中國人民大學教授常凱：根治欠薪痼疾須工資支付法治化

羅燕

春節將至，農民工討薪又成社會熱點，不過，今年更熱的是國家治理農民工欠薪頑疾的力度。

國務院在治理拖欠農民工工資方面推出了大動作，《保障農民工工資支付條例》（以下簡稱條例）于日前公布，自2020年5月1日起施行。條例從落實主體責任、規范工資支付行為、明確工資清償責任、細化重點領域治理措施、強化監管手段等方面對保障農民工工資支付作了規定。

“到2020年農民工工資基本無拖欠”的目標能否如期實現？欠薪頑疾怎樣才能根治？就相關問題，《民生周刊》專訪了中國人民大學勞動人事學院教授常凱。常凱長期關注農民工問題，做過很多相關調研，也參與了條例制定中的專家論證。

勞動法制更完善

民生周刊：每到春節前，農民工討薪事件便在各地出現，為什么農民工討薪在年底特別多？

常凱：因為農民工的工資支付不是月薪，是“年薪”。這么多年來，由于建筑行業的運行機制是承包制，建設方給施工方是按照完成多少工程付錢，工人也不是按月給薪，通常是給一部分生活費，最后年底結算。而年底往往沒有現金，給不了工人，所以欠薪問題到年底就集中表現出來了。有錢沒錢，回家過年，農民工兄弟辛苦一年，也要討回自己的辛苦錢。

按法律要求，工資應該按月足額以貨幣形式支付，這次條例就明確規定，人工費要按月發放，建設方給工程方的錢，工程款和工資款要分開。

民生周刊：農民工欠薪問題的治理，可以說是年年喊、年年欠，已經成為社會頑疾。現在提出根治拖欠農民工工資問題，您覺得能實現嗎？

常凱：我們首先要理解什么叫“根治”。根治不是說今后一點兒欠薪的情況都不會出現，因為，個別工人被欠薪在市場經濟中是無法杜絕的。

我們根治的是中國式欠薪，它有幾個特點：一是長時期，欠薪作為社會問題已經持續20余年；二是大面積，全國各地各個行業、產業幾乎都有，比較集中的是在工程建筑行業；三是大數額，動輒幾十萬、上百萬元；四是集體欠薪，多的可達數百上千人。

我們根治的是這種長時期、大面積、大數額的集體欠薪。如果能認真貫徹落實條例，我認為是可以實現的。

從幫助討薪轉到預防欠薪

民生周刊：您覺得條例的出臺，對于根治欠薪有什么意義？

常凱：欠薪是對工人勞動報酬權的侵害，勞動者是靠工資養家糊口，欠薪直接影響工人的生存。所以，法律規定要按月足額發給工人。但對于工資報酬雖然原則上有規定，但如何保證實現，我們沒有更細致的規定，也沒有具體罰則。

比如，建筑業農民工的工資都是“年薪”，本身就違法，可是這已成為建筑行業約定俗成的通行模式，法律完全被忽視了。

條例出臺的意義在于，根治欠薪必須工資支付法治化。治理欠薪的思路要從幫助討薪轉變為預防欠薪，而預防欠薪最根本的辦法就是依據法律支付工資。條例出臺，意味著工資支付有了可操作性的法律依據。

治理欠薪過去我們也有一些措施，但沒有形成機制，條例出臺背景就是要解決農民工欠薪問題，特別是建筑工程領域的欠薪問題。條例出臺將治理欠薪上升到法律層面，并形成了一種法律機制。

民生周刊：具體而言，我們應該怎樣根治欠薪頑疾？

常凱：最近幾年我們采取了一些措施，像欠薪入刑、欠薪企業黑名單、討薪法律援助等，這些事后懲治和救助方法雖然有一定效果，但不能根治欠薪問題。

根治的關鍵不是去討薪，而是事前預防，不讓欠薪出現。完備的工資支付制度是治理欠薪最根本的辦法。

條例特別對于工程建設領域農民工工資支付制度，作了具體規定，這個制度主要包括5個方面的內容，即分賬管理、工資專戶、總包代發、農民工實名制、維權告示。

這構成了保障工資來源（從哪兒來）、確保工資安全（放在哪兒）、明確發放主體（誰來發）、保障發放到人（發給誰）、加強監督（誰監督）等系統的工資支付制度體系。

這個制度的設計和出臺，是在中央高度重視下完成的。國務院成立了領導小組，成員包括19個部委的負責人，并自上而下形成以人社部勞動監察部門為主導的包括住建、稅務、發改等相關部門分工合作、齊抓共管的工作系統。另外，條例還規定了追責問責機制和失信懲戒機制。

