油氣基礎設施與環境敏感區空間規劃銜接問題研究＊

熊運實 郭志紅 毋熙嵐 梁 濤 高啟晨

(1.中國石油集團安全環保技術研究院有限公司；2.南京信息工程大學)

0 引 言

能源安全是國家戰略安全的重要基石，油氣安全在國家能源安全中始終發揮著重要作用。近年來，隨著油氣消費量、進口量的增長，油氣管道、儲氣庫等油氣基礎設施規模不斷擴大，其建設和運營規模大幅提升，根據規劃，到2020年全國長輸油氣管網規模將達到16.9×104km；到2025年，管網規模將達到24×104km。

在油氣基礎設施大發展的同時，我國生態環境保護工作日益加強，自然保護區、水源地保護區、生態保護紅線等一系列環境敏感區管理規定不斷出臺，在保護環境敏感區的同時，也對我國油氣基礎設施建設，特別是對長距離油氣管道的建設產生了一定制約。因此如何在空間規劃中，實現油氣基礎設施建設與環境敏感區保護協調發展，具有重要意義。

為此，受國家能源局委托，我們承擔了《油氣基礎設施與空間規劃銜接中的環境敏感區問題研究》。其目的是通過分析油氣基礎設施建設、運行中，各工藝過程污染因子對環境敏感區產生的可能影響，結合調研實際工程建設和運行過程采取的先進生產工藝及有效的生態環境保護措施和污染防治措施，分析得出油氣基礎設施建設、運行對環境敏感區產生的實際影響，據此提出在油氣基礎設施與空間規劃銜接中，針對環境敏感區可采取的策略、措施和建議。

1 研究發現的主要問題

1.1 國土空間規劃中三條控制線的劃定和落實問題

隨著我國經濟的高速發展，生態環境保護問題日益突出。表現在國土空間規劃上關鍵是未能統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田保護線、城鎮開發邊界線三條控制線。油氣基礎設施作為國家重要的能源建設工程，其規劃、建設嚴重受制于三條控制線。其中，生態保護紅線與油氣基礎設施特別是長輸油氣管道的規劃與建設密切相關，是制約油氣基礎設施規劃與建設的瓶頸之一。

生態保護紅線與自然保護地作為主要的環境敏感區，構成生態環境保護的核心。在國土空間規劃中統籌處理好經濟發展與生態環境保護的關系是實現可持續發展的關鍵。近年來，油氣基礎設施等工程建設項目的規劃和建設與環境敏感區劃分的矛盾日益突出。為解決生態保護紅線、自然保護地等環境敏感區的劃定與工程建設的突出矛盾，國家先后出臺了一系列相關的法律法規和制度，其目的主要是協調三條控制線的劃分和落實，實現“在保護中開發、在開發中保護，環保優先”。

在生態保護紅線立法方面，主要有：2011年10月，國務院發布的《關于加強環境保護重點工作的意見》中首次提出對于環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線；2013年11月，中共十八屆三中全會頒布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》[1]，要求加快生態文明制度建設，實行最嚴格的源頭保護制度，劃定生態保護紅線，建立國土空間開發保護制度，并首次將“生態紅線”概念正式完善為“生態保護紅線”；2015年1月頒布的《中華人民共和國環境保護法》中首次以立法的形式明確提出國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護[2-3]。

在生態保護紅線和自然保護地劃定和落實方面，主要是通過評估、調整環境敏感區范圍和功能，實現更好保護和更好發展經濟。其中重要的法律法規和制度如下。

2019年6月29日，自然資源部、生態環境部下發《關于開展生態保護紅線評估工作的函》(自然資辦函[2019]1125號)，并附《生態保護紅線評估工作方案》，請各省(區、市)科學評估生態保護紅線劃定情況，調整完善區劃成果，確保生態保護紅線權威、科學、可執行。要求核實生態保護紅線區域內重大基礎設施工程、合法礦權、戰略性礦產資源區域等情況，提出解決矛盾沖突的規則和方法[4-5]。為此，國家能源局綜合司于2019年7月23日以特急向中石油、中石化和中海油發文《關于請抓緊就生態保護紅線評估工作與地方政府有關部門對接的函》。

2019年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。該意見中明確要求到2020年底，結合國土空間規劃編制，完成三條控制線劃定和落地，協調解決矛盾沖突，納入全國統一、多規合一的國土空間基礎信息平臺，形成一張底圖，實現部門信息共享，實行嚴格管控。到2035年，通過加強國土空間規劃實施管理，嚴守三條控制線，引導形成科學、適度、有序的國土空間布局體系[6]。

2020年，自然資源部、國家林業和草原局以自然資函[2020]71號文印發《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》。其目的是解決長期以來部分自然保護區范圍劃定和功能分區不夠科學合理，歷史遺留問題較多，各種矛盾沖突尖銳，管控措施針對性、操作性不強，未能按不同保護對象、不同保護區類型、不同人類活動實行分區分類科學有效管理，迫切需要對自然保護區范圍及功能分區進行一次優化調整，同時對各類自然保護地進行整合優化。該文件明確要結合國土空間規劃編制，銜接三條控制線劃定，與生態保護紅線評估調整同步開展，與永久基本農田核實整改協調推進，合理安排生產、生活、生態空間。將自然保護區劃分為核心保護區和一般控制區。對于必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設項目可以通過一般控制區。對于核心保護區內已有合法線性基礎設施，可以進行運行和維護。

