基于系統韌性提升交通運輸疫情防控與應急保障能力對策

劉振國，姜彩良，王顯光，李艷紅

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

交通運輸部發布的《國家綜合立體交通網指標框架》首次將交通網韌性作為系統指標之一[1]。韌性，也被稱為彈性或可靠性，指系統在遇到災難事件時快速恢復和繼續運行的能力。交通運輸作為典型的復雜網絡系統，具有點多、線長、面廣和動態變化的特點，在2020年新冠肺炎疫情暴發的背景下，交通運輸既是疫情防控的關鍵環節，也是緊急情況下人員和物資保障的重要生命線[2]。

毫無疑問，交通運輸是受此次疫情影響較大的行業之一。隨著面臨的不確定性因素和未知風險不斷增加，交通運輸系統一旦失效所造成的損失將是巨大的。如何提高交通運輸系統面對不確定性因素的抵御力、恢復力和適應力，已成為當前研究的熱點和焦點問題。“韌性”的理念為破解這一難題提供了新的思路和視角，特別是在當前疫情防控背景下，對于增強應對風險的能力，提升交通運輸規劃管理決策的預見性和引導性，具有重要的現實意義。

1 疫情防控背景下提升交通運輸韌性和應急保障能力的必要性

1.1 疫情的突發性和新特點給交通運輸系統帶來挑戰

本次交通運輸行業疫情防控呈現出一些新特點。

（1）疫情暴發于中國高流動性背景下。得益于社會經濟和綜合交通運輸發展，當前我國人員流動、貨物運輸的頻率之高及空間之廣都是前所未有的，造成疫情初期就從武漢都市圈迅速蔓延至全國其他地區甚至其他國家。

（2）疫情暴發于春運中間的特殊時間節點。此次疫情暴發于春節前，至春節中后程采取相對嚴密的防控措施時，大量返鄉行程已完成，帶來了相應規模的返程客流，面臨疫情防控關鍵期和返程客流高峰期疊加的局面。

（3）疫情暴發在我國重要樞紐城市武漢。武漢封城后需要保障武漢居民基本的生活需求和醫療救援物資的需要。同時，武漢作為樞紐節點也將會一定程度上影響國家運輸網絡整體運行。

（4）此次疫情防治對交通運輸行業提出了更高要求。強傳染性的病毒對以集約化運輸為主的春運返程運輸帶來巨大挑戰，存在規模化二次感染的風險。

1.2 交通運輸對疫情防控和秩序恢復具有關鍵作用

（1）疫情嚴重地區交通系統可靠運行是疫情防治和恢復的必備條件。在封城等應急措施下，人員、物資的輸送，特別是應急物資、重要生產生活物資及醫護人員等重點人員的運輸保障工作，都有賴于交通運輸系統的服務能力。

（2）其他地區交通運輸系統是經濟社會正常運轉的基本保障。交通運輸系統維持基本客貨運輸的網絡通行順暢，保障各類群體基本出行和貨物的必要流動，是社會運轉和經濟恢復的基礎。

（3）交通運輸系統自身是疫情防控的關鍵環節。作為人流聚集公共空間，交通運輸防控措施的實施，對減少人員聚集流動、遏制病毒傳播、防范疫情擴散等發揮了積極作用。

在此次疫情防治過程中，交通運輸行業積極應對，統籌做好了交通運輸領域疫情防控和交通運輸保障工作，成效顯著。但也存在交通運輸網絡冗余度不高，部分地區交通應急預案應對不足，運輸裝備應對突發事件能力欠缺等問題，迫切需要從基礎設施、運輸組織和設施裝備等方面提升系統彈性，確保應對突發公共事件的能力。

2 建設韌性交通運輸系統的國際經驗

1973年，加拿大生態學家Holling首次將“韌性”這一概念引入生態系統研究中，定義為“生態系統受到擾動后恢復到穩定狀態的能力”[3]。自20世紀90年代以來，學者們對韌性的研究逐漸從生態學領域擴展到社會-生態系統研究中，韌性的概念也經歷了從工程韌性、生態韌性到演進韌性的發展和演變，逐漸成為社會-工程交叉領域的熱點。世界主要發達國家在解決了交通設施網絡的基本通達問題后，均開始考慮如何使綜合交通體系運行更可靠，保持一定的系統韌性，降低危機與災害影響，從而穩定支撐經濟社會運行。在國家應急相關法律法規中也把交通網韌性和應急保障作為主要的戰略目標和規劃內容。

