會的立法行為無效”的判詞引起中央的高度關注，香港基本法起草委員會的相關委員及內地專家學者紛紛指責香港終審法院的僭越行為。爾后，香港終審法院對有關判詞作了澄清，收斂其鋒芒，逐漸走上謙抑之道。此前，香港高院企圖以“反蒙面法”為推手進一步強化享有違反基本法審查權的實際，此動機將進一步激化香港社會危機。香港高院的“危險跳躍”加劇了中央對港澳全面管治權所面臨的困境。

誠然，暫時性確立（默認）香港原有法律的合法性并不意味其具有永久合法性。根據香港基本法第八條、第一百六十條的規定，包括普通法在內的香港原有法律如與基本法相抵觸的，不采用為香港特區法律，如以后發現與基本法相抵觸的，可依照基本法規定的程序修改或停止生效。這說明，即使香港法院依據普通法傳統獲得所謂的“違憲審查權”，但因明顯與基本法相抵觸，仍可修改或者停止生效。自特區政府制定“反蒙面法”后，中央多個相關部門堅定支持特區政府依據“反蒙面法”加強執法力量，同時對香港高院僭越權力，對其“反蒙面法”行使所謂的“違憲審查權”表示嚴重關切。可見，中央并不認為“反蒙面法”違反憲法和基本法，而是認定香港高院的裁判行為違反憲法和基本法，亟須糾正。根據法律效力位階原理即可“擊破”香港法院享有所謂“違憲審查權”的依據。毋庸置疑，基本法是憲制性法律，是香港其他法律的上位法，香港其他法律自然不能與作為上位法的基本法相抵觸，這符合上位法高于下位法的法律效力位階原理。然而，香港法院在個案中解釋基本法后再進行裁判，并不意味著其可以審查香港法律。正如英國法院在個案中對普通法律進行解釋后再作裁判，并不意味著其有權對普通法律進行審查。事實上，香港法院是否享有所謂“違憲審查權”的本質性問題在于如何理解憲法與基本法的關系。顯然，香港法院對基本法的解釋只是在個案中對不同位階的香港法律進行選擇、解釋，而這一過程不能理所當然地理解為香港法院依據基本法對香港法律進行審查。

當然，或有人指出香港基本法也沒有明文規定違反基本法審查權屬于全國人大常委會。此種觀點與香港回歸初期“香港特區是否有剩余權力”之爭如出一轍。誠然，香港基本法第十七條確立的是全國人大常委會對香港特區立法會制定的法律的事前審查模式，審查的標準為“不符合本法關于中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關系的條款”。而香港基本法并未確立事后審查模式。申言之，若通過事前審查的特區法律在實踐中被證明屬于“不符合本法關于中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關系的條款”，甚至不利于保持香港的繁榮穩定，那么此時由哪一機關行使違反基本法審查權？應當明確，基本法是一部授權法。香港法院享有獨立的司法權和終審權，只能以基本法的授予為限度。既然基本法沒有明文規定香港法院享有違反基本法審查權這一重要的權力，那么事后審查模式的違反基本法審查權依然屬于中央權力。是否繼續授權、如何授權，應由中央按照實際情況決定。因此，香港法院未經授權，不能行使違反基本法審查權。

（三）行政權之爭

回歸以來，香港特別行政區行政長官一直由愛國愛港人士擔任，中央的全面管治權與特別行政區政府的行政權總體處于和諧共處狀態。但是，目前看來，香港特別行政區行政權也面臨一些困境。

1.行政主導不彰。在香港特別行政區，行政主導不彰是一個不爭的事實。除了外因（立法權、司法權擴大）導致外，內因（行政權未能充分行使）是一個很重要的因素。從香港特區政府的管治實踐來看，其行政權未能充分行使的表現主要包括：一是開創憲制慣例的動力不足。行政主導制下的行政長官本可通過開創憲制慣例，即通過與立法會的博弈創造出新的政治規則、權力劃分規則和“憲制慣例”，使中央和特區政府的憲制權力制度化，以彰顯行政主導[14]。但行政長官對此動力不足，往往被立法會搶占先機，導致行政權被進一步削弱。二是沒有有效行使解散立法會權。香港回歸至今，行政長官從未行使解散立法會權，對立法會的制約力度有限。三是沒有發揮好法官任免權的作用。按照香港基本法規定，行政長官享有依法任免各級法院法官的權力，但歷屆行政長官從未充分行使這一權力，致使行政權未能有效制衡司法權。

