美國大流行性流感防控機制對我國交通運輸部門防控新冠肺炎疫情的啟示

周紫君，劉 思，張 麗

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

當前，我國正面臨嚴重的新型冠狀病毒肺炎疫情，據國家衛健委官方網站消息，截至2020年2月15日24時，收到31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團累計報告確診病例已達68 500例[1]，全國疫情防控形勢十分嚴峻。與此同時，美國也正在遭遇近10年來最嚴重的流感病毒侵襲，美國疾病控制和預防中心數據顯示，自2019年9月至今，該國至少已有2 600萬人感染流感病毒，與流感相關的死亡人數可能高達1.4萬[2]，這場流感疫情已蔓延至美國47個州。有專家預測，流感可能使美國2020年GDP預計增長削減近0.5個百分點[3]。

無論在國內還是國外，交通運輸都是疫情防控的重要環節，在遏制疫情通過交通工具傳播和擴散、交通場站衛生檢疫站設置與檢測、特殊時期重點人員及重點物資的運輸服務保障方面發揮了重要作用。國內外關于交通運輸領域疫情防控的相關研究主要有：張文斗等[4]采用灰色系統理論預測模型定量評估了SARS對交通運輸業造成的影響；劉振國[5]探討了交通運輸新型冠狀病毒肺炎疫情防控后影響；張殿業等[6]明確了交通運輸通道在SARS疫情擴散過程中的作用，建立了疫情擴散系統動力學模型；肖洪等[7]以長沙市為例，分析了甲型H1N1流感沿公路交通傳播的規律及風險因子，構建了結合擴散速度和人群流動的疫情擴散模型；Xu等[8]研究了流行病通過帶有樞紐的公共交通系統在空間傳播的規律；Nakata等[9]開展了傳染性疾病通過交通運輸網絡傳播的全球性分析；Chong等[10]模擬了新型流感病毒暴發后，限制空中、海上和陸地出行等措施的影響；樊麗萍[11]、談在祥等[12]介紹了美國突發公共衛生事件的應急管理體系。可見，現有研究成果主要集中于疫情防控對交通運輸的影響以及疫情通過交通運輸擴散的理論及模型，未見從交通運輸的角度對美國的大流行性流感病毒防控機制開展的研究。

美國以總統和國家安全委員會應急辦公室為核心組建國土安全部，負責突發公共衛生事件預警與應急管理，形成了比較完善的大規模流感防控體系。2005年11月，美國政府發布《大流行性流感國家戰略》（National Strategy for Pandemic Influenza），應對大規模流感疫情，在準備、監測、響應等環節提供頂層指導。2006年5月，又發布了《大流行性流感國家戰略實施計劃》（National Strategy for Pandemic Influenza Implementation Plan），提出300多項具體行動措施（其中包括交通運輸領域的措施），以促進《大流行性流感國家戰略》的有效實施[13]。2006年9月，美國國土安全部發布了《大流行性流感準備、響應和恢復指南——重點基礎設施和關鍵資源》（Pandemic Influenza Preparedness,Response,and Recovery Guide for Critical Infrastructure and Key Resources），協助包括交通運輸在內的重點部門制訂各自的大規模流感應對計劃，其中有6個附件是關于鐵路運輸、公路與汽車運輸、航空運輸、公共交通運輸、郵政運輸、海事等領域的大規模流感應對計劃指南。本文對上述文件中涉及交通運輸的核心內容進行分析解讀，以期為當前我國交通運輸業防控新型冠狀病毒肺炎疫情提供參考。

1 美國大流行性流感國家戰略

1.1 戰略目的

美國政府認為應對大流行性流感，僅靠健康和醫療方面的戰略是遠遠不夠的，還要維持關鍵基礎設施、私營部門活動，維持全國和全球貨物及服務的流動以及國家經濟發展和安全，需要動員國家所有力量，并由政府和社會各階層共同協作采取行動，對抗疫情。因此，在與美國《國家安全戰略》（National Security Strategy）和《國家國土安全戰略》（National Strategy for Homeland Security）保持一致的前提下，制定了“美國大流行性流感國家戰略”（簡稱“大流行性流感戰略”），為美國政府準備和應對大流行性流感提供指導。

