改革開放以來長江經濟帶的政策變遷：脈絡、機制與模式

李 儲，徐 澤

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

一、引 言

長江經濟帶始于20世紀80年代初的“一線一軸”構想（沿海為線，沿長江為軸），空間發展格局確定于2014年長江經濟帶建設座談會的九省二市。改革開放以來，長江經濟帶的集聚優勢和發展潛力逐漸顯現，2018年末國內生產總值和常住人口總數分別約為402 984.17億元、59 842.27萬人，均占全國總量的40%以上。然而，長江經濟帶也備受資源環境約束趨緊、區域承載力下降等問題困擾。為此，黨和國家接連出臺了一系列的生態環境保護政策，如《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江經濟帶生態環境保護規劃》和《長江岸線保護和開發利用總體規劃》等。上述政策的密集出臺反映了政府對長江經濟帶生態環境問題的高度重視，也表達了新時期推進國土空間高質量發展的轉型訴求。2018年習近平總書記在長江經濟帶發展座談會上明確提出“以長江經濟帶發展推動經濟高質量發展”，并確立了“共抓大保護、不搞大開發”的行動方針。這源于經濟新常態下的現實需求，也體現了人與自然和諧共生的發展理念。遺憾的是，時下學界缺少對長江經濟帶政策變遷歷程的關注，也未能有效解釋如下問題：長江經濟帶政策變遷經歷了哪些關鍵時點？哪些原因驅動了政策變遷？如何選擇未來區域可持續發展的模式？

為回應長江經濟帶高質量發展的現實需要，適時總結改革開放以來的政策管理經驗，本文開展了如下工作：①系統梳理長江經濟帶政策變遷歷程，提煉政策調整的關鍵時點；②引入西方公共政策領域的多源流理論，構建本土化分析框架，最終揭示長江經濟帶政策變遷的驅動機制；③在上述基礎上，進一步總結政策變遷的可能模式，為本區乃至其他區域的可持續發展提供路徑啟示。

二、多源流理論與分析框架

（一）多源流理論評述

1984年美國學者金登在《議程、備選方案與公共政策》中首次以多源流（問題、政策和政治源流）的理論框架解釋政策變遷過程。多源流理論可以從思想淵源、分析框架和修正完善等三方面加以理解［1］。首先，思想淵源可以追溯至1972年科恩、馬奇和奧爾森提出的“垃圾桶模型”，該模型描述了由多種因素構成的組織集合體，其中流動著相對獨立的四條溪流（問題、對策、參與者和選擇機會等）［2］。其次，分析框架是理論的核心內容，主要包括三部分，即源流、窗口和原因。源流是政策系統中的獨立流體，包括問題流、政策流和政治流體［3］。各種尚未解決的問題構成了問題流；權力分配、利益集團、公眾輿論和民眾情緒等構成了政治流；針對政策問題的建議、主張和方案則統稱為政策流。源流交匯的時點是政策形成的窗口條件，主要有問題窗口和政治窗口兩種。值得注意的是，窗口打開并不一定促成源流交匯，還需要有掌握政治資源的政策企業家推波助瀾［4］。相比政策過程階段論，多源流理論能夠解釋政策變遷的動因；相較垃圾桶理論，多源流理論以“政策之窗和政策企業家”等要素考察了政策變遷的驅動力［5］。然而，理論也存在“源流獨立性假設；忽視制度、文化和經濟變量；缺乏預測功能等”不足［6］。目前，國內外學者已經嘗試開展了相應的框架修正和理論完善工作。例如，扎哈里爾迪斯對理論進行了主要的擴展和修正，包括以多源流框架解釋整個政策形成過程、理論運用于政策比較研究中、將政治源流中的多個維度（權力分配、利益集團、公眾輿論、民眾情緒）整合為一個概念——執政黨意識形態等（這樣的整合對于擁有強有力的政黨國家很有意義）［7］。王程韡考慮行動者能動性的收斂能力差異，構想了多層流演化的政策議程模型，拓展了傳統多源流理論的解釋層次［8］。