2.基本法適用指導“外國化”。基本法適用指導之爭也可在某種程度上引發行政權之爭。首先，香港特區政府法律事務主管部門（即律政司）在基本法適用上的思維在一定程度上影響著行政權的行使方式。從歷年香港特區政府律政司年報來看，香港特區政府對涉及香港基本法的實施問題，傾向于向普通法適用國家和地區的法律人士求助，迄今已逾萬宗，但不愿向由全國人大常委會及其香港基本法委員會尋求法律意見[15]。其次，在眾多涉及基本法的司法案件中，律政司往往高價聘請英國御用大律師擔任代理人，這些司法案件不可避免地援引普通法地區的判例。基本法在司法實踐中的“外國化”日益突出，致使香港法制與中國特色社會主義法律體系的“鴻溝”愈來愈大。總之，過度咨詢外國法律界人士對基本法適用的法律意見，在某種程度上導致香港基本法適用“外國化”，難以契合中央對香港的全面管治權理念，使基本法適用的內在張力問題如骨鯁在喉。

（四）外部干預斗爭

中央對港澳行使全面管治權屬于中國內政，任何其他國家無權干涉，但中央對香港全面管治權卻不得不面對外部干預。近年來，香港多個影響深遠的社會事件的形成與外部勢力的介入直接相關。外部勢力頻繁插手香港事務與香港尚未完成維護國家安全立法存在重大關系。國家安全工作應當堅持總體國家安全觀，香港的安全是國家安全的重要組成部分。任何從事破壞香港特區繁榮穩定的行為，都是破壞國家安全的行為。2019年11月底以來，支持“反中亂港”活動、配合外部勢力插手香港事務的外籍人士被國家安全機關依法逮捕，彰顯了國家維護香港特別行政區長治久安的決心。中央對港澳實施全面管治權時，不能忽視防范外部干預。

1.國際輿論干預香港事務。長期以來，英國、美國等外部勢力以民主和人權為借口插手香港事務，干涉中國內政。從類型化角度分析，外部勢力通過國際輿論插手香港事務主要有兩種方式。一是國家行為。自香港回歸以來，英國政府每隔6個月向議會提交一份《香港問題半年報告》，妄稱“有責任”關注香港事務，對香港事務妄加評判，企圖將其作為英國干預香港事務和中國內政的工具。無獨有偶，在香港回歸前，美國已經開始插手香港事務，相繼頒布《1992財年和1993財年對外關系授權法》《美國-香港政策法》，以“世界警察”姿態非法行使長臂管轄權。香港回歸后，美國國務院定期發表年度《香港政策法報告》，美國國會一意孤行地通過所謂“香港人權與民主法案”，恣意將香港問題國際化。此舉可視為美國全面介入香港事務，并完成從“英退美進”到“美國主導”的轉換[16]。二是政客行為。彭定康經常接受媒體專訪、訪港開講座，多次發表不利于“一國兩制”健康運行的言論。香港回歸以來，美國多位國會議員經常會見“港獨”人士和泛民人士，美化、慫恿香港多起激進暴力活動。2019年9月，德國外長馬斯會見“港獨”分子黃之鋒，肆意對中國進行政治挑釁。種種跡象表明外部勢力明目張膽地通過國際輿論肆意干預香港事務，給中央對香港行使全面管治權帶來了諸多外部壓力。

2.外部勢力支持香港社會事件。外部勢力除了借助輿論方式誤導國際社會、粗暴干涉香港事務外，還直接通過人力、物力、財力支持“港獨”人士與泛民人士在香港進行各種社會激進活動，企圖癱瘓香港社會秩序，削弱特別行政區政府的管治權威。長期以來，美國政府通過一些所謂的民間機構間接向香港的泛民政團提供經濟資助和業務培訓[17]。無論是非法“占中”，抑或是近期的“修例風波”，均有多個暴亂分子高舉美國國旗、英國國旗。在香港街頭，反華外籍人士公然指揮暴亂分子行動。此次“修例風波”期間，經過系統培訓的暴亂分子不斷制造武器，使用磚頭、汽油彈、弓箭或鋼珠襲擊警察以及香港普通民眾，任性制造沖突、阻塞交通;肆意破壞公物、毀掉商鋪、妨礙百業[18]。令人高度擔憂的是，暴亂分子的各種破壞行為可根據破壞程度的高低獲得外部勢力的獎勵。種種現象足以折射出外部勢力高調干預香港事務。2019年12月，中國政府正式對外宣布暫停審批美軍艦機赴港休整的申請，并對“美國國家民主基金會”“美國國際事務民主協會”“美國國際共和研究所”等在香港修例風波中表現惡劣的非政府組織實施制裁。這是中國反擊外部勢力插手香港事務的重要舉措。

