財政預算績效管理中存在的問題和對策

沈顯榮

摘要：財政預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是以預算支出結果為導向的預算管理模式，作為一種提高財政性資金使用效益的有效途徑，近年來隨著財政體系改革的不斷深化，財政對預算績效管理越來越重視，并在實施過程中成效顯著。但是就預算績效管理在廣度和深度上來講與預算管理的要求差距甚遠。本文旨在分析我國財政預算績效管理工作存在的問題，提出相應的改革對策。

關鍵詞：預算績效管理;問題;對策

績效預算是被西方國家證明了的先進預算管理方式，如何把這種以支出結果為導向的預算管理模式借鑒好、落實好，是一個值得探究的問題。加強并深化預算績效管理，是財政從粗放的預算管理模式向正規化、科學化、系統化模式管理的根本目標和現實要求，財政預算績效管理是以改進預算支出管理、優化財政資源配置、提高公共產品和服務質量，強化公共部門支出責任，建設高效、廉潔、負責的政府為目的，是對于有限財政資金的科學配置與利用，使其產生應有的綜合社會效益。通過把市場經濟的作用和政府公共職能相結合，其結果是顯著降低了政府提供公共品的成本，大幅提高了財政預算績效管理的效率。作為檢驗預算支出執行能效的重要途徑和手段，最近幾年各級財政部門抓緊進行預算績效考評工作，積極跟進中央的要求，加強了對財政資金預算績效的管理，在此，我們就怎樣加強預算績效管理問題展開探討，對于深化財政預算績效管理體制改革和提高預算績效管理水平，意義深遠而重大。

一、我國預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理體系有待完善

1.績效目標管理體系不夠健全

就目前而言，我國財政預算績效管理才進入初步階段，預算績效目標管理體系還沒有完全建立起來，缺乏具有戰略性、創新性的統一合理的目標管理體系。沒有科學、合理的績效目標管理體系的建立，就無法保證評價結果的客觀性、有效性。

2.績效評價體系設置不科學

預算績效管理的核心是績效評價，目前在績效評價指標的設定上還缺乏足夠的量化指標，財政預算績效評價考評指標的設定還僅僅停留在“面”上，沒有挖掘出預算績效評價體系中目標對象間的內在共因和個體差異，進行有效的定性、定量分析，績效考評指標生硬缺乏靈活性，考評模式也不夠多樣，從實踐和理論上都還不夠成熟，不能有效考評目標單位的真實預算執行力等。地方預算績效的考評仍然具有單一性和隨意性，缺乏量化的分析隊伍和測評體系標準，缺乏合理的分析測評和精確的測評數據支撐。

3.績效審計、監督管理體系亟待建立

從這幾年的具體實施情況來看，由于財政績效考評方面的工作制度和相關的法律、法規還不完善，直接或間接造成財政資金的分配和使用效果責任難以落實，監督主體責任難以有效約束。因為缺乏相關經驗，績效監督工作搜集證據相對來說難度大。績效審計目標單位的績效管理材料不完備，問題的合規性難以有效判定。支出核算管理不明晰等導致難以落實績效監督中的主體責任。

4.績效評價運用結果難以落實

預算績效評價指標體系分值的真實性、客觀性和績效評價報告的科學性，對以后年度的預算制定和執行有極大的參考和借鑒作用。目前各級財政部門制定績效考評結果運用的措施和手段以及評價結果也只是以發現問題、對照問題整治管理的階段上，離預算績效管理的終極目標差距甚遠，績效考評還缺乏全局思維，側重點和考察點還停留在對逐個項目實施的規范性上，評價結果還不能和財政管理的制度優化相銜接，評價結果還不能完全和經濟社會發展的促進目標相銜接，績效評價結果運用措施無法真正落實下去，評價結果的作用難以有效發揮，各級各類單位還沒有從思想上認識到績效評價運用結果落實的重要性、緊迫性及其重大意義，往往為評而評，落實評價結果的態度不夠積極。