綜上所述，本文認為多源流理論根植于美國政策管理實踐，中西方文化、觀念和制度等諸多層面的差異一定程度上限制了理論的解釋力，但是理論框架的分析視角、源流的內容闡釋和原因的驅動作用基本符合政策變遷規律，有取舍地合情修正有助于加深對政策變遷歷程的理解，以便為后期政策設置提供參考。

（二）本土化框架構建

多源流理論嘗試以“問題和政治窗口”的開啟解釋政策變遷，是研究議程設立和政策制定的有效理論之一［9］。如前所述，中國基本國情客觀上要求對多源流理論做出必要的修正和完善，故本文從以下方面加以改進：

（1）以“黨政領導者”更新“政策企業家”。金登在《議程、備選方案與公共政策》中界定政策企業家為追逐個人私利、推行個人價值理念并掌握有相當政治資源的主體。不同于政策企業家，我國黨政領導者以全心全意為人民服務為宗旨，以實現共產主義為理想，積極推動著政策管理實踐。雖然黨政領導者是能夠用管理效益進行衡量的人力資本［10］，但是獲取利益和謀求回報并非他們參與政策議程的初衷。此外，盡管越來越多的普通民眾、專家學者和非政府組織等主體不同程度地參與了政策設置過程，但黨政領導者實際上仍是政策變遷最重要的“推動者”。故本文將“政策企業家”修正為“黨政領導者”。

（2）以“敏感指標和焦點事件”表征“問題之窗”。多源流理論將“指標、焦點事件、危機和符號等”作為引起問題源流發生變化的原因。本文注意到上述原因概念之間存在交叉和重疊問題：國際通用指標本身就是一種傳遞信息的符號，如恩格爾系數反映家庭收入水平和國家發展階段［11］；危機、符號等都是焦點事件吸引公眾關注的推動力［12］。敏感指標是工礦生產［13］、醫療護理［14］、生態評價［15］等硬科學普遍關注的問題，也日漸成為區域可持續發展［16］和社會風險預警［17］等軟科學持續探討的重點。上述研究多以敏感指標的數值高低和增減變化作為評估某個系統運行狀態和發展趨勢的依據，在指標選擇、評估應用和政策建議等方面也做出了有益探索。遺憾的是，敏感指標在社會科學領域的量化實證還遠不充分。這一方面是因為社會科學依賴的經驗材料迥異于自然實驗中的可測數據；另一方面則是社會科學中的許多重要概念沒有本體性意義［18］，只好借助經驗歸納和邏輯演繹等主觀分析方法。本文未能也無意構建一個具體可量化的指標體系，而是旨在引入敏感指標這一概念整合多源流理論中關于“指標、危機和符號”的重疊表述。因此，本文中的敏感指標是指由重大災害事件或焦點事件導致的，吸引公眾關注且反映事件影響范圍、程度或趨勢的因素，包括統計指標、危機和符號等。

（3）以“輿論情緒和理念創新”刻畫“政治之窗”。傳統上“國民情緒、政府更迭、議席變動和利益集團等”原因促成了政治源流變化。美國實行兩黨輪流執政，代表不同利益集團的政黨對立法權的控制往往推行符合本黨利益的政策，因此一黨的某個政策主張會間隔幾年后重新提出［19］。中國以人民代表大會制度為根本政治制度，堅持符合國情和國家性質的“中國共產黨領導的多黨合作制度”［20］。相比西方社會，我國不存在“輪流坐莊，利益博弈”的問題。雖然領導集體會隨著任期發生變化，但是我國執政理念是一脈相承的，同時通過制定五年規劃等保證了政策設置的連續性［21］，故本文修正政治之窗的原因為輿論情緒和理念創新。