三、中央對港澳全面管治權的法治進路

維護中央對港澳全面管治權已成為新時代國家治理港澳的一個體系性任務。可以預見的是，各種力量在港澳特別行政區的較量在短期內不會結束，甚至在某些時期會滋生激烈化傾向。法治是保持港澳繁榮穩定的利器。中央維護對港澳全面管治權的關鍵在于從國家治理體系的法治化立場出發，全面準確實施“一國兩制”方針。全面管治權的法治精髓在于遏制港澳法制體系與國家法制體系的離心傾向，推動港澳法制融入國家發展大局和中國統一的法制體系。紓解中央對港澳全面管治權困境，需要中央充分運用憲法和基本法資源，打通“一國兩制”的任督二脈。

（一）完善全國人大常委會對港澳法律的備案審查制度

內地法制與港澳法制共同統一于中華人民共和國的憲制框架下。在保持一國憲法制度統一的前提下，內地與港澳完全可在法制體系上建構銜接機制，將特區立法備案審查工作納入國家備案審查體系中，推動內地與港澳法治資源要素的貫通，以促進“一國”與“兩制”的良性互動。以審查對象的立法目的為標準，全國人大常委會有兩大審查依據。一是以融入國家發展大局為立法目的的港澳法律。鑒于憲法是內地與港澳共同的憲制基礎，憲法和法律委員會可探索如何運用憲法和基本法掃除內地和港澳在合作中遇到的法律難題，消除內地與港澳不合理區隔的制度性因素。二是以規制自治范圍事項為立法目的的港澳法律。憲法和法律委員會依據基本法對港澳法律進行審查后將相應的意見提交全國人大常委會，全國人大常委會在咨詢其所屬的基本法委員會后決定是否發回法律。除了完善港澳立法會制定的新法律備案審查工作外，為消除普通法對香港融入國家發展大局中潛在的隔離性因素，全國人大常委會可依據香港基本法第一百六十條規定，調動長期從事普通法研究的力量，逐步加大對香港普通法的審查力度，對與基本法相抵觸的普通法“亮劍”。

（二）重塑違反基本法審查權的權力配置

從基本法對司法權的配置邏輯來看，香港法院享有的獨立司法權是有限度的。香港法院自設違反基本法審查權，實際是將普通法凌駕于基本法之上，是僭越的行為。就個案而言，香港高院判決“反蒙面法”的行為嚴重侵蝕中央權力，給當前香港特別行政區止暴制亂、恢復秩序工作帶來負面影響。鑒于此，全國人大常委會有必要重塑違反基本法審查權的權力分配。具體而言，全國人大常委會可通過釋法方式（具體涉及香港基本法第一條、第十一條、第十七條、第二十條、第三十九條、第一百六十條等條款），明確違反基本法審查權歸其所有，香港的任何機關均無權行使。同時明確，為尊重香港司法權，全國人大常委會可授予香港法院對涉及香港自治范圍內的法律享有違反基本法審查權，并重點排除涉國家安全、特別行政區社會穩定、特別行政區與內地合作的法律。從性質而言，被排除法律涉及的事項本身不屬于特別行政區自治范圍，但為避免香港法院對此模糊化處理，人大釋法時有必要明確一些非特別行政區自治范圍內的法律事項。香港法院在審理案件時，如需要對調整對象為非自治范圍內事項的法律進行審查，可通過終審法院向全國人大常委會提出審查的申請，由憲法和法律委員會進行審查并提出意見。全國人大常委會根據憲法和法律委員會的意見，對有關香港法律作出審查決定前，須征詢所屬基本法委員會的意見。總體而言，上述關于違反基本法審查權的權力配置參照“政治問題不審查”原則。特別行政區法院應恪守司法機關這一角色的本分，尊重行政權和立法權，避免引發憲制危機。

（三）完善全國人大常委會對基本法的解釋制度

“一國兩制”框架下，人大釋法既是基本法實施的重要內容，也是全面管治權的重要組成部分，更是特別行政區司法健康運作的“壓艙石”。從國家治理角度而言，全國人大常委會對基本法的解釋工作應納入憲法解釋的體系性工程中，由憲法和法律委員會履行相關職能。憲法和法律委員會作出釋法的初步意見后，在全國人大常委會根據憲法和法律委員會的釋法意見對基本法進行解釋前，須征詢所屬基本法委員會的意見，最終實現人大釋法的規范化、體系化、長效化。根據港澳發展形勢，全國人大常委會應對亟須通過釋法方能有效定紛止爭的事項及時予以關切。此外，從廣義的角度而言，全國人大常委會對基本法的解釋制度也可覆蓋到特別行政區政府及其部門向中央咨詢基本法適用的法律意見。全國人大常委會及其港澳基本法委員會要盡快完善基本法適用的內部咨詢制度，扭轉基本法適用“外國化”局面。

