現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)視域下的中國(guó)省制變遷：建置擴(kuò)展、功能演化及意義衍生

馬雪松

中國(guó)的省制作為植根于本國(guó)歷史豐沃土壤的行政區(qū)劃體制與地方政治制度，對(duì)于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、治理遼闊疆域、鞏固民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮著不可低估的作用。中國(guó)的省制在比較制度分析方面亦具有特色，主要表現(xiàn)為在領(lǐng)土面積和人口數(shù)量?jī)身?xiàng)指標(biāo)均排名前十位的國(guó)家中，中國(guó)是唯一的單一制國(guó)家，而且一級(jí)政區(qū)數(shù)目較少、類型多樣，名稱及轄域也呈現(xiàn)歷史延續(xù)性。政治學(xué)者雖在中國(guó)省制研究方面積累了豐富成果，卻經(jīng)常忽視中國(guó)省制在近代國(guó)家形成及現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中的關(guān)鍵角色。在分封制與郡縣制對(duì)比、傳統(tǒng)國(guó)家縣級(jí)政區(qū)穩(wěn)定性、近代國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社滲透的研究中，政治學(xué)者同樣可能忽視元代以來省制的古今嬗遞，其對(duì)近代中國(guó)省制構(gòu)建、省制改革、省制擴(kuò)展的認(rèn)識(shí)也十分有限。相關(guān)研究成果集中探討行政區(qū)劃、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力配置和府際關(guān)系等議題，較少關(guān)注近代以來省制在政權(quán)建設(shè)及國(guó)家治理中的作用，也未對(duì)歷史演進(jìn)和政治格局下的省制變遷做出深入分析。從現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)角度審視近代中國(guó)的省制變遷，不僅可以考察省制變遷同國(guó)家建設(shè)的相互作用，為中國(guó)地方行政體制改革提供理論解釋和可行建議，還有益于充實(shí)省制變遷的研究?jī)?nèi)容，使其更具理論層次和現(xiàn)實(shí)關(guān)切。本文在此意義上基于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)所蘊(yùn)含的歷史邏輯與政治邏輯，從省制規(guī)模的建置擴(kuò)展、省制角色的功能演化、省制性質(zhì)的意義衍生三個(gè)方面，分別探究近代中國(guó)省制變遷的內(nèi)在屬性和運(yùn)行機(jī)理。

一、近代以來中國(guó)的省制變遷及其歷史邏輯與政治邏輯

省制變遷不僅是政治制度的歷史延續(xù)和現(xiàn)時(shí)衍變，也是國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容和有力工具。古代官修史籍高度評(píng)價(jià)元代創(chuàng)設(shè)的行省制度，指出其承擔(dān)管理地方、轄領(lǐng)疆域的統(tǒng)治功能，如《元史》所載：“立中書省一，行中書省十有一……分鎮(zhèn)藩服”，“唐所謂羈縻之州，往往在是，今皆賦役之，比于內(nèi)地?！雹偎五サ龋骸对贰?，北京：中華書局，1976年，第1346頁。近現(xiàn)代史學(xué)家錢穆則認(rèn)為，元代行省制度的實(shí)質(zhì)是中央官員親自降臨地方并行使治權(quán)，“這種行省設(shè)施，實(shí)際上并不是為了行政方便，而是為了軍事控制”。②錢穆：《中國(guó)歷代政治得失》，臺(tái)北：東大圖書股份有限公司，2011年，第125-126頁。采取行省制度的其他傳統(tǒng)帝國(guó)，如亞述帝國(guó)、波斯帝國(guó)、羅馬帝國(guó)、奧斯曼帝國(guó)等，也運(yùn)用省制對(duì)廣闊領(lǐng)土和眾多民族施行統(tǒng)治。③沃爾特·施特爾：《羅馬與中國(guó)——比較視野下的古代世界帝國(guó)》，李平譯，南京：江蘇人民出版社，2018年，第34頁。近代法國(guó)在絕對(duì)主義國(guó)家演進(jìn)過程中確立的行省制度，在大革命時(shí)期、帝制時(shí)期、民主化時(shí)期經(jīng)歷變革后又呈現(xiàn)穩(wěn)定形態(tài)，并對(duì)其他國(guó)家地方行政體制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。④約瑟夫·斯特雷耶：《現(xiàn)代國(guó)家的起源》，華佳等譯，上海：上海人民出版社，2011年，第27-28頁。這表明國(guó)家建設(shè)與省制變遷有著密切聯(lián)系，可據(jù)此認(rèn)識(shí)省制變遷的內(nèi)在邏輯和深層機(jī)理。對(duì)于步入近代的中國(guó)來說，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家必然要求政治制度及相應(yīng)權(quán)力格局在調(diào)適或演化中，緩解甚至革除國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性阻礙因素，而現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)所蘊(yùn)含的歷史邏輯和政治邏輯，則為理解近代以來中國(guó)的省制變遷提供關(guān)鍵視角。

