城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理探究

何 康，周 旭，龐 程

（1.南京六合新區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，江蘇 南京210000；2.江蘇省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 南京210000；3.蘇交科集團(tuán)（南京）城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司，江蘇 南京210000）

0 引言

在改革開放的帶領(lǐng)和現(xiàn)代化進(jìn)程的推動(dòng)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，社會(huì)不斷向前進(jìn)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)有限土地資源與眾多人口之間的矛盾也逐漸突顯出來(lái)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理之間的關(guān)聯(lián)便很明顯地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。要想謀求更高質(zhì)量的發(fā)展與更加優(yōu)越的生活水平，就需要有效解決兩者之間的矛盾。認(rèn)清當(dāng)下發(fā)展實(shí)況，抓住問(wèn)題的關(guān)鍵，采用切合實(shí)際的手段，使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理各自找到自己的平衡點(diǎn)，既能發(fā)揮雙方最大優(yōu)勢(shì)，又可以盡量降低沖突所帶來(lái)的利益損失。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的關(guān)鍵性所在

1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)具有高強(qiáng)度的戰(zhàn)略性和綜合性。根據(jù)不同的編制過(guò)程，可將其分為以下兩個(gè)部分：城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)詳細(xì)規(guī)劃；根據(jù)不同的規(guī)劃對(duì)象，又可以分為城鄉(xiāng)規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃。它的核心內(nèi)容在于對(duì)城鄉(xiāng)功能區(qū)域的科學(xué)組織與對(duì)土地的合理利用，通過(guò)在某個(gè)范圍內(nèi)的對(duì)土地、空間、資源等進(jìn)行的合理利用、布局、綜合部署與安排管理，達(dá)到促進(jìn)城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)更好建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)。考慮到我國(guó)的社會(huì)特點(diǎn)與國(guó)民居住地分布情況，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)具有不可小覷的現(xiàn)實(shí)意義和發(fā)展特性。因此，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、合理利用資源進(jìn)行服務(wù)建設(shè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的工作必須抓牢、抓緊，優(yōu)化管理方案，創(chuàng)新實(shí)踐方法，以期取得更有效的建設(shè)成果。

1.2 土地管理

作為一項(xiàng)人類亙古至今都賴以生存的寶貴資源，土地與國(guó)民生活質(zhì)量、國(guó)家未來(lái)發(fā)展都息息相關(guān)。土地具有可開發(fā)利用、持續(xù)增值且不可再生的自然屬性，隨著人口的迅速增長(zhǎng)，國(guó)民的人均土地占有量日益縮減，這決定了人們必須珍惜土地資源、合理優(yōu)化、利用與保護(hù)土地的基本行為準(zhǔn)則。而現(xiàn)實(shí)生活中，為了一己之私而違反規(guī)定與法律的占用土地、進(jìn)行不合理建設(shè)與開發(fā)的情況依然存在，這不可避免地會(huì)給有限的土地資源帶來(lái)相當(dāng)大程度的傷害與損失。因此，為了加強(qiáng)土地管理，優(yōu)化土地使用，相關(guān)部門必須盡快健全相關(guān)法律法規(guī)并依法辦事、獎(jiǎng)懲分明，根據(jù)實(shí)際情況合理調(diào)度，增強(qiáng)周圍人對(duì)珍惜、保護(hù)土地資源的認(rèn)同感，通過(guò)各種有效措施，實(shí)現(xiàn)更好的土地管理。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的工作水平相對(duì)較低

作為與人民生活密切相連的一項(xiàng)系統(tǒng)工作，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理在人民的生活中扮演著舉足輕重的重要角色。正是因此，開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的工作之前，需要工作人員對(duì)當(dāng)?shù)氐娜嗣裆钐攸c(diǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣、自然地理環(huán)境以及氣候等有一定的實(shí)地考察與基本認(rèn)知。但目前很多工程的相關(guān)人員大都流于形式，只在意數(shù)據(jù)報(bào)告、審批指標(biāo)，而對(duì)實(shí)際情況了解甚少，考察與分析更難以保證質(zhì)量。另一方面，有些工程負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)整體專業(yè)綜合水平不高，開展工作往往事倍功半，這也導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理當(dāng)前工作效率不高、成果不理想的現(xiàn)狀。