“大流行性流感戰略”的三大目標是：（1）減緩或以其他方式限制大流行性疾病向美國的傳播；（2）限制大流行性疾病在美國國內的傳播，減輕疾病、痛苦和減少死亡；（3）維持基礎設施運轉，減輕大流行性疾病對美國經濟和社會運行的影響[14]。這三大戰略目標都與交通運輸密切相關。

1.2 實施途徑

美國的“大流行性流感戰略”從3個方面實施：準備與溝通，監視與檢測，響應與遏制[14]。

（1）準備與溝通

“準備與溝通”是指在大流行性流感暴發前做好準備，與各級政府、社會各階層和個人溝通，使其明確各自的角色和責任，具體包括：制訂支撐“大流行性流感戰略”的聯邦實施計劃，涵蓋人類和動物健康、運輸、經濟、安全、貿易、基礎設施等方面，與世界衛生組織等國際機構和組織保持聯系，與州和地方政府合作，采取措施使醫療能力匹配醫療需求等；向外界傳達期望和責任，包括向私營部門和關鍵基礎設施機構（涉及交通運輸部門的組織機構）提供指導，使其明確各自在大流行性流感防控中的作用，考慮如何在工人缺勤的情況下維持基本服務和運營；生產和儲存疫苗、抗病毒藥物和醫療材料；制訂疫苗和抗病毒藥物的分配計劃；加大科技防控力度。

（2）監視與檢測

“監視與檢測”是指通過早期預警，迅速利用資源遏制病毒傳播，盡早應對以保護公眾健康與安全。具體包括：快速報告疫情；通過監視限制疫情傳播，例如，建立篩選和監測機制，在必要時適當控制潛在感染者往返受疫情影響地區的旅行和運輸，并保護未感染人群等。

（3）響應與遏制

“響應與遏制”是指限制疫情蔓延并減輕大流行性流感對健康、社會和經濟的影響，具體包括：盡可能阻止疫情傳入美國境內或當國內暴發疫情后阻止其蔓延，例如適當限制人員、貨物和服務進出疫情暴發區域，進行人員的社會隔離等；調動國家醫療和公共衛生資源；確保有效的風險溝通，向公眾清晰地傳達信息、減輕恐慌；維持必需的人員、貨物運輸和服務及關鍵基礎設施，保證經濟平穩運轉。

1.3 “大流行性流感戰略”實施主體的角色與職責

“大流行性流感戰略”的實施主體包括聯邦政府、各州和地方政府、私營部門和關鍵基礎設施管理機構、個人和家庭、國際合作伙伴。聯邦政府在疫情防控中負總體責任，推進各項準備、溝通、監視、檢測、響應和遏制措施，確保疫苗、個人防護設備等的生產能力滿足需求，確保聯邦各部門及機構制訂并執行疫情防控計劃，向州和地方撥款并提供指導，為私營部門和公眾提供指導。各州和社區處于抗疫一線，應采取一切合理措施維持社會持續運轉、防止疫情擴散。私營部門和關鍵基礎設施管理機構是美國社會運轉的重要基礎，應制訂應對計劃，采用允許職工居家上班等措施維持提供必要的商品和服務。個人和家庭將在疫情防控中發揮關鍵作用，應做好個人防護，遵守公共衛生指南，防止傳染他人等。通過伙伴關系及其他雙邊和多邊倡議，更好地預警、防范、應對疫情，加強疫情防控效果[14]。

2 美國“大流行性流感戰略實施計劃”中有關交通運輸的措施

美國“大流行性流感戰略實施計劃”（簡稱“實施計劃”）明確了所有聯邦政府部門和機構的具體職責，體現了聯邦政府為應對疫情而做出的全面部署，規定了美國未來數月或數年內應對流感疫情所必須采取的關鍵措施。

“實施計劃”的第5章是“交通運輸與邊境”。該章首先探討了在防控大流行性流感中“交通運輸及邊境”涉及的關鍵問題，包括以下方面[15]。

（1）完全關閉邊境只能延遲但不會阻止流感疫情向美國蔓延，同時會對美國社會、經濟、外交造成重大負面影響，因此可以采取“限制旅行者”“開展出發前、途中及到達后的篩查和隔離”等其他措施。