首先，省制變遷的概念邊界、基本特征和主要內(nèi)容可從廣義和狹義兩方面進(jìn)行理解，不同學(xué)科對(duì)省制功能的認(rèn)識(shí)也存在差別。廣義上的省制主要指國(guó)家的一級(jí)政區(qū)建制，涵括單一制國(guó)家的省、道、縣與復(fù)合制國(guó)家的州、邦、共和國(guó)等，狹義上的省制主要指國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中以省作為一級(jí)政區(qū)的地方行政體制或地方權(quán)力建制。在對(duì)省制的作用予以概括時(shí)，人文地理學(xué)者將省制視為對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展施加剛性約束的規(guī)制因素；⑤劉君德、舒慶：《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新視角——行政區(qū)經(jīng)濟(jì)》，《改革與戰(zhàn)略》1996年第5期。法律學(xué)者將省制視為實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力縱向配置并確保其規(guī)范運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)制度；⑥童之偉：《國(guó)家結(jié)構(gòu)形式實(shí)質(zhì)的廣域探討》，《現(xiàn)代法學(xué)》1994年第6期。公共政策學(xué)者將省制視為凝聚省區(qū)地域共同體的地方利益整合機(jī)制。⑦王大華、朱正威：《論行省制的歷史價(jià)值及其終結(jié)》，《陜西師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1988年第3期。相形之下，政治學(xué)者對(duì)省制的研究更具結(jié)構(gòu)功能主義色彩。在府際關(guān)系研究中，省制被視作單一制國(guó)家最大的區(qū)域單位，能夠鞏固政權(quán)統(tǒng)治并維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一；在央地關(guān)系研究中，省制被視作調(diào)節(jié)縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，能夠兼及中央集權(quán)和地方分權(quán)；⑧李治安：《元代行省制的特點(diǎn)與歷史作用》，《歷史研究》1997年第5期。在國(guó)家統(tǒng)治與行政管理研究中，省制被視作承載現(xiàn)實(shí)功能的行政系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)政令暢通與社會(huì)治理。⑨郭紅、靳潤(rùn)成：《中國(guó)行政區(qū)劃通史》（明代卷），上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第21頁?？傮w而言，當(dāng)前關(guān)于省制的研究對(duì)省區(qū)得以建置的歷史背景以及省制變遷同國(guó)家建設(shè)的關(guān)系并未給予充分重視。