（四）建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制

港澳特別行政區不是法外之地，不應成為相關勢力顛覆中國政權和社會制度的基地。建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，是“一國兩制”健康運行的制度保障。當前香港社會撕裂嚴重，維護國家安全立法難度大，依據香港基本法第二十三條直接制定一部法律難度較大。“體系化重構立法為主，新立法為輔”或可成為香港維護國家安全立法的新思路[19]。所謂“體系化重構立法”是指香港特別行政區政府運用香港的一切法律資源，全方位激活維護國家安全的立法模式。

一方面，通過體系化激發舊法維護國家安全的效果。特別行政區政府提案立法會，重新厘清《刑事罪行條例》《官方機密條例》《社團條例》中有關維護國家安全的規定，并使其體系化重構，重新明確其維護國家安全的效力。“分離國家”“顛覆中央政府”雖在《刑事罪行條例》沒有相應罪名的規定，但可從《社團條例》中找到依據。由此，可運用體系化思維尋覓三部舊法之間維護國家安全的邏輯，并借助重構這一路徑予以激活。為了讓“體系化重構立法”煥發活力，香港特別行政區有必要建構符合特別行政區實際情況的防衛型民主制度。具體而言，香港應盡早推動政黨立法，通過政黨法對違憲的極端政黨、公職人員的中立性和準入等問題進行規制。實際上，《社團條例》中“禁止違法社團”的規定奠定了香港禁止違憲政黨的基礎，香港特別行政區有必要充分利用這一法治資源加強政黨立法。

另一方面，引導法官造法。普通法適用地區的法官具有造法權力。香港司法機關有義務在現有的法律框架內助推維護國家安全目的的實現，如可以根據普通法適用地區的司法判例來裁判[20]。從擴大解釋的角度，此種路徑也屬于“體系化重構立法”。香港特別行政區律政司有必要進一步發揮能動性，在檢控破壞國家安全相關罪名的案件中，從其他普通法適用地區尋求維護國家安全的法治資源，倒逼香港司法機關形成典型案例。而“新立法為輔”是指根據香港基本法第二十三條中維護國家安全的不同事項，分別制定不同的法律，從而激活其效力。質言之，最大限度地運用一切有利于推動香港履行維護國家安全憲制責任的法治資源，是特別行政區政府的緊迫性任務。

（五）探索特別行政區緊急狀態下法律應對措施

廣義上，緊急狀態是指特別行政區政府在必要時請求駐軍協助以及特別行政區政府不能控制危及國家統一或者安全的動亂的狀態。前者是特別行政區政府仍可控的輕度狀態，后者則是重度狀態。根據這一定義，香港基本法對特別行政區的緊急狀態有兩條規定，包括第十四條第三款、第十八條第四款。筆者認為，在輕度狀態下，駐軍的協助行為產生法律關系（后果）后，相關法律糾紛的處理仍然按照特別行政區法律。而在重度狀態下，即中央人民政府發布命令將有關全國性法律在特別行政區實施后，與特別行政區法律甚至司法程序如何銜接則是一個需要厘清的重大問題。

一旦出現特別行政區政府不能控制的緊急狀態，中央人民政府發布命令將有關全國性法律在特別行政區實施后，可遵循這些基本準則：第一，啟動緊急狀態的必要步驟。中央人民政府聽取特別行政區政府意見后，根據實際情況決定是否發布命令。這主要考慮由特別行政區政府主動請求中央協助，對其日后管治權威不利，而由中央主動介入更有利于體現全面管治權。第二，緊急狀態的規制手段。緊急狀態分兩種情況：一是內亂。中央人民政府可派武警進駐特別行政區，以特別行政區警隊為前線主力，使用非軍事手段平亂。這是基于駐港澳部隊主要負責對外防務，不宜處置內亂的考慮。二是外患。當外部力量侵略特別行政區（不論侵略人員多寡），駐港澳部隊可直接使用軍事手段平亂。第三，有關全國性法律的范圍。有關全國性法律的范圍應嚴格限制在與國家安全有關的法律，如《國家安全法》《國防法》《戒嚴法》《人民武裝警察法》《反恐怖主義法》《突發事件應對法》《國家情報法》《反間諜法》等。第四，審理法院及地點。為方便審理，可由港澳法院審理緊急狀態下涉國家安全的案件。若港澳秩序陷入癱瘓，可由港澳法官到內地的臨時法院進行審理。第五，法官身份。審理涉國家安全案件的法官應由在外國無居留權的香港永久性居民中的中國公民擔任，并可根據實際情況決定是否組織陪審團。第六，法律適用。法官在審理案件時，若港澳法律有明文規定，應優先適用之;在港澳法律無明文規定而有關全國性法律有明文規定時，應按照后者進行裁判。

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責任編輯：孫德魁