（2）鑒于疫情防控非常時期運輸決策的復雜性，必須全國一盤棋，聯邦政府與各州、地方政府充分合作，系統決策。

（3）在疫情期間維持重點運輸服務，確保社區運轉及緊急物資和資源流動，如轉移急救人員、設備和資源等。

（4）在國家啟動應急響應計劃（National Response Plan,NRP）時，保障運輸響應，提供應急運輸服務。

（5）“交通運輸及邊境”針對大流行性流感防控從4個方面著手：①保持態勢感知，各級實施主體間開展信息共享、分析和協調，掌握運輸系統最新狀態，注意會對交通產生影響的公共衛生措施；②在疫情早期快速遏制其蔓延；③維持重點運輸服務，如對貨物和旅客進行篩查，評估疫情對運輸系統的影響，制訂解決基本服務缺乏等問題的應急計劃等；④恢復運輸系統，包括運輸資產維護、一些供應商品的恢復運輸等。

此外，“實施計劃”還強調了聯邦政府、州和地方政府及私營部門在與交通相關的決策中發揮的重要作用，并基于“大流行性流感戰略”提出的三大實施途徑，闡述了上述各主體應采取的具體措施。下文將重點介紹交通運輸部門的相關措施。

2.1 準備與溝通

首先，制訂大流行性流感防控計劃。包括制訂聯邦實施計劃及在聯邦政府各機構間建立協作模式。（1）美國國土安全部（U.S.Department of Homeland Security,DHS）和聯邦運輸部（Department of Transportation,DOT）應合作建立一個包括美國國務院（U.S.Department of State,DOS）、衛生和公共服務部（U.S.Department of Health and Human Services,HHS）、農業部（U.S.Department of Agriculture,USDA）、商務部（U.S.Department of Commerce,DOC）等機構在內的工作組，共同制訂計劃，協調多種運輸方式下的流感防控準備活動；HHS和DHS應與DOT在內的政府機構和主要利益相關者建立跨機構工作組，評估運輸及邊境相關決策的影響；DHS和DOT應與國防部（U.S.Department of Defense,DOD）、HHS等機構協調，評估維持重要運輸及邊境服務能力，在一年之內修訂應急計劃并進行演習，制訂詳細的運營計劃；DOD與DOT、司法部（U.S.Department of Justice,DOJ）等機構協調，評估運輸及邊境服務所需的軍方支持需求，制訂相應的應急計劃；DOT與DHS、DOD、DOJ、HHS等部門協調，評估聯邦政府根據NRP提供緊急運輸服務的能力，并制訂應急計劃。（2）與州和地方政府、機構合作制訂和執行大流行性流感應對計劃。DHS和HHS將與DOT和USDA協調，審查可用于支持“運輸及邊境”流感防控計劃的現有補貼或聯邦資金；DOT應與DHS、HHS和利益相關者一起，與州長和市長召開一系列論壇，討論疫情期間存在的運輸挑戰，分享應對策略，為州和地方政府制訂計劃指南，確保全國形成協調一致的應對措施。DHS和DOT應與DOD和各州協調，制訂一系列方案，應對可能出現的商品短缺和基本服務需求。

其次，向私營部門和重點基礎設施部門提供指導，闡明其重要作用，爭取其維持基本服務和運營。HHS應與DHS、DOT和美國勞工部（U.S.Department of Labor,DOL）協調，制定員工保護指南，避免運輸和邊境工作者感染流感，向利益相關方傳播勞動力保護信息。HHS與DOT等部門協調，制訂針對大流行性流感的運輸和邊境資產及設施的清潔指南和時間表。