其次，近代中國(guó)的省制變遷突出表現(xiàn)為建置擴(kuò)展方面的省區(qū)數(shù)量逐步增加、轄區(qū)范圍不斷縮小、制度形態(tài)漸趨多樣，功能演化方面的從側(cè)重政權(quán)統(tǒng)治到兼顧政權(quán)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)，以及意義衍生方面的由統(tǒng)治方式中生發(fā)出構(gòu)建認(rèn)同和塑造象征的制度意義。雖然近代中國(guó)的省制變遷在建制設(shè)置、制度功能與價(jià)值意蘊(yùn)層面存在顯著區(qū)別，但其演變歷程沒有偏離政權(quán)建設(shè)這一根本目標(biāo)?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)確定了近代以來中國(guó)政治發(fā)展的基本脈絡(luò)，省制變遷在其中呈現(xiàn)國(guó)家形態(tài)演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程和時(shí)序特征?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的層級(jí)性、階段性和漸進(jìn)性特點(diǎn)，在塑造省制形態(tài)的同時(shí)也延展了省制功能。作為地方最高行政建制的省級(jí)權(quán)力格局既有助于貫徹頂層設(shè)計(jì)方案并實(shí)現(xiàn)宏觀治理目標(biāo)，還有助于統(tǒng)攝、引領(lǐng)、組織和協(xié)調(diào)基層治理實(shí)踐。⑩歐陽康：《省級(jí)治理的定位與使命——在國(guó)家治理與基層治理之間》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第4期。省區(qū)及相關(guān)制度作為中央權(quán)力的下移延伸和國(guó)家制度的組成部分，在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的歷史背景下發(fā)揮功能。人文地理學(xué)者認(rèn)識(shí)到歷史因素和政治因素的重要性，指出行政區(qū)劃的基本模式受制于“各自的歷史發(fā)展進(jìn)程和政治體制選擇”?范今朝：《仁政必自經(jīng)界始——中國(guó)現(xiàn)當(dāng)代城市化進(jìn)程中的行政區(qū)劃改革若干問題研究》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2011年，第111頁。。與之相似，近代中國(guó)的省制變遷同樣受到現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)所蘊(yùn)含的雙重邏輯影響，這兩種邏輯就是作為歷史經(jīng)驗(yàn)與時(shí)代背景的歷史邏輯，以及應(yīng)對(duì)政權(quán)危機(jī)與實(shí)施權(quán)力重組的政治邏輯。一方面，歷史延續(xù)與形式更新構(gòu)成了省制變遷的直觀表現(xiàn)，歷時(shí)性和回溯性分析能夠揭示相關(guān)演變的內(nèi)在機(jī)理和一般規(guī)律，進(jìn)而把握其歷史軌跡和未來方向。另一方面，省制變遷的本質(zhì)屬性是國(guó)家權(quán)力的空間配置，存在于國(guó)家建設(shè)的不同階段、不同層面和不同環(huán)節(jié)，這意味著省制變遷受到權(quán)力格局的深刻影響而且服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)。

再次，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的歷史邏輯具體表現(xiàn)為省制變遷受到宏觀時(shí)代背景和重大歷史事件的影響，由此呈現(xiàn)某種必然性或偶然性。蒂利認(rèn)為“致力于因果解釋的政治科學(xué)一旦缺少歷史分析，則必將一事無成”①Robert E﹒ Goodin, Charles Tilly, The Oxford Handbook of Contextual Political Analysis, Oxford: Oxford University Press, 2006, P﹒417﹒?？罪w力也指出“傳統(tǒng)資源可以幫助近代中國(guó)建構(gòu)一個(gè)帶有現(xiàn)代性的國(guó)家體系”，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用此類資源并將其“開發(fā)成中國(guó)現(xiàn)代性與中國(guó)體制的基礎(chǔ)”。②許紀(jì)霖、劉擎：《何謂現(xiàn)代、誰之中國(guó)——現(xiàn)代中國(guó)的再闡釋》，上海：上海人民出版社，2014年，第38頁。將現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的歷史邏輯納入近代中國(guó)省制變遷思考的意義主要有兩點(diǎn)。一方面，分析現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)對(duì)各階段的省制變遷的任務(wù)目標(biāo)及建制形態(tài)的影響，能夠提供歷時(shí)性與共時(shí)性相結(jié)合的視角。另一方面，對(duì)省制變遷的宏觀背景和重大事件進(jìn)行分析，可將省制的歷史演變置于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的脈絡(luò)之中，從而以更長(zhǎng)的時(shí)間標(biāo)尺審視相關(guān)背景及事件的可能影響?？疾旖袊?guó)省制變遷的歷史邏輯，既應(yīng)關(guān)切省制變遷與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)各自在時(shí)間維度上的歷史延續(xù)，還要關(guān)切省制變遷同現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)在時(shí)空維度上的伴生關(guān)系；既應(yīng)關(guān)注時(shí)代背景對(duì)制度變遷的影響，還要關(guān)注傳統(tǒng)的省制對(duì)當(dāng)下實(shí)踐的啟示。歷史邏輯在揭示現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)核心議題的基礎(chǔ)上，使省制變遷帶有鮮明時(shí)代烙印并展現(xiàn)多重樣式。