由此，本文最終構建了本土化多源流分析框架如圖1所示。

圖1 本土化多源流分析框架

三、長江經濟帶政策變遷的案例研究

（一）政策變遷過程梳理

改革開放以來，長江經濟帶經歷了四十年的發展，集中表現為從長江中游沿岸地區擴展到九省二市的“空間拓展”和以追求經濟發展向高質量發展過渡的“理念革新”，正在逐步形成綜合立體的政策體系。以“長江經濟帶”為全文關鍵詞在北大法寶數據庫進行精確檢索，本文發現目前與長江經濟帶相關的政策文件涉及578篇中央法規司法解釋與2 416篇地方法規規章。考慮關鍵時點對研究政策變遷的節點意義，本文重點分析可以作為問題窗口或政治窗口開啟的關鍵政策，包括1985年國家“七五”計劃提出“加快長江中游沿岸地區開發”，1992年黨的十四大明確“進一步開放長江沿岸城市”，2005年交通部牽頭沿江七省二市簽訂《長江經濟帶合作協議》，2014年國務院印發《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，2018年長江經濟帶座談會要求“以長江經濟帶發展推動經濟高質量發展”等。

1.加快長江中游沿岸地區開發（1985年）

20世紀70年代中期以來，世界各國之間的競爭逐步轉向了以知識技能和產品質量優勢為主的綜合國力較量［22］。為抓住寶貴的發展機遇，1978年我國實行改革開放政策，要求對內改革和對外開放。1980-1983年黨中央先后設立了深圳、珠海、汕頭、廈門和海南等五個經濟特區。同期，國務院發展研究中心原主任馬洪先生提出了“一線一軸”戰略構想，一線就是指東部沿海一線，一軸即為長江［23］。1984年黨和國家在《沿海部分城市座談會紀要》中提出“進一步開放十四個沿海港口城市”。

在綜合考慮國際形勢和國內實際的背景下，我國于1985年制定了國民經濟和社會發展第七個五年計劃（簡稱“七五”計劃）。“七五”計劃要求加快長江中游沿岸地區的開發，大力發展同東部、西部地帶的橫向經濟聯系，該計劃中共有7處提及“長江”，涉及林業、水利、氣象、能源和經濟等方面。林業方面，營造長江中、上游水源涵養林和水土保持林；水利方面，鞏固長江等大江大河現有的防洪能力；氣象方面，建成長江流域暴雨監測雷達網絡；能源方面，大力開發長江中上游干支流等水力資源；經濟方面，加快長江中游沿岸地區開發、建立長江上游能源、礦產資源開發區、長江三角洲等開放地區逐步形成“貿—工—農”型的生產結構。總體而言，加快長江中游沿岸地區開發的政策重點在于順應改革開放的時代背景，迅速推進經濟發展。

2.進一步開放長江沿岸城市（1992年）

1984年陸大道先生設想了由海岸地帶和長江沿岸構成的“T”型發展戰略。這一發展戰略隨即被納入1987年《全國國土總體規劃綱要（草案）》［24］。1992年十四大報告提出“以上海浦東開發開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市”，進而帶動長三角和整個長江流域經濟發展。報告同時指出要“抓緊長江三峽水利樞紐等跨世紀特大工程的興建”。這標志著我國經濟發展重心開始轉向長江流域［25］。

具體說來，十四大報告有3處提及“長江”，主要涉及經濟開放和產業發展兩方面。就經濟開放層面而言，在設立經濟特區后陸續開放了十幾個沿海城市，提出“在長江三角洲、珠江三角洲、閩東南地區、環渤海地區開辟經濟開放區”，進一步擴大了對外開放的范圍。就產業發展而言，在承認當前發展經濟的迫切需要后，集中力量建設重點骨干工程，長江三峽水利樞紐的建設首當其沖。總體而言，進一步開放長江沿岸城市的政策仍然聚焦于經濟發展，并采取了深化開放和重點建設的兩大策略。因此，長江沿線表現出“大開發，大建設”的蓬勃發展態勢。