2.2 監視與檢測

美國聯邦運輸部（DOT）在疫情監視方面發揮了重要作用。具體包括：DHS應與HHS、DOT、DOS和DOD協調，與國內外航空公司和郵輪公司密切合作，獲取有關潛在感染旅客的信息；HHS、DHS和DOT應與DOS、DOC、USDA和財政部（U.S.Department of the Treasury）協調，制訂大流行性流感期間國際和國內旅游限制政策指南，延遲疾病的傳播，并關注由此產生的健康效益，相關的經濟影響、國際影響和操作的可行性；DOS應與DHS、DOT和HHS協調，在適當的時候與航空、海事和旅游產業利益相關者協商，并與國際組織合作，促進自愿限制旅行，制訂旅行者出發前檢查方案；DOS和HHS應與DHS、DOT協調，及時向利益相關者和旅行者發布旅行信息；DOT和DHS應與HHS、DOD、DOS、航空公司、郵輪公司及州和地方衛生部門合作，制定協議，以管理或轉移具有可疑情況的入境國際航班和船只，為飛機和船只上的機組人員制定途中協議，指導其識別和應對感染旅客，并及時通知聯邦機構、醫療機構等，制定航空、陸地邊境和海上出入境協議及檢查協議；HHS、DHS和DOT應與DOS、州政府、社區及私營部門合作，針對旅行者開展一場關于大流行性流感的公共教育運動，以提高人們對大流行性流感的認識；HHS和DHS應與DOS、DOT、DOD、DOL及國際和國內利益相關方協調，制定船舶、飛機和卡車貨運協議，以支持安全裝卸貨物，防止流感向船員或岸上人員傳播。

2.3 響應與遏制

國土安全部（DHS）應與DOS、DOT、HHS、USDA和財政部合作，實施基于風險的措施，以減緩大流行性流感的蔓延，在國際和國內范圍內將社會和經濟損失降至最低。

（1）迅速應對疫情暴發

DOS和DHS應與DOT、DOC、HHS、USDA和財政部協調，與國外同行合作，以限制到美國的旅行；DOS應與DOT、HHS、DHS、DOD、航空承運人和郵輪公司協調，與東道國合作，實施出發前篩查，向暴發疫情的國家提供與運輸有關的技術援助；DHS應與DOS、USDA和DOI協調，為各國提供指導，通過“集裝箱安全倡議”等現有計劃加強對貨物和其他進口物品的審查，并實行國家級限制或針對特定物品的禁運；DHS應與DOT、HHS、DOS、DOD、USDA、某些州和地方政府、航空承運人、機場、郵輪公司和港口協調，在美國入境口岸、國內機場和其他運輸方式上根據疾病特征實施篩查；在適當的情況下，政府采取限制人員、貨物和服務等措施，如限制可能受污染貨物的進出口（包括活禽禁運）。

（2）維持基礎設施、基本服務和經濟平穩運行

HHS和USDA應與DHS、DOT、DOS和DOI協調，在疫情暴發后的24小時或更短時間內發出緊急通知；DHS和DOT應與DOD協調，從國際社會、私營部門、州和地方政府、部落及運輸協會收集信息，評估并報告運輸部門的狀況；啟動應急計劃，保護人員，維持各部門正常運轉，提供必要的商品和服務；DOT在DHS的支持下，與私營部門、州和地方政府及部落緊密合作，恢復運輸系統，使生產和消費回歸到疫情暴發之前的水平；DOT和DHS應評估疫情對運輸部門經濟、安全和安保的相關影響，并在疫情結束后的6個月內制定策略以支持運輸業的復蘇。

（3）確保有效的風險溝通

DOT和DHS應與HHS、DOS和DOC協調，進行宣傳，恢復公眾的出行信心；向媒體、公眾和商業團體提供及時、一致和準確的出行信息。

3 美國交通運輸領域大流行性流感應對計劃指南

在“大流行性流感國家戰略”和“實施計劃”出臺后，DHS針對包括交通運輸在內的17個重點基礎設施和關鍵資源部門，制定了《大流行性流感準備、響應和恢復指南——重點基礎設施和關鍵資源》（簡稱“指南”）[16]，主要目的是補充和指導各部門現有的業務持續計劃和應急計劃，激勵美國私營部門企業界立即采取行動，應對疫情。“指南”含有6個交通運輸相關附件，分別對應航空運輸、公路與汽車運輸、鐵路運輸、海事、公共交通、郵政運輸等部門大流行性流感防范、應對和恢復計劃指南。這些不同運輸領域的防控計劃指南，有著相同的框架結構，均從基本服務、功能和流程，基本資產和設備，基本原材料和補給品，基本勞動力，基本的相互依賴關系，政府監管，社區措施的影響等7個重點方面指導各部門制訂疫情防控計劃，每一個方面都提出若干需要考慮的具體問題。下面以公路與汽車運輸部門為例[17]概述相關內容。