2.2 工作體制不夠健全、工作模式落后單一

無(wú)論何種工作，都需要一個(gè)科學(xué)而系統(tǒng)的健全體制來(lái)促進(jìn)發(fā)展的進(jìn)程，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理也不例外。但由于部分地區(qū)未能跟上時(shí)代進(jìn)步、發(fā)展的步伐，整體工作水平相對(duì)較低，并沒(méi)有根據(jù)自身工作特點(diǎn)和工作環(huán)境形成一個(gè)完善而健全的科學(xué)、系統(tǒng)工作體制，工作模式也相對(duì)落后、單一，不具備創(chuàng)新與發(fā)展的特點(diǎn)[1]。例如，有些管理過(guò)程對(duì)工作分配與團(tuán)體合作并不能實(shí)現(xiàn)很好的預(yù)期效果，原因就在于思想過(guò)于傳統(tǒng)守舊、實(shí)際施工過(guò)程的方法與手段也不夠靈活。不夠健全的工作體制、落后單一的工作模式，這些都導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃的不合理、不科學(xué)，以及施工過(guò)程中對(duì)寶貴土地資源的浪費(fèi)。

2.3 監(jiān)督與管理制度殘缺，工作計(jì)劃落實(shí)度不高

每項(xiàng)重大工程的順利開展都離不開完整而嚴(yán)格的監(jiān)督與管理制度，否則將陷入一盤散沙的工作狀態(tài)，甚至存在巨大的安全隱患。如果城鄉(xiāng)規(guī)劃工作部門內(nèi)部風(fēng)氣不良，監(jiān)督管理制度不夠健全完善，就會(huì)容易給某些心態(tài)惡劣的工作者留下鉆空子的機(jī)會(huì)。這種鉆空子的行為不僅有礙于工作的順利高效開展，給團(tuán)隊(duì)精神建設(shè)帶來(lái)不好的影響，還會(huì)在建設(shè)方面埋下一枚危險(xiǎn)炸彈，給后續(xù)發(fā)展帶來(lái)很多安全隱患[2]。

3 關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理工作的幾點(diǎn)建議

3.1 拓展多樣融資渠道，“多規(guī)合一”、精益求精

要促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，除了可使用的土地資源以外，還需要有足夠的資金來(lái)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，項(xiàng)目相關(guān)管理部門需要探索更豐富多樣的融資渠道，加大對(duì)其投入的資金力度，以保障工程實(shí)施的基本物質(zhì)需求。對(duì)此，管理部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，根據(jù)投資者與融資人的心理特點(diǎn)和相應(yīng)需求，以土地開發(fā)作為紐帶，將城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理工程與當(dāng)?shù)卣⒐芾聿块T相互聯(lián)系起來(lái)，以此來(lái)吸引更多企業(yè)參與融資。

在如今的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理發(fā)展過(guò)程中，工程建設(shè)越來(lái)越趨向“多規(guī)合一”形式的策略，將多方面要素綜合到一起，繪制成為一張藍(lán)圖。工作人員可以把土地使用規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多方面的規(guī)劃策略綜合到一塊區(qū)域之中，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)夭块T利用一張藍(lán)圖、一個(gè)規(guī)劃，就能解決內(nèi)部的多種矛盾與沖突、銜接空缺等問(wèn)題。這將有利于對(duì)空間布局的進(jìn)一步優(yōu)化，提高政府對(duì)空間的管控能力和治理水平。

3.2 健全工作體制，提倡改革創(chuàng)新

通過(guò)健全城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的相關(guān)工作制度，可以幫助提高土地資源的利用率，從而較為有效地減少城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中的土地資源浪費(fèi)情況[3]。推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的工程進(jìn)度時(shí)，應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和自然地理環(huán)境基礎(chǔ)，對(duì)地方的人文特色也需要做一定的了解工作。只有這樣，才可以充分而合理地利用土地資源，同時(shí)做到對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的保護(hù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)，大大削弱城鄉(xiāng)建設(shè)與土地管理之間的矛盾與沖突。整體上來(lái)說(shuō)，各個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的工作項(xiàng)目需要根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，健全工作體制，明確管控的各項(xiàng)要素，對(duì)各方面的人員調(diào)度和技術(shù)分工做好統(tǒng)籌安排。