（二）預算績效管理工作機構不健全，人才隊伍建設不力

從近幾年績效管理工作的總體要求和工作成效看出，我國各級各類單位預算績效管理工作機構設置還不完善，缺乏統一有效的機構和績效管理工作團隊。從短期看，各部門基本完成了提高財政資金績效管理的目標要求。但從長期看，由于機構設置缺失和人才隊伍建設不力將直接會導致預算績效管理工作難以長期有效的開展，績效管理的專業化、精細化水平會大打折扣。從近幾年各級部門機構設置情況來看，部分地區還沒有設置專門的預算績效管理機構，造成職責不清、預算績效評價管理人才隊伍培養難以有效落實和跟進等問題，許多單位預算績效考評工作的具體實施機構五花八門，有的由預算處負責，有的由監督處負責，有的由綜合處牽頭，名稱不統一，職責不明確，人員不固定，這與預算績效管理的復雜性、專業性要求相去甚遠，業務水平、人員素質和日益增長的財政資源評價結果的需求產生不相適應，極大地制約了預算績效考評工作的順利開展和精準實施。

（三）預算績效管理工作缺乏法律法規支撐

我國當前的預算績效管理工作缺乏相應的法律法規作為制度保障，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發揮職能作用。政府績效管理處于自上而下狀態，沒有專門的制度和法律作保障，缺乏統一的指導原則和評價標準，這也導致各級地方政府的評價體系難以推廣和普及。

二、財政預算績效管理工作中存在問題的對策

（一）加強各級部門財政預算績效管理的責任制

財政預算績效管理要制度化、科學化、精細化，財政預算績效管理要以制度說話，預算績效要做到可信、真實，預算績效開支不合規，要問責支出部門領導責任，采取實實在在懲治措施，依法有效進行預算績效管理工作，讓財政資源得到有效合理的配置。

（二）用制度加強財政預算管理的公開力度

當前我國公眾參與政府預算的制度尚不健全，預算績效信息公開的渠道不多，要使得財政預算績效管理更加透明，必須要以制度為前提。財政預算管理要以適當的渠道部分公開，要接受公眾監督，這樣對預算績效工作效率的提高肯定效果明顯，通過一定的渠道公開接受有關部門和公眾的監督，也能更好的督促部門預算執行單位重視和加強對部門預算更合理的開支，更有效的管理，相互影響，共同促進。要以制度為保障讓公眾知曉政府預算績效的執行情況，讓公眾最終真正參與到政府預算的監督。最終使公眾知曉資金的去向，資金運用效果是否達到了預期目標，資金是否真正發揮了應有的效益。

（三）合理規劃財政預算績效目標，使財政預算績效管理指標體系的設置更加科學合理

目前我國有效的績效評價指標體系還在逐步建立，大部分地方建立的評價指標還不夠科學合理，所以預算績效管理指標體系的建立是重中之重，缺乏科學、合理的評價標準，就無法保證評價結果的客觀性、有效性。財政資金支付范圍往往是市場機制不能正常發揮作用的行政事業單位和轉移支付領域，財政的支付范圍是社會長遠和多樣化發展的公共領域的投資，其經濟效益在短期內無法實現。政府支出范圍即呈多樣性又有其廣泛性;既要發揮期經濟效益還要發揮其社會效益，這就需要建立財政預算績效管理的科學合理評價指標體系，不能用市場化的指標體系去衡量。

（四）預算績效管理觀念要變革

財政預算績效管理本質上是政府對所提供的財政性資金追求的“政府績效”評價，涉及到政府財政管理制度的建立和完善。從財政資金性質的分析來看，目前預算績效管理并不僅僅涉及項目預算管理和部門預算管理，還要反映政府的績效，即財政績效管理除了評價資金的使用效率和效益，還要減輕財政壓力和回應公眾對巨大財政支出受益情況的關注，這也使得政府對財政存量資金的管理更加嚴格和緊迫。而這些確實需要各部門、各單位預算績效管理觀念要轉變，思維方式要轉變，如果各級政府部門將很多精力用于運用各種手段對有限的財政資源進行爭奪，其后果就是只管做事，不講效率預算的觀念。這是非常不利于財政預算績效的管理。

（五）預算績效管理機構設置和人才隊伍培養要切實加強

財政預算績效管理迫切需要專門的機構和人員配備、實施。舊的預算管理機構和部門設置已經不能適應財政資金績效管理的要求，需要由有效的機構和精干的人才隊伍去實施這項工作。只有這樣，預算績效管理工作才能向精細化、科學化、專業化方向發展，財政預算績效考核的目標才能得到有效落實。

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