1.2 相關環保法律法規不夠完善和具體化

目前，我國的油氣基礎設施在建設和運行過程中均按要求采取了各項環保措施，油氣基礎設施對生態環境的影響不斷降低，對區域生態環境系統，特別是對環境敏感區的影響總體可控。特別是天然氣管道對水源保護區影響較小。但部分法律法規未能充分考慮國家重大戰略工程的重要性及管道等線性工程環境影響的特殊性，未能及時進行論證和細化，從而增加了油氣基礎設施規劃和建設的難度。

1.3 環境敏感區劃定缺乏充分論證

由于歷史遺留等多種原因，部分環境敏感區范圍論證不夠充分，邊界劃分不科學，導致出現環境敏感區范圍過大、邊界不明，如自然保護核心區，緩沖區面積過大，這些情況在一定程度上制約了油氣基礎設施的建設空間。

1.4 “有條件允許通過”未上升為明確規定

對于油氣基礎設施不可避免穿越環境敏感區核心區域時，政府生態環境主管部門有時會提出“有條件允許通過”。如對環境敏感區功能區進行臨時調整、待建設完成后恢復原有功能區設置，此舉系有條件允許通過，但基本上屬于一事一議，未能形成明確規定，從而增加了油氣基礎設施的選線選址難度。如能對國家重大油氣基礎設施戰略工程，制定相關的制度和規定，明確采取調整環境敏感區功能區范圍或加強環境保護措施和環境監管后予以通過，則可從根本上解決上述問題。

1.5 城市能源廊道規劃未充分貫徹環保理念

在城市空間廊道論證中，對自然保護區、水源保護區、生態保護紅線、近距離居民區等因素考慮不夠全面。如對城市水源地范圍劃分過大，導致油氣基礎設施難以靠近用戶；對近距離居民區考慮不夠全面，部分規劃油氣基礎設施廊道距離村莊較近，導致在建設項目環評中形成制約因素，無法滿足生態環境部門對村莊距離的要求，導致線路調出廊道，增加了油氣基礎設施建設的不確定性和難度。

1.6 空間相鄰規劃理念尚未得到貫徹

對于油氣基礎設施無法避讓以地表生態、植物、水源等為保護目標的環境敏感區，特別是天然氣管道，各級生態環境主管部門尚未形成統一的空間相鄰觀念。目前已有以空間相鄰方式(定向鉆、盾構、隧道)通過河流類自然保護區緩沖區和地表水源保護區一級區及以隧道穿越生態環境敏感區的案例，但大部分生態環境部門并不認可油氣基礎設施以上述方式從地下通過環境敏感區為空間相鄰關系，采取一刀切、一禁了之的態度。

2 主要建議與對策

2.1 加強國土空間規劃頂層設計，進一步統籌各級空間規劃中三條控制線的劃定與落實

國家層面要做好頂層設計，做好全國國土空間規劃，統籌解決三條控制線的劃定；省、市、縣各級國土規劃部門要細化國土空間規劃，統籌解決三條控制線的詳細劃定和落實。

2.2 加快修訂有關環保法律法規

結合油氣基礎設施環保措施及技術發展情況，通過廣泛、深入的論證，對生態環境影響較小、戰略意義較大的油氣基礎設施建設項目，應在法律法規中明確提出準許或有條件準許建設。例如可以以準入清單的形式，進一步明確油氣基礎設施項目準許、有條件準許建設的環境敏感區及功能區。對于按設計規范中閥室設置的距離要求而必須設置在保護環境敏感區(特別是自然保護區、水源保護區)內的閥室，應根據具體情況明確允許建設。通過制定環境敏感區功能區劃調整制度，為國家重大戰略性油氣基礎設施建設提供法理支撐。

2.3 加快現有環境敏感區的論證工作

正視由于歷史原因等導致部分環境敏感區隨意設立、范圍過大等問題，根據前述《關于開展生態保護紅線評估工作的函》(自然資辦函[2019]1125號)[7]《關于在國土空間規劃中統籌劃技術定落實三條控制線的指導意見》《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》(自然資源部國家林業和草原局以自然資函[2020]71號文)等要求，國家相關部門應加快開展考察、論證，以尊重科學、實事求是的態度，在充分考慮保障國家能源安全的前提下，對涉及油氣基礎設施的生態保護紅線、自然保護地等環境敏感區存在的必要性、其范圍和功能區是否可調整等給出權威結論。如涉及自然保護區的核心區無法避繞時，是否可調整為一般控制區，從而可實現油氣基礎設施在一般控制區內的建設和運行。

2.4 細化有條件準許通過的相關規定

對于無法避讓環境敏感區的油氣基礎設施建設項目，在區別油氣基礎設施類型、環境敏感區類型、功能區類型等要素基礎上，制定統一的、可行的有條件建設規定，指導各級生態環境保護部門執行，而非一禁了之。此舉對于避免油氣基礎設施企業建設的盲目性、提高各級政府生態環境主管部門效率、減少審批過程的隨意性具有重要意義。