根治欠薪是個系統工程，條例所構筑的工資支付制度，需要社會各方面，包括勞資政三方以及相關政府部門、社會組織，積極宣傳貫徹，推動這個問題的解決。另外，如何發揮各級工會作為勞動者代表的作用，需要重視。

民生周刊：您覺得條例所規定的工資支付制度，在現實中能有效遏制或根治欠薪頑疾嗎？

常凱：我自己關注欠薪治理有20多年了，在全國各地做過一些調研，了解到各地都有一些好的做法。

如湖北恩施，從2016年開始推行工資準備金、銀行代發、工人實名制、授信代償等建筑業工資支付制度，建立工資支付系統平臺，至今累計采集建設工程項目信息3199個，在建工程項目970個；采集務工人員信息16.9萬人，有51萬人次農民工通過銀行領取工資29.46億元，實現進入系統平臺監管的建設工程項目農民工欠薪為零。此外，其他地方也有許多經驗。

條例中這些具體的制度設置，正是在總結借鑒各地治理欠薪經驗的基礎上提煉形成的。事實說明，這些做法是行之有效的。

條例將這些有效做法上升為法律規定。只要我們能認真貫徹實施，欠薪問題就能夠有效地遏制或根治。

根治欠薪關鍵在執法

民生周刊：我們在采訪中了解到，一直以來，勞動監察的執法力量比較弱，您怎么看？

常凱：我們在勞動監察方面的執法力量確實比較弱。除了專業素質還需提高外，人員編制太少是個大問題。發達地區一個鎮就有上千家企業，勞動監察部門往往才幾個人，根本監管不過來。

由于，欠薪問題的出現比較復雜，尤其是集體欠薪，并不是簡單地到那兒一看就解決了。有的是政府問題，有的是承包商問題，有的是分包問題，有的是資金欠缺，有的是惡意，也并不是監察部門就能解決的，所以必須協同治理。

而且，有的地方政府為了發展經濟，追求GDP，往往出現欠薪問題后態度曖昧，有時恐怕還會庇護企業。這僅靠勞動監察部門是難以處理的。

這次條例出臺，給勞監部門依法監管處理欠薪問題提供了法律依據和支持。同時，條例要求建立農民工工資支付監控預警平臺，使勞動監察部門可以利用高科技更有效地執法。以往，勞監部門基本上是不告不管，因為主動去查沒有這個力量。現在有了這種系統平臺，勞監部門可以隨時隨地了解檢查監督工資支付狀況，發現問題可以立即調查并依規處理。

民生周刊：在您看來，今后我們根治欠薪問題還存在哪些難題？

常凱：欠薪，在中國已經成為痼疾。一副藥下來，恐怕不會藥到病除。而且，藥效能不能到，還得看我們的工作推進才行。

首先是執行問題，我們能不能有效執行法規？誰來執行？如何落實？這就要求各級政府必須要把根治欠薪當成一個非常重要的政治任務做起來。

其次，在執行過程中肯定會有阻力。因為過去建筑行業實行分包制，層層分包、違法分包，存在很多灰色地帶和潛規則，這就容易發生尋租和腐敗，產生既得利益群體，他們會消極和抵制。而且，條例實施要求改變管理無序化，實現管理精細化，企業也有個適應過程。

再次，它是一個系統工程，不是一個部門能完成的。人社部門牽頭，其他部門不配合也不行，部門間還需要磨合。另外，在企業，建設部門和施工部門的利益怎么分配？要馬上改變多年形成的傳統或慣例，不容易做到。

還有一些技術性問題需明確，如分賬管理問題、銀行專戶問題、實名制問題、總包代發問題、法律監督和救濟問題，以及系統平臺管理運用問題。這些問題，條例只是原則規定，亟須人社部及相關部門制定具體的配套規章，以使各地在貫徹實施中有所依據和遵循。