在改革與創(chuàng)新方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的相關(guān)部門需要緊跟時(shí)代步伐，把握發(fā)展脈絡(luò)，順應(yīng)當(dāng)今時(shí)代改革創(chuàng)新的號(hào)召，在自己的工作中鼓勵(lì)新的想法與思路、歡迎科學(xué)有效的質(zhì)疑與創(chuàng)意、對(duì)老舊工作手段進(jìn)行適當(dāng)揚(yáng)棄與改革。只有這樣，才能保證不被時(shí)代拋棄，繼續(xù)發(fā)揮自己的本職功能與專業(yè)作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)科學(xué)規(guī)劃、土地合理管理[4]。對(duì)于不同類型的土地使用權(quán)，城鄉(xiāng)規(guī)劃不能只制定一個(gè)通用的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要根據(jù)其具體特點(diǎn)研究獨(dú)特的管理方式。例如對(duì)于通過(guò)拍賣得到的工程項(xiàng)目，不論是管理內(nèi)容還是管理方法，與傳統(tǒng)土地的使用權(quán)都有很大不同，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不能只把目光聚焦到證書的多少、工程使用許可的數(shù)量上，而是應(yīng)該注重項(xiàng)目的具體選址以及地權(quán)的分配情況。在工程的各個(gè)方面，都應(yīng)做到靈活有度、隨機(jī)應(yīng)變，而非一條方針走到底，不撞南墻不死心。

3.3 完善監(jiān)督與管理制度，具體工作抓落實(shí)

好的監(jiān)督與管理制度可以時(shí)刻督促項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)保持良好工作行為作風(fēng)與高效的工作效率。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的工作進(jìn)程中，自然也離不開科學(xué)有效的監(jiān)督與管理，它不僅能提高施工效率，而且還可以保證工程質(zhì)量。相關(guān)單位可以根據(jù)自身實(shí)際情況、參考其他類似政策的制定，為自己的項(xiàng)目建立科學(xué)、高效、嚴(yán)格、合理的監(jiān)督與管理制度，在項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)加大力度、保證監(jiān)督與管理工作落實(shí)到位，從而確保工作質(zhì)量與效率。具體來(lái)說(shuō)，負(fù)責(zé)方可以聯(lián)系實(shí)際情況明確獎(jiǎng)懲規(guī)則并認(rèn)真實(shí)施。借助對(duì)工作突出作風(fēng)良好的團(tuán)體或個(gè)人的嘉獎(jiǎng)，與對(duì)工作較差思想不正確的團(tuán)體或個(gè)人的懲罰來(lái)使監(jiān)管制度更加深入人心。

一個(gè)大型項(xiàng)目的完整、有效實(shí)施，除了需要必要的技術(shù)作為基礎(chǔ)，健全的工作制度作為框架，以及完善的監(jiān)督與管理制度來(lái)保證過(guò)程的順利運(yùn)行以外，還需要通過(guò)一個(gè)個(gè)小步驟的詳細(xì)落實(shí)、一個(gè)個(gè)小細(xì)節(jié)的具體到位來(lái)促進(jìn)整個(gè)項(xiàng)目的成功實(shí)施和效率保障。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的具體施工中，負(fù)責(zé)人可以通過(guò)調(diào)用資金引入第三方檢測(cè)單位對(duì)工程進(jìn)行過(guò)程的定時(shí)定點(diǎn)質(zhì)量檢測(cè)與成果的整體質(zhì)量驗(yàn)收，進(jìn)行對(duì)工作是否落實(shí)的具體檢測(cè)與監(jiān)督。高效的監(jiān)管制度不僅可以保證施工的順利進(jìn)行，還可以保證工程質(zhì)量，確保各個(gè)單位盡其職能。

4 結(jié)束語(yǔ)

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)可以幫助城鄉(xiāng)居民共同實(shí)現(xiàn)更舒適便捷的居住條件與更安全有效的生活設(shè)施；土地管理則通過(guò)一系列制約與規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)寶貴土地資源的合理、高效利用，盡量降低浪費(fèi)與損害。本文通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的關(guān)鍵性分析、現(xiàn)存問(wèn)題概述，幫助讀者對(duì)現(xiàn)階段其發(fā)展的實(shí)際情況有一個(gè)大致了解與認(rèn)知；其次，又通過(guò)對(duì)改善現(xiàn)狀的幾點(diǎn)建議的介紹，希望在體制保障、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的具體工作能夠獲得矚目成就，真正實(shí)現(xiàn)為人民謀福祉與保護(hù)、節(jié)約土地資源的美好愿望。