3.1 識別、評估并維持業務運營所需的基本服務、功能和流程

需要考慮的問題有：流感疫情對最重要客戶的數量、供應和需求有什么影響，對業務運營產生什么影響；企業如何為國家疫情防控做出貢獻；是否已與重要客戶和社區應急響應人員進行溝通并共同制定大流行性流感應對計劃，等等。

3.2 確保維持業務運營所需的主要和輔助資產及設備

大流行性流感不損壞運輸資產和基礎設施，但會對其維護造成一定的影響，如影響常規車輛維修業務的運營，影響維修零部件的供應，一些重要的資產和設備得不到及時維護，等等。根據經驗，流感疫情一般持續12周左右，因此需要識別設備故障，評估故障產生的后果，考慮這期間基本資產及設備如何持續運行。

3.3 確保維護必要的運輸資產和設備所需的材料和供應品

公路和汽車運輸業企業應全面評估其供應鏈網絡，確定維護必要的運輸資產和設備所需的關鍵材料和供應品（例如燃料、潤滑劑、制冷劑、過濾器、維修部件等），采取最有效的方法以保證材料供應。同時，也要考慮是否可以修改操作和維護/修理流程（例如延長潤滑劑更換間隔），減少對基本材料和供應品的需求，有哪些可用的供應品可以暫時作為替代性材料，等等。

3.4 確定維持基本職能的勞動力類型、數量及相關政策、程序

公路與汽車運輸行業必要的勞動力有：駕駛員、排班和調度人員、養護與維修技術人員、多式聯運和倉儲人員、緊急運營中心以及通訊和計算機支持人員、安保人員、業務和人力資源支持人員、培訓專家、運營和執行管理人員。大流行性流感期間，勞動力缺勤水平可能接近40%，應評估勞動力短期和長期缺勤的影響，制定應對政策和程序，如減少用工需求，增加臨時勞動力，做好工作場所疾病防控，等等。

3.5 確定公路與汽車運輸部門內部及與其他部門的依賴關系

明確行業需要哪些子行業提供支持，如聯運鐵路、緊急橋梁和道路維修等；明確行業維持基本運營需要的外部支持，如公用事業部門、其他企業、政府機構、必需品及服務，包括燃料、電力、電信、能源、緊急服務支持等。與公共/私人合作伙伴合作，建議與服務提供商、供應商和客戶制定聯合運營計劃，考慮：哪些關鍵客戶最依賴該運輸業務，應怎樣為其提供優先支持；是否可以降低企業對其他部門支持的依賴；是否將部門計劃與其他部門計劃相集成，等等。

3.6 確定可能影響業務運營的聯邦、州和地方法規要求

在面對疫情的非常時期，政府可能臨時修改相關法規，應確定這些法規對企業資源、員工等產生的影響，提前與相關的聯邦、州或地方政府管理者協調直接或間接的企業支持舉措。比如，對于政府發布的邊境和出行限制措施，對企業的直接或間接影響是什么；政府有哪些臨時措施可能有助于企業業務連續性和提供基本交通服務等。

3.7 確定社區防控措施的影響，采取措施以減少負面影響

為了避免流感疫情的人際傳播，社區可能采取家庭自我隔離、學校停課等措施，這些公共衛生措施可能會遏制病毒的蔓延，但也會對運輸企業產生不利影響。企業需要考慮的問題有：社區防控措施會對企業工人缺勤率產生什么影響；職工居家隔離增加的企業成本是多少；如果企業沒有足夠的病假或其他補償方案，工人的長期缺勤對企業產生的近期和遠期影響是什么；企業能夠實施哪些措施實現工作場所物理隔離，如分班工作、分批就餐、減少不必要出差等。