3.長江經濟帶合作發展（2005年）

早在1996年“九五”計劃就把長江三角洲和沿江地區明確列為七個跨省市經濟區之首，強調了“依托中心城市和交通要道，突破行政區劃界限”的跨區域發展思路。遺憾的是，區域差異和行政壁壘等因素限制了省市合作，導致長江經濟帶的整體運行效果不佳。1999年十五屆四中全會在《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》明確提出“實施西部大開發戰略”。2004年政府工作報告和中央經濟工作會議要求“促進中部地區崛起”。上述國家戰略在一定程度上沖擊了社會各界對長江經濟帶的關注。為促進長江經濟帶發展，長江沿線主要城市相繼提出了各自的現代化、國際化城市目標，表現出經濟聯合開發和跨省合作的發展趨勢。2005年交通部牽頭沿江七省二市簽訂《長江經濟帶合作協議》，協議設想了以上海和重慶分別為“龍頭”和“龍尾”構筑經濟帶聯動發展的格局。長江經濟帶合作發展既是順應時代發展潮流的應變之舉，同時也體現了本區社會各界發展的共同心愿。

4.依托黃金水道推動長江經濟帶發展（2014年）

2008年美國次貸危機波及全球，也深刻影響了中國對外出口。根據國家統計局公布的出口總額數據，測算出歷年出口增長率（2000年為基期），中國出口總額由高增長轉向低增長甚至負增長。2012年以來，出口總額增速更是跌破8%，并呈現出逐年下降的趨勢，如圖2所示。

嚴峻的經濟形勢迫切呼喚新的增長極和增長帶［26］。為此，黨和國家圍繞長江經濟帶出臺了一系列政策文件。2012年12月國務院批準實施了由長江水利委員會和沿江9省共同編制的《長江流域綜合規劃（2012-2030年）》，該規劃也是七大流域中首個獲得國務院審批的綜合規劃。規劃明確提出了長江流域的兩大發展階段，即以“強化治理開發，促進生態環境保護”的第一階段（2012-2020年）和以“治理開發與保護并重、更加側重保護”的第二階段（2020-2030）。2013年習近平總書記和李克強總理相繼采用了“黃金水道”的提法，將長江經濟帶發展上升到了國家戰略層面。2014年9月國務院在《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》中確定了打造長江經濟帶為“中國經濟新支撐帶”的戰略目標，并將“生態文明建設的先行示范帶”作為戰略定位的重要組成部分之一。2014年12月中央經濟工作會議將長江經濟帶確定為新時期優化經濟發展空間格局的“三大支撐帶戰略”之一。由于外部焦點事件的沖擊，依托黃金水道推動長江經濟帶發展成為中國轉型發展的新出路，同時生態環境保護的重要性逐漸凸顯。

5.長江經濟帶高質量發展（2018年）

2017年10月十九大報告首次提出“經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，并重新界定了發展的具體內涵，即“更高質量、更有效率、更加公平、更可持續”。2017年12月中央經濟工作會議提出“推進長江經濟帶發展要以生態優先、綠色發展為引領”。2018年4月習近平總書記在長江經濟帶座談會上明確指出要“以長江經濟帶發展推動經濟高質量發展”。

近年來，長江經濟帶的熱點和難點問題是如何開展“共抓大保護”。早在2015年，水利部就在《長江經濟帶發展水利專項規劃》中強調了“水生態環境的支撐保障與約束引導作用”。2016年3月中共中央政治局通過《長江經濟帶發展規劃綱要》，明確了“生態優先、綠色發展”的戰略定位，尤其是提出了區域協調發展的四大機制，即“建立負面清單管理制度、加強環境污染聯防聯控、建立長江生態保護補償機制和開展生態文明先行示范區建設”。2017年7月，《長江經濟帶生態環境保護規劃》寫入了“水資源利用上線、生態保護紅線和環境質量底線”，彰顯了新時期國家保護生態和治理環境問題的巨大決心。長江經濟帶作為國家未來發展的新增長點，采取了以高質量發展取代傳統增長的新思路，反映了黨和國家在長江經濟帶發展政策上的成熟和完善。