最后，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的政治邏輯具體表現(xiàn)為，省制變遷通過國(guó)家權(quán)力的空間配置來實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治和行政管理。省制變遷關(guān)乎社會(huì)治亂和國(guó)家統(tǒng)一，還涉及國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的調(diào)整；省制變遷表現(xiàn)為政治制度的歷史演進(jìn)，還契合某種政治價(jià)值和公共原則?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)應(yīng)把省制同國(guó)家統(tǒng)治、行政體制與地域空間的相互耦合納入研究視野，重視省制變遷同政權(quán)建設(shè)的互動(dòng)關(guān)系。其一，就現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在要求而言，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)作為主權(quán)國(guó)家建立和鞏固的持續(xù)過程，要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的有效集中，在此過程中省制所具備并發(fā)揮的功能有其重要意義。其二，就現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的基本內(nèi)容而言，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的深層意蘊(yùn)是國(guó)家制度體系的健全完善，反映到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式層面則要求現(xiàn)有省制在變遷中消除不合時(shí)宜的消極因素。其三，就現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要而言，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)要求各項(xiàng)主要制度兼具政治統(tǒng)治與社會(huì)建設(shè)職能，省制應(yīng)合理調(diào)整形式并持續(xù)優(yōu)化功能。具體到近代中國(guó)的國(guó)家建設(shè)層面，省制變遷的政治邏輯涉及以應(yīng)對(duì)外部入侵與防范內(nèi)部分裂為主的政權(quán)危機(jī)，還涉及以滿足政治統(tǒng)治與服務(wù)社會(huì)建設(shè)為主的權(quán)力重組。考察近代中國(guó)省制變遷的政治邏輯，應(yīng)關(guān)注當(dāng)國(guó)家建設(shè)經(jīng)歷嚴(yán)重危機(jī)時(shí)，省制變遷如何應(yīng)對(duì)外部入侵并防范內(nèi)部分裂；應(yīng)關(guān)注當(dāng)國(guó)家建設(shè)需要權(quán)力重組時(shí)，省制變遷如何平衡政治統(tǒng)治所需的權(quán)力集中和地方發(fā)展所需的權(quán)力下放。歷史邏輯與政治邏輯揭示出國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的權(quán)力基礎(chǔ)，也有助于認(rèn)識(shí)省制變遷為何在不同時(shí)期具有不同形態(tài)和不同速率。