4 美國大流行性流感防控機制對我國的啟示

4.1 借鑒美國大流行性流感防控理念，完善我國交通運輸部門應對突發公共衛生事件的機制

自新型冠狀病毒肺炎疫情暴發以來，我國交通運輸各級管理部門及行業企業迅速啟動應急預案，采取了包括客運場站設施消毒、通風及人員防護，嚴格控制交通運輸工具客座率，保障全國交通運輸網絡通行順暢等多項強有力的防控措施[18]，及時阻斷病毒傳播途徑，滿足社會的基本需求和緊急救援需求，逐步恢復生產生活秩序。從具體防控措施而言，我國的經驗值得世界各國學習。美國大流行性流感防控中更值得我國參考的是其理念而非措施，這些理念包括：①始終貫徹“預防為主，能防即防”的思想，從國土安全角度出發制定戰略，三大實施途徑為準備與溝通、監視與檢測、響應與遏制；②交通運輸部門疫情防控遵循“保持態勢感知、疫情早期快速遏制其蔓延、維持重點運輸服務、恢復運輸系統”4項內容；③建立以私營部門為主的防控體系，從業務運營的人、財、物需求，業務依賴關系，相關法規及防控措施的影響等7個方面，以問題為導向，指導企業在維持自身業務開展的同時，為疫情防控工作做出貢獻。而我國交通運輸疫情防控是以各級政府部門為主，通過及時下達各項通知實現行政管控。建議我國相關部門借鑒美國大流行性流感防控理念，不斷完善現行疫情防控機制，提升疫情防控效果。

4.2 參考美國的大流行性流感防控戰略體系，尤其是美國聯邦運輸部在其中發揮的作用，制訂我國交通運輸部門防控大流行性傳染病的頂層計劃

美國聯邦運輸部與其他聯邦政府部門加強合作，與行業各級參與主體協調一致，在應急響應體系之外，建立了自上而下、全國動員的大流行性流感防控體系。從“實施計劃”可見，在橫向上，美國聯邦運輸部DOT通過與DOS、HHS、DHS、USDA、DOD等近10個政府機構緊密合作，在美國大流行性流感的“準備與溝通、監視與檢測、響應與遏制”等環節發揮重要作用。在縱向上，DOT依賴“大流行性流感戰略”確立的聯邦政府，州、地方政府和部落，私營部門和關鍵基礎設施機構，個人和家庭，國際合作伙伴等5級主體，維護國家交通系統的基本功能，防止運輸服務中斷，為民用交通資源和系統提供應急管理和指導。建議我國交通運輸部門在充分總結現階段新型冠狀病毒肺炎疫情防控經驗的基礎上，制訂我國交通運輸業防控大流行性傳染病的頂層計劃，形成系統的指導性文件，同時也為應對未來可能暴發疫情做好準備。

4.3 推進交通運輸部門在新型冠狀病毒肺炎疫情防控進程中及疫情結束后，始終加強科學研究，利用大數據分析等手段，科學決策，完善各類政策、法規、標準

交通運輸部門在疫情防控過程中應加強科學研究（例如：美國TRB機場合作研究計劃（Airport Cooperative Research Program,ACRP）開展了幾項有關機場疫情防控的研究）。可以廣泛開展航空口岸突發公共事件的應急管理研究，機場和飛機上傳染性疾病傳播研究，公路交通傳染性疾病傳播研究，邊境口岸限制旅行的影響建模分析，傳染性疾病通過交通運輸工具傳播規律、傳播風險的建模分析，基于個人實時出行數據或公共交通出行數據的疾病傳播建模分析，疫情科學防控相關措施研究，等等，以便在科學研究的基礎上進行決策。在疫情結束后，注重分析疫情對交通運輸業的短期和長期影響，完善相關政策、法規、標準，加強交通運輸系統抵御風險的能力。

5 結語

本文對《美國大流行性流感國家戰略》等3份文件核心要點進行了解讀，介紹了美國聯邦運輸部在大流行性流感防控中采取的措施及發揮的作用，總結出美國大流行性流感防控機制對我國交通運輸部門防控新型冠狀病毒肺炎疫情的啟示。美國的這3份文件雖然距今已十余年，但仍屬于現行文件。除此之外，美國疾病控制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention,CDC）在其官網的大流行性流感頁面“運輸與出行”專題下，還發布了《貨運人員預防大流行性流感臨時指南》《大流行性流感期間清潔客運、貨運船舶暫行指南》《大流行性流感期間清潔公交車站的臨時指南》等多份文件[19]，美國公共交通協會也在2009年發布了協會標準《制訂傳染性病毒應對計劃》等。我國交通運輸部門可以充分借鑒這些國際經驗，為下一步完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛生應急管理體系做好準備。