圖2 全國出口總額增長率（以2000年為基期）

（二）政策變遷機制分析

1.問題之窗開啟

1998年長江特大洪水開啟了問題之窗。1998年長江特大洪水是問題源流內的焦點事件。此次洪水是1954年之后的第二次全流域性的大洪水，其水位、流量、洪峰和持續時間均為歷史罕見［27］。據統計，洪水毀壞房屋近千萬間，1 060多萬公頃農作物受災，直接經濟損失高達1 700多億元［28］。造成此次洪水的一個原因是長江中下游湖群萎縮，喪失了相當于2.2倍的三峽工程的防洪庫容［29］，大大弱化了調洪能力。

除氣象等客觀因素外，圍湖造田等人為因素也是長江洪水位抬高的主要原因［30］。事實上，1999年有學者詳細闡述了特大洪水的成因，即不合理的經濟開發引起的湖泊萎縮、植被銳減和水土流失等［31］。因此，農作物受災面積、房屋破壞數量、防洪庫容萎縮面積和直接經濟損失總額等敏感指標共同表明了1998年長江特大洪水災害事件的破壞烈度。這一次危機暴露了長江流域掠奪式開發的不可持續性，也觸動了政府和公眾的神經，使得社會各界開始反思經濟發展與生態環境保護的關系，為長江經濟帶發展政策的變遷打開了問題之窗。

2.政治之窗開啟

1978年實施改革開放和2014年進入新常態開啟了政治之窗。首先，1978年十一屆三中全會提出實行“對內改革、對外開放”的發展政策，是新中國成立以來具有深遠意義的偉大轉折［32］。具體說來，1978年作為改革開放元年，引發了我國政治形勢的重大變化：一是確定了今后工作以經濟建設為中心；二是通過對外開放融入世界發展的潮流中去。政治形勢的變化為長江經濟帶發展政策的推進打開了機會之窗：工作中心的轉移使政府得以更多地關注經濟建設和發展。長江經濟帶具有天然的自然地理優勢，相應地獲得了優先發展權，如1985年國家“七五計劃”加快長江中游沿岸地區開發；1992年黨的十四大決定開放長江沿岸城市。其次，2014年5月習近平總書記在考察河南期間首次采用了“新常態”的說法。同年11月，總書記在亞太經合組織工商領導人峰會上從“速度、結構和動力”等方面系統闡述了“新常態”。年末中央經濟工作會議基于“消費需求”等9個方面全面深刻地闡述了“新常態”［33］。黨和國家對經濟新常態的判斷，落腳于尋找新的增長空間和新的增長方式。2014年9月國務院發布《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，意在以長江經濟帶為新的增長帶引領全國發展。2017年環境保護部、發改委、水利部編制《長江經濟帶生態環境保護規劃》，旨在回應長江經濟帶發展至今累積的生態環境問題：污染超標、水質下降、富營養化和霧霾圍城等［34］。由此可見，新常態的發展背景下，長江經濟帶政策加大了向生態環境保護的傾斜，“共抓大保護，不搞大開發”既是長江經濟帶發展的現實要求，也是“綠水青山就是金山銀山”的邏輯詮釋，反映出社會各界對流域生態環境保護的呼聲。

3.三條源流交匯

1978年改革開放引起的政治形勢變化（階級斗爭轉向經濟發展），直接促進了1985年國家“七五”計劃和1992年十四大關注并支持長江經濟帶發展。上述政策體現了黨和國家對社會主義初級階段主要矛盾的關注，即順應改革開放的大趨勢，迅速推進長江流域的“大開發和大建設”，通過提升社會生產力滿足人民日益增長的物質文化需要。若繼續以階級斗爭為重點，那么長江經濟帶就喪失了經濟發展的外部環境和寶貴機遇。因此，政治源流的變化開啟了政治之窗，使得“發展社會生產力、滿足人民根本利益”的目標進入決策者視野，并最終付諸行動，形成了新的政策議程。