2.5 充分考慮廊道規劃與環境敏感區的銜接

在進行城市綜合性廊道或能源廊道規劃時，應將環境敏感區因素全面納入到規劃中，特別是自然保護區、水源保護區、生態保護紅線、近距離居民區。應通過規劃環評，充分征詢各方意見，保證城市空間規劃中與環境敏感區的銜接問題得到解決，相關制度和規定落實、落地。

2.6 樹立“空間相鄰、立體交錯”理念

推動國土規劃部門和生態環境主管部門更多接受“空間相鄰、立體空間交錯”理念，針對水體、植被等類型的自然保護區、地表水源保護區等，對于環境影響較小的油氣基礎設施建設項目，若能通過采用定向鉆、隧道、頂管等非開挖空間相鄰通過方式的，可以適當減少乃至取消功能區禁止建設限制。

3 對油氣基礎設施建設部門的建議

3.1 深入了解環境質量現狀情況

根據國家最新的生態保護紅線管控要求，結合各省、區、市地方政府具體工作指導意見，對油氣基礎設施建設所涉及的重點區域，特別是環境敏感區內生態環境質量開展相關調查工作，調查、監測油氣基礎設施附近土壤、地表水、地下水及涉及重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域的環境質量現狀數據、生態環境現狀資料，為國家、各級地方政府在生態保護紅線劃定及管控要求方面提供第一手數據[8]。

3.2 堅持保護與建設兼顧

以習近平總書記保護生態環境、保障能源安全的指示為原則，進一步加強與生態環境部、國家能源局等國家部委的匯報溝通工作，在及時、準確把握國家環保政策走向的基礎上，加強油氣基礎設施建設與國家、地方生態環境保護政策的銜接，提升油氣基礎設施建設、空間利用兩大規劃方面的決策有機結合，提高契合度，以爭取政策制定的主動權。實現“保護與建設兼顧”的目標，促進油氣基礎設施建設與生態環境保護協調發展。

3.3 提升國家層面政策制定參與程度

深刻領會油氣基礎設施建設規劃的重要性，在把握國家層面生態環境政策指向的基礎上，充分結合油氣基礎設施建設實際，積極配合國家部委完成政策、標準制定等各類專項任務，通過深入調研、考察得出實際成果，為國家制定生態環境保護、能源安全保障等相關政策提供技術支撐，不斷提升企業在政策、規劃制定方面的參與程度。

3.4 加快油氣基礎設施建設與生態保護紅線勘界定標的對接

根據國家相關要求，到2020年年底前，全國全面完成生態保護紅線的勘界定標，基本建立生態保護紅線制度。在此情況下，油氣基礎設施企業應充分抓住時間窗口，充分與地方政府生態保護紅線勘界定標主管部門進行溝通、對接，積極上報現有及未來一段時期內油氣基礎設施路由、選址情況。

對于尚未劃定或未完全劃定生態保護紅線的區域，應加快與地方政府相關管理部門的協調進度，從根本上處理好油氣基礎設施建設與生態保護紅線劃定的關系。

對于已完成生態保護紅線勘界定標工作的區域，應盡快確定油氣基礎設施路由、選址與生態保護紅線的重合情況，梳理油氣基礎設施建設過程中取得的相關環境保護手續(環境影響評價、竣工環保驗收等)，明確建設時間與環境敏感區設立時間的先后順序，本著協商解決的原則，爭取主動，力爭對生態保護紅線劃定方案進行調整，確保油氣基礎設施合法合規建設、運行[9]。

3.5 推進油氣基礎設施建設項目正面清單制定

針對油氣基礎設施建設、運行過程中生態環境影響較小、可恢復的特點，應配合各級政府推進油氣基礎設施建設項目正面清單制定工作，通過準確把握“生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理”這一原則，在確保各項生態保護措施論證、落實到位的前提下，明確在生態保護紅線內允許開展的建設項目正面清單，取消或者簡化生態保護紅線對油氣基礎設施建設的制約。

3.6 建立、完善油氣基礎設施數據庫

以模塊化的方式加快建立并完善油氣基礎設施數據庫，在油氣基礎設施規劃方面，從根本上解決其與空間規劃沖突的問題，在已建成的油氣基礎設施運行方面，充分運用衛星遙感、生態學對比、大數據分析等先進技術手段，客觀、準確地分析、研判油氣基礎設施對不同類型環境敏感區的影響情況，為有效降低油氣基礎設施運行對環境的影響、恢復環境敏感區生態功能、制定正面清單提供技術支撐。

3.7 建立生態保護紅線管理信息系統

針對已有的HSE管理系統，增加生態保護紅線管理信息系統，將生態保護紅線的管理要求、分布范圍、環境質量現狀監測數據(地表水、地下水、土壤等)等信息管理模塊進行信息化管理，從技術層面加強油氣基礎設施運行管理，實現對環境敏感區的信息化管理。