公路建設(shè)中集約節(jié)約利用土地問題研究
——以陜西省為例

楊易

（陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，陜西 西安710075）

0 引言

土地作為不可再生資源，當(dāng)前，耕地紅線矛盾日漸突出，政府對土地資源的保護(hù)力度也不斷加大，這就使基礎(chǔ)建設(shè)尤其是公路建設(shè)過程中需要協(xié)調(diào)處理好公路建設(shè)與耕地保護(hù)之間的關(guān)系。

1 概述

陜西省位于我國中西部地區(qū)，屬于典型的內(nèi)陸省份，從北至南，地形地貌以黃土高原、關(guān)中平原及秦嶺山地依次排列。其中關(guān)中平原地勢平坦，因此也成為全省城鎮(zhèn)化建設(shè)最為集中的區(qū)域。關(guān)中平原面積占全省1/5，但承載了全省3/5的人口，因此公路建設(shè)較陜南陜北較為發(fā)達(dá)，其中二級以上公路通車?yán)锍陶嫉饺〉?/4。陜西省屬于典型的“人口分布不均、基礎(chǔ)建設(shè)集中”的省份，這種特征也使得陜西省在公路建設(shè)與土地資源保護(hù)方面矛盾更為突出。

2 陜西省公路建設(shè)占地特性

公路建設(shè)用地是指道路紅線范圍內(nèi)占用的一切土地，包括山地、灘涂、林地、耕地以及宅基地等等。通常情況下，公路建設(shè)占地的程度是與公路等級成正相關(guān)的，高速公里、一級公路、二級公路以及三級公路用地紅線寬度分別約為60m、30～40m以及20～30m。公路建設(shè)占地不僅包含公路所占土地，還包括養(yǎng)護(hù)用地、沿線得輔助設(shè)施占地等等，這些都屬于公路建設(shè)的占地范疇。

通過對該省各類公路建設(shè)對土地的占用情況的了解和分析，發(fā)現(xiàn)陜西省在公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中對土地的利用具有如下特點。

2.1 占地總量大、增長速度快

2019年，陜西省公路通車總里程18萬公里，其中高速公路通車?yán)锍掏黄?600km。根據(jù)公路建設(shè)用地占地平均指標(biāo)，陜西公路建設(shè)用地占地面積約為51萬公頃，而陜西省國土面積僅為20.6萬平方公里，耕地面積面積也僅為30847萬畝，公路建設(shè)用地占全省總面積的2.55%，占耕地面積的12.8%。由此可見，全省公路建設(shè)過程中占用的土地比例是很高的，占用的土地面積大。同時隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展，土地占用速度也在不斷加快。

2.2 土地利用率不足

根據(jù)研究顯示，高速公路的交通運(yùn)轉(zhuǎn)效率與一般公路相比是更高的，其集約效益也是更強(qiáng)的，即高速公路的土地利用率相對更高。但2019年陜西省高速公路占全省公路通車總里程不足3.1%，從這個占比可以看出陜西省公路建設(shè)過程中對土地的利用率還存在一定的不足，仍然處于低水平階段，由此可見陜西省路網(wǎng)結(jié)構(gòu)仍然急待優(yōu)化，需要持續(xù)提高公路建設(shè)過程中的土地利用效率。

表1 全國主要省份公路建設(shè)占地產(chǎn)出比（數(shù)據(jù)年份：2016）

2.3 占地產(chǎn)出比較低

陜西省公路建設(shè)占地產(chǎn)出比僅為11.3億元/100公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國的平均水平為15.8億元/100公里，急待進(jìn)一步提高。對于建設(shè)用地的產(chǎn)出效率高低的判斷標(biāo)準(zhǔn)是占地項目對地方經(jīng)濟(jì)的影響水平，據(jù)統(tǒng)計，陜西省公路建設(shè)對經(jīng)濟(jì)的影響水平相比廣東、山東等省份相比仍有較大差距。

3 陜西省公路建設(shè)占地存在的問題

截止2017年末，陜西省耕地面積為399.7萬公頃，人均僅為1.59畝，人均耕地比較低，在公路建設(shè)過程中為了減少對土地資源的浪費，陜西省國土監(jiān)管部門重點盯辦，交通建設(shè)主管部門積極落實，積極推動公路建設(shè)的土地合法合理使用，經(jīng)過整改成效顯著。但是，省內(nèi)個別地區(qū)，由于部分單位思想認(rèn)識不足、監(jiān)管不足，也有部分受利益驅(qū)使，使得在公路建設(shè)過程中仍然存在一定的土地資源了浪費的情況，降低了土地使用效率。

就目前省內(nèi)公路建設(shè)用地存在問題的分析，可以從兩個方面探究當(dāng)前主要存在的問題：①技術(shù)層面的問題，受到經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平的限制，一些公路在建設(shè)過程中采用的設(shè)計理念還比較陳舊，施工方案也不夠合理，與當(dāng)前公路建設(shè)所倡導(dǎo)的集約化、可持續(xù)化理念不相匹配，背離了集約化施工的理念，導(dǎo)致土地浪費情況突出，一些地區(qū)還出現(xiàn)土地污染的情況，只顧開山辟路，卻無視土地保護(hù)；②社會層面的問題，過度征地、違法占地的情況當(dāng)前在公路建設(shè)過程中還仍然存在，耕地占補(bǔ)平衡政策當(dāng)前還得不到嚴(yán)格的落實，損害了人民群眾的合法利益，同時還導(dǎo)致了耕地資源的大量浪費。