1998年長江特大洪水是引起問題源流變化的焦點事件。巨大的人員傷亡和經濟損失表明舊有政策的“缺位和失范”，迫使包括政策制定者在內的社會各界開始反思。2005年以前的長江發展政策是以對外開放為基礎的“單元”發展，即沿江省市相繼開放，缺少必要的統籌和協調。一個明顯的證據就是小水電開發項目。由于小水電具有投入低、回報高等優勢，沿江省市都有巨大的經濟激勵開發小水電項目，相互之間形成了無序開發和惡性競爭的現象，如四川石棉縣小水河全長僅34公里，已建和在建的水電站多達17座［35］。長江流域不同段的截流發電項目，既不利于水資源循環，也限制流域整體效益實現。2005年交通部牽頭沿江七省二市簽訂《長江經濟帶合作協議》后，國家和地方層面都意識到流域協調發展的重要性，如2006年國家環保總局發布《關于有序開發小水電切實保護生態環境的通知》要求“避免電站運行造成下游河段脫水”等。

2014年中國進入經濟新常態時期，探索新的增長空間和增長方式成為國家和社會共識。新的增長空間體現在2014年《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》中就是“依托黃金水道推動長江經濟帶發展，打造中國經濟新支撐帶”；新的增長方式反映在2017年《長江經濟帶生態環境保護規劃》中就是“堅持生態優先、綠色發展，以改善生態環境質量為核心”。基于中國經濟新常態的觀察，中央和地方各級黨政領導班子直接推動了長江經濟帶的決策變遷，如在武漢召開的推動長江經濟帶發展座談會，在重慶召開的強調依托黃金水道建設長江經濟帶座談會等一系列相關重要會議。由此，政治之窗的開啟和黨政領導人的推動促成了新一次的政策變遷。

綜上所述，驅動政策變遷的原因主要有敏感指標、焦點事件、輿論情緒和理念創新，前兩個屬于問題窗口，后兩個屬于政治窗口。1978年實施改革開放和2014年進入經濟新常態通過回應輿論情緒，推動理念創新引起了政治源流的變化，開啟了政治之窗；1998年長江特大洪水是引發問題源流變化的焦點事件，一系列的敏感指標開啟了問題之窗；黨政領導者是后期政策變遷的主要推動力。

四、政策變遷的模式

問題之窗的開啟反映出政策對敏感指標和焦點事件的回應，也體現了以問題為導向的政策設置思維。客觀存在的焦點事件如果不能及時解決，就會存在矛盾激化的巨大風險，造成難以估量的損失。1998年長江抗洪搶險救災工作完成后，黨和國家重新審視了已有的發展政策，將保護長江流域生態系統上升至國家戰略層面，為政策變遷提供了正確的發展導向。

政治之窗的開啟表明了政策對輿論情緒和理念創新的回應，也顯示了以目標為導向的政策設置思維。實踐過程中的輿論情緒如果不能得到關注，就會喪失群眾基礎，動搖政府執政之基。1978年安徽鳳陽小崗村村民冒著巨大風險率先恢復了“包產到戶”，折射出當時人民群眾的共同心愿是解放和發展生產力。改革開放政策直接回應了這種輿論情緒，反映民意且順乎民心。2014年中國進入新常態，黨政領導者創新執政理念，確定了高質量發展的目標導向。

根據目標的清晰程度、問題的重大程度兩個維度，本文將政策變遷分成應急、預防、回應和守成四種模式（表1）。首先，引發輿論情緒發生明顯波動的重大問題要求政策設置以迅速解決焦點事件為確定目標，表現為應急處理的特征。其次，微小的問題尚未引起足夠的輿論關注，但事實上焦點事件的威脅已經日漸顯現，此時的政策設置會以有目的地預防為主。同時，對于問題重大但輿論情緒波動較小的情況，政策理念并不會馬上更新，而是呈現出被動回應的特點。最后，當敏感指標不足以引發社會熱議，且問題本身較微小，政策變遷往往會維持現狀，陷入守成模式。

表1 問題與目標導向下的政策設置模式

（1）應急模式。例如，1998年長江特大洪水暴發時，黨和國家領導人、國家防汛抗旱總指揮部（簡稱國家防總）、水利部專家組、解放軍和武警部隊官兵等迅速反應，第一時間參與到抗洪搶險全過程。短短三天內國家防總就接連發布了《關于進一步做好防汛工作的通知》和《關于及時轉移危險地帶人員加強大堤防守的緊急通知》等，要求全面落實干部、勞力、物資、技術人員等各項度汛措施。