聯合國《2030年可持續發展議程》把基礎設施的抵抗風險災害能力作為重要內容，提出要“發展優質、可靠、可持續和有抵御災害能力的基礎設施，包括區域和跨境基礎設施，以支持經濟發展和提升人類福祉”[4]。倡導地區可持續發展國際理事會在聯合國可持續發展全球峰會上提出“韌性”概念；聯合國減災署啟動亞洲城市應對氣候變化韌性網絡；2016年，第三屆聯合國住房與可持續城市發展大會將倡導“城市的生態與韌性”作為新城市議程的核心內容之一。

美國國土安全部將交通確定為13個關鍵基礎設施之一，定位為危機時期維持國家正常運轉所必需的基礎設施。紐約、芝加哥等城市在經歷桑迪颶風后，全面制定了韌性城市規劃方案，將應對風險的能力作為城市可持續發展的核心力量，普遍加大了對交通基礎設施、災后重建及提升社區韌性方面的投資。美國運輸部2008年發布的《2030年的交通運輸愿景》提出確保交通安全和通暢、能源自主性、環境可持續性、安全防衛和交通彈性等戰略方向，專門指出要準備、響應和彈性化應對人為與自然的破環，明確交通運輸部門特別是貨物運輸，主要負責為商業提供基本貨物，同時也是公共衛生、安全和福利及日常國防工作的主要貢獻者[5-6]。紐約市制定了《一個更強大、更具韌性的紐約》規劃，提出以韌性城市為核心理念，以提高城市應對風險能力為主要目標，以增加城市競爭力為核心，以加強基礎設施建設和災后重建為突破口，以加大資金投入為保障。該規劃在工程、經濟、社會組織等方面推進了紐約韌性城市的建設，將交通暢通和應急響應作為重要因素[7-8]。

歐盟則側重于強調服務的可靠性，針對清潔能源、集約化交通占比和信息化進行了指標界定，同時提出機場網絡、鐵路網及海港與鐵路貨運的銜接服務可靠性標準。

英國提出要構建更可靠、更通暢自如的公路網，并建立出行需求與環境影響的平衡，同時保證城市公交優先權，確保正點率、銜接方便性等；另外，也充分考慮了交通系統安全可靠方面的目標。倫敦市專門制定了《風險管理和韌性提升》方案，以應對氣候變化、提高市民生活質量為目標制定適應性規劃。其中，分析了不同類型風險對交通運輸的影響，從而綜合考慮社會、經濟和環境利益，制定具有靈活性、有效性的規劃方案。

日本是一個自然災害頻發的國家，也積累了防災減災的豐富經驗和教訓，特別是在發揮交通運輸系統在防災修復中的作用方面。日本出臺的《日本國土交通省2014—2020年交通政策規劃》及《國土大設計2050：形成促進對流的國土形態》等政府文件，都強調在將交通建設與國土基礎設施規劃建設相互融合的基礎上，完善國民生活環境，打造安全、安心、快捷、無障礙的交通體系，重視應對重大自然災害的交通應急保障措施。日本在《交通政策基本法》中明確交通是確保國民具有獨立的日常生活及社會生活，實現區域間交流、國際交流和物資順暢流通，促進國民生活安定與提高及國民經濟健康發展不可缺少的重要部分。同時，著重強調大規模災害發生時避免交通機能下降并迅速恢復；為了確保發生災害時由于避難而產生的要求，提出需確保交通設施抗震安全性和具備能相互替代的交通手段，注重交通機能迅速恢復所需的相關方合作[9]。

3 交通運輸系統韌性分析要點

按照系統韌性分析一般框架，交通運輸系統韌性可分為預防能力、維持能力和恢復能力三方面。

3.1 交通運輸系統預防能力

預防能力也稱為系統主動防御和避險能力，應在交通運輸網絡布局和設施建設階段進行評估分析，避開風險高的區域或場景，降低系統遭受風險的可能性。在交通運輸通道規劃、樞紐選址及運載裝備優化和智慧交通系統應用等方面都要考慮風險管理，增強系統對突發事件的抵御能力。