4 實現(xiàn)公路建設(shè)土地利用集約化的舉措

4.1 正確把握公路建設(shè)與土地保護(hù)的關(guān)系

公路建設(shè)與土地保護(hù)要始終堅持對土地資源進(jìn)行集約利用，認(rèn)識到土地資源的寶貴性和不可再生性，要樹立起公路建設(shè)和保護(hù)的思想，二者做到兼顧，并以該理念指導(dǎo)公路建設(shè)的全過程，從前期的決策到實施的全過程都要做到有效地兼顧。公路建設(shè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的重要動力引擎，我們需要合理規(guī)劃積極開展公路的建設(shè)工作，落實各項公路建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，在合理用地、依法用地的同時，加快建設(shè)的進(jìn)度，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，服務(wù)人民群眾的日常生活，滿足人民的出行需求。此外，公路建設(shè)相關(guān)單位要深刻認(rèn)識到耕地保護(hù)的重要性，了解公路建設(shè)對于土地保護(hù)的重要影響，要在公路建設(shè)過程中建立起健康的發(fā)展模式，做到少占耕地、降低能耗、提高效率。通過積極利用各項技術(shù)措施對建設(shè)規(guī)模進(jìn)行合理的控制，建立起合理的施工方案，在發(fā)揮公路建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動作用的同時也要盡可能減少對土地資源的占用和浪費，提高公路建設(shè)的效益。

4.2 提高公路建設(shè)土地利用效益的技術(shù)性措施

4.2.1 項目前期階段

對公路線路的設(shè)計和選擇，需要前期進(jìn)行充足的調(diào)研，①要滿足城市交通規(guī)劃；②要避開經(jīng)濟(jì)作物、高產(chǎn)田，選擇既能占地最少，又能對環(huán)境影響最小的方案。設(shè)計工作中還需要做好坡度和路基高度的合理控制，以減少占地面積，盡量減少高填方路堤，以實現(xiàn)對土地資源的節(jié)約和利用。此外，“以橋代路、以隧代塹”是當(dāng)前廣泛應(yīng)用的節(jié)約耕地的一種修建方法，既能不影響原有耕地的使用，還能有效地減少土地的占用，但需要關(guān)注工程造價，并結(jié)合地形、地貌以及交通環(huán)境等進(jìn)行合理考量。

4.2.2 工程施工階段

公路的施工對于土地資源的占用也是重要一部分，在道路修建過程中，路堤施工中往往需要填筑土方，路塹開挖還會產(chǎn)生多余的土方，不論是借方還是棄方，都會對土地資源產(chǎn)生大量的占用，有時候不合理的開挖還很可能導(dǎo)致原有土地質(zhì)量受到影響，產(chǎn)生土壤污染等問題。在施工中需要合理安排工程，對借方和棄方進(jìn)行合理的安排，降低差量，盡量保持二者的平衡。在路基填筑過程中，可以采用建筑垃圾、礦渣以及工業(yè)廢渣等，減少對土地資源的浪費，對于棄土也要對選址進(jìn)行合理安排，最好能夠選取溝壕、深坑等地，以方便后期造地。同時，還要做好土地的保護(hù)，避免污染，施工完成后要對臨時施工用地進(jìn)行拆除，恢復(fù)原貌。

4.3 提高公路建設(shè)土地利用效益的社會性舉措

4.3.1 加強(qiáng)公路建設(shè)用地審批和批后監(jiān)管

對公路建設(shè)用地，需要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策做好審批工作，對建設(shè)規(guī)模、用地性質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格把控，杜絕過度用地的情況，審批工作要將結(jié)果進(jìn)行公開公示。對審批工作要嚴(yán)格落實監(jiān)管，對于審批土地的使用、征地的補(bǔ)償以及拆遷安置要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。

4.3.2 健全征地補(bǔ)償體系，保障群眾合法權(quán)益

要從國家層面構(gòu)建完善的征地補(bǔ)償體系，對人民群眾的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體情況對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制度，對占用農(nóng)田的情況，要切實按照相關(guān)法規(guī)政策要求給予補(bǔ)償。

4.3.3 落實占補(bǔ)平衡，切實保護(hù)耕地

公路建設(shè)相關(guān)單位要切實落實國家對耕地的占補(bǔ)平衡制度，對耕地占用補(bǔ)償要做好監(jiān)督檢查，落實占補(bǔ)平衡政策，對補(bǔ)充的耕地數(shù)量和耕地質(zhì)量都要做到嚴(yán)格監(jiān)控、驗收，避免占多補(bǔ)少情況的發(fā)生。

5 結(jié)語

近年來經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展離不開公路建設(shè)的支持，我國作為基建強(qiáng)國，各級公路快速修建，為人民群眾生產(chǎn)生活的開展提供了巨大的便利。城市化進(jìn)程的快速發(fā)展帶動了我國路網(wǎng)建設(shè)不斷織密。我們需要做好公路建設(shè)中的土地集約利用，推動公路交通建設(shè)的綠色可持續(xù)發(fā)展。