（2）預防模式。例如，2008年、2012年、2017年國內生產總值增速分別跌破10%、8%和7%。日益放緩的經濟增長表明粗放發展模式的不可持續性，也迫使我國轉而尋找新的經濟增長空間。為打造中國經濟新支撐帶，2014年國務院發布《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，決定將長江經濟帶建設成為“具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內對外開放帶和生態文明建設的先行示范帶”。十九大報告進一步指出建設長江經濟帶為未來中國經濟增長的三大引擎之一。為了防止可能產生的新一輪長江大開發浪潮，國家各部委密集出臺了一系列保護性政策，如《長江經濟帶創新驅動產業轉型升級方案》《長江經濟帶生態環境保護規劃》和《支持長江經濟帶農業農村綠色發展的實施意見》等。

（3）回應模式。例如，20世紀80年代長江流域開放開發遇冷，總體處于規劃構想和自我發展階段［36］。盡管長江沿岸地區開發問題重大，也被兩次寫入《全國國土總體規劃綱要》，但并未引起社會各界的足夠關注，且相比沿海地區的產業基礎和開放條件處于劣勢，因此國家最終選擇啟動針對沿海地區的“經濟特區、沿海開放城市和沿海經濟開放區”等政策。

（4）守成模式。例如，經濟新常態后期長江經濟帶進入高質量平穩發展階段時，盡管一些經濟指標存在輕微的年際波動，政府也不會立即調整政策，而是通過輿情監測等手段跟蹤前期政策效果。

五、結論與討論

（一）結論

長江經濟帶的政策變遷不僅是區域的政策變遷，更是國家宏觀戰略逐步形成的一個過程。本文基于多源流理論，提出適合中國情景的多源流理論框架，并對長江經濟帶的政策變遷進行脈絡梳理、機制分析與模式總結。主要結論和相關建議如下：

（1）從“長江有帶無經濟”“長江有帶有經濟”到“長江有帶高質量發展”的進階之路。長江是溝通東西、輻射南北的天然帶狀水道，其沿江沿岸地區在交通、資源、產業和市場方面都具有無可比擬的巨大優勢。因而，長江地理鄰近和山水相連的自然地理條件很快被轉化為社會經濟的重要驅動力。水利部長江水利委員會資料顯示，1983年長江流域工農業總產值約占全國的37.1%，人均工農業總產值約為全國人均產值的107%；1995年長江流域城市工農業總產值約占全國城市工農業總產值的33%，工業總產值約占全國城市工業總產值的34%。以經濟增長為目標，以煤炭、石油、化工、鋼鐵、冶金和制造業為代表的工業增長模式在強化長江流域經濟聯系的同時，也帶來了嚴重的生態環境問題。為此，黨和國家適時調整了政策導向，轉而支持生態優先和改善環境的高質量發展，如實施沿江化工污染整治；劃定飲用水水源保護區；生態復綠，恢復生態岸線等。2018年審計署在《長江經濟帶生態環境保護審計結果》中稱，“2016年至今，共查處非法傾倒、偷排偷放、亂占濫用和亂砍濫伐等違法案件9.78萬件；2017年化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放總量比上年分別削減2.97%、4%、9.24%和3.97%”。事實上，長江經濟帶發展正處于面向高質量發展的轉型期，未來一段時期的主要任務是推動實現以生態環境保護為優先的可持續發展，是實現“上游、中游和下游共同發展，經濟、社會和環境效益統一”的包容性增長。