3.2 交通運輸系統維持能力

維持能力指系統受到災害事件沖擊時保持一定程度運行的能力，包括交通生命線規劃建設水平、系統的冗余度、網絡運行連通性和可靠性等，也包括一定程度的系統自修復、自適應能力[10]。當前，更應從各交通方式協調和維持經濟社會運轉的高度審視交通運輸系統的維持運行能力。

3.3 交通運輸系統恢復能力

恢復能力指系統經突發事件破壞后的修復和恢復運營的能力，包括自身的修復能力和整合外部力量集聚資源的能力。恢復能力與前文的預防能力和維持能力息息相關，如一般的救援生命線本身即是交通網絡的重要組成部分，同時交通網絡自身的修復也是其他系統修復的保障。

4 考慮系統韌性做好疫情防控和應急保障的對策建議

4.1 開展韌性交通運輸規劃研究

（1）開展韌性交通運輸系統的基礎研究，分析基于區域規模的分級分類交通應急保障需求，從網絡布局、設施建設、運輸服務和應急組織等多方面研究其機理和措施。

（2）把交通系統的韌性（彈性）納入交通規劃目標，在基礎設施和運輸組織規劃中，充分考慮系統可靠性和應急能力，做好網絡通行和調度能力的戰略預留，重視交通運輸生命線的規劃，對于影響全局的關鍵線路和樞紐節點，應做好建設留白，保有一定的冗余度。

（3）規劃建立交通運輸系統自身的應急保障機制，如交通防疫、通訊、油料等物資庫，根據不同級別的應急預案，做好交通運行的基礎保障。

4.2 組織城鄉客運交通彈性運行

（1）根據疫情發展趨勢靈活組織客運交通。短期內在繼續保持大部分公共客運停發的情況下，加強出租車、網約車、定制客運和私人交通的通行保障。

（2）加強交通需求管理，通過鼓勵在家辦公、錯時上下班、取消牌號限制、停車費動態管理等手段平衡交通供需并做好個體交通主導帶來的道路運行、停車等問題的應對。

（3）根據地區情況有序恢復已暫停的交通運輸服務，可先期在做好防護的前提下開通部分接駁線路、定制線路和保障性線路，適當控制公共出行客流，疫情結束后還需回歸優先發展集約化公共客運的思路。

（4）在客運組織調度中充分考慮突發事件影響，做好運力、衛生、監測和隔離等應急設備配置和空間預留。

4.3 做好防疫及生產生活物流保障

（1）疫情嚴重地區建立醫療應急物資和生活必需品運輸保障機制，設計專用通道保障救援和運輸車輛優先通行，維持基本生存和醫療救治條件。

（2）其他地區在疫情防治階段做好保障人民生活和經濟運轉的生產生活物資運輸，特別是做好老人、殘疾人等弱勢群體的生活保障。

（3）保持全國路網的通行順暢，同時做好特殊時期重要戰略物資的國際運輸，為經濟穩定和疫情后的恢復做好交通保障。

（4）做好復工復產的生產物流保障，根據復工節奏安排生產性物流，保障好原材料、生產輔料等基礎保障性生產資料運輸，保持相關產業供應鏈不中斷。

4.4 豐富交通運輸應急管理手段

（1）加強交通裝備的應急配置，提升各交通方式車廂的衛生、通風條件，做好衛生、監測和隔離等應急設備和空間預留。

（2）提升綜合交通設施網應急保障水平，按需求在服務區、樞紐場站等區域設置檢查、隔離和處置空間，落實設施消毒和人員防護措施。

（3）采用信息化和大數據等手段提升交通系統的監測和預警能力，考慮可能的突發情況對運力配置提早預判，同時加強新技術手段強化人員的甄別和追蹤反饋。

5 結語

中共中央、國務院發布的《交通強國建設綱要》提出，要建設現代化高質量綜合立體交通網絡，實現立體互聯，增強系統彈性。無論是從當前行業發展階段，還是從疫情防控的形勢來看，都應將提高系統韌性作為重要視角，從綜合交通規劃、基礎設施建設、運輸服務保障、智慧交通體系等多方面著手，全面提升交通運輸系統性應急保障能力和長期可持續發展能力。