（2）從“見首不見尾”“見首也見尾”到“首尾相顧，共贏多贏”的協調之路。長江經濟帶的不均衡既體現在上游、中游和下游之間的梯度發展，也體現在各自區域內部的碎片化或單極化發展。如果將長江比喻為橫貫東西的“巨龍”，那么，以上海為中心的長江三角洲城市群無疑是長江流域發展的“龍頭”。改革開放初期，經濟特區、沿海開放城市和沿海經濟開放區的系列政策為長三角集聚發展奠定了有利基礎。此外，2018年11月長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略，2019年12月《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》出臺為其發展指明了方向。截至2018年，長江三角洲城市群年末常住人口約為15 401.23萬人，全年地區生產總值約為178 642.25億元，經濟總量約占全國1/4。龐大的經濟體量和充沛的人力資源折射出長三角對長江經濟帶其他地區乃至全國的影響力，也顯露出要素過度極化的發展隱患。為此，從“見首不見尾”到“見首也見尾”就是繼續發揮長三角經濟增長的引領作用，同時重視長江上游地區的生態環境保護；到“首尾相顧，共贏多贏”就是要形成覆蓋全流域的生態補償機制和優勢互補的錯位發展格局。總之，未來長江經濟帶發展需要努力推動政策轉向，注重實現區域之間和區域內部的全面協調。

（3）從“被動應急”“有限回應”到“積極預防和穩健守成”的治理之路。長江經濟帶的初期政策更多表現為被動應急和有限回應的特點。前者是產生重大問題和形成明晰目標后的管理策略，后者則是雖有重大問題但目標尚不明晰的管理策略。例如，20世紀80年代，長江流域發展尚處于規劃構想和自我發展階段［36］，因而盡管出現了區域一體化發展的需求，也未能在政策上給予充分的引導。1998年為應對長江特大洪水暴發而啟動的應急機制，則是黨和國家面臨突發洪澇災害時確定抗洪搶險救災目標后的政策安排。隨著經濟社會的穩步發展，長江流域爆發重大災難的概率大大降低，聚焦微小的問題和防范隱性的風險成為未來政策的優先關注點。因此，以往“治大病”的管理模式要向“治未病”的治理模式轉型，積極預防和穩健守成可作為未來政策制定者借鑒的決策方式。具體說來，前者是微小問題下結合清晰目標的“先手”，是在問題萌芽、苗頭顯露的初期進行的主動調整；后者則是微小問題下目標尚不明確的“袖手”，是在進入相對穩定發展時期，政府采取重跟蹤、不妄為的平穩舉措。超前于問題爆發的積極預防和服務于平穩發展的穩健守成將成為未來提高政府治理能力的發展大勢。事實上，2013年黨的十八屆三中全會就將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。2019年黨的十九屆四中全會進一步總結提出了“中國之治”的13項制度原則，并強調了“國家治理是涉及政治、經濟、文化、社會、生態文明等多領域、多維度的制度安排”。因此，未來長江經濟帶發展需要牢牢把握治理體系和治理能力現代化的窗口期和機遇期，不斷提升政策的前瞻性和保障性。

（二）討論

已有關于長江經濟帶的研究，集中在空間結構［37］、產業結構［38］、經濟結構［39］等方面，鮮有針對長江經濟帶政策的系統梳理。此外，多源流理論與中國實際的有效結合，仍然是學者們在發展基于中國情景的多源流理論面臨的挑戰之一［40］。

本文具有三方面研究意義：一是本文充分討論了西方理論對中國實際解釋的適用性和局限性，并嘗試構建了本土化分析框架，為中國區域可持續發展政策研究提供了具有可操作性的工具；二是本文以長江經濟帶為典型研究區，梳理總結了改革開放以來政策變遷的脈絡和機制；三是提出了基于問題與目標導向的四種政策設置模式，為長江經濟帶高質量發展提供了具有理論依據的策略。

需要指出的是，首先，本文客觀上未能突破多源流的框架設定，如實際中“問題、政治和政策源流”可能存在更為復雜的交互作用，基于源流獨立的假設存在主觀歸因的局限。其次，本文的政策變遷過程梳理相對宏觀，體現的是中央對長江經濟帶的政策變遷過程，未來將納入府際關系及其相互作用以及特定的制度安排，進一步深化對政策變遷脈絡的理論認知。再者，改革開放以來長江經濟帶政策變遷的時間尚短，由此歸納的兩種導向和四種模式還需要進一步的檢驗。