二、現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)視域下省制的建置擴(kuò)展

省制的建置擴(kuò)展是其歷史演進(jìn)的直觀體現(xiàn)，反映出國(guó)家建設(shè)的制度調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。元代仿效前代并結(jié)合現(xiàn)實(shí)創(chuàng)設(shè)行省制度，此后行省由臨時(shí)性的中書省派出機(jī)構(gòu)固定為置于各地的中央機(jī)構(gòu)分治政區(qū)，“行省便開始成為名副其實(shí)的地方行政機(jī)構(gòu)”③周良霄：《元史》，上海：上海人民出版社，2019年，第413頁。。經(jīng)過區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)增置，元代行省數(shù)目從初期的6個(gè)增至較為穩(wěn)定的11個(gè)。明代“置十三布政使司，分領(lǐng)天下府州縣及羈縻諸司”④張廷玉等：《明史》，北京：中華書局，1974年，第881頁。。布政使司是明代地方最高行政單位，官民往往將之簡(jiǎn)稱為省。清初將明代兩京十三布政使司析分為十八省，并在末葉的內(nèi)憂外患和自強(qiáng)改革中增設(shè)5個(gè)新省。民國(guó)初期北京政府調(diào)整并設(shè)置相當(dāng)于省級(jí)政區(qū)的特別行政區(qū)、地方及特別市，截至1926年全國(guó)共轄33個(gè)地方一級(jí)行政單位，包括23個(gè)省、5個(gè)特別行政區(qū)、4個(gè)地方、1個(gè)特別市。南京政府在將特別行政區(qū)改設(shè)為省的同時(shí)設(shè)立多個(gè)院轄市，抗戰(zhàn)勝利后又在東北試行省區(qū)改革，截至1947年全國(guó)共轄48個(gè)地方一級(jí)行政單位，包括35個(gè)省、1個(gè)地方、12個(gè)院轄市。①譚其驤：《簡(jiǎn)明中國(guó)歷史地圖集》，北京：中國(guó)地圖出版社，1991年，第69-72頁。中華人民共和國(guó)成立后，省區(qū)數(shù)目呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，目前全國(guó)共轄34個(gè)地方一級(jí)行政單位，包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的宏觀背景與政權(quán)更迭的政治過程，為理解近代中國(guó)省制的建置擴(kuò)展提供了不可或缺的視角。

首先，省制的建置擴(kuò)展表現(xiàn)為制度建制與機(jī)構(gòu)設(shè)置等政治實(shí)踐，具體包括省制設(shè)立的地域延伸及省制類型的豐富多樣。就概念解析而言，建制作為組織編制和行政區(qū)劃的總稱，是規(guī)范組織運(yùn)行和機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度體系，屬于靜態(tài)的制度安排；設(shè)置指的是成立組織及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，屬于動(dòng)態(tài)的體系運(yùn)作。②肖蔚云、姜明安：《北京大學(xué)法學(xué)百科全書（憲法學(xué)·行政法學(xué)）》，北京：北京大學(xué)出版社，1999年，第231-232頁。近代以來中國(guó)省制的建置擴(kuò)展，既表現(xiàn)為空間維度上省制在國(guó)家疆域內(nèi)的延伸，還表現(xiàn)為時(shí)間維度上省制演化為多個(gè)樣態(tài)?，F(xiàn)有研究對(duì)省制的建置擴(kuò)展存在不同認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為近代中國(guó)省區(qū)建置不再處于興廢不定的循環(huán)往復(fù)狀態(tài)，③曹正漢：《中國(guó)的集權(quán)與分權(quán)——“風(fēng)險(xiǎn)論”與歷史證據(jù)》，《社會(huì)》2017年第3期。有學(xué)者認(rèn)為省制演變呈現(xiàn)數(shù)量由少到多、幅員由大到小的一般特點(diǎn)，④華林甫：《中國(guó)省制演進(jìn)與未來》，南京：東南大學(xué)出版社，2016年，第103-107頁。有學(xué)者認(rèn)為省級(jí)政區(qū)在變化中持續(xù)縮小。⑤周振鶴、李曉杰：《中國(guó)行政區(qū)劃通史》（總論、先秦卷），上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年，第74-83頁。上述研究在富于啟發(fā)意義的同時(shí)，可能忽略省區(qū)建置的政治屬性與關(guān)鍵動(dòng)力，也未充分關(guān)注省區(qū)數(shù)目增減之外的形制創(chuàng)新?？傮w來看，近代中國(guó)省制的建置擴(kuò)展具有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是省制在國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)的地域拓展，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)國(guó)家在邊疆和內(nèi)地實(shí)行二元化體制的做法，逐步構(gòu)建出符合現(xiàn)代國(guó)家統(tǒng)治及管理原則的行政區(qū)劃建制。二是自治區(qū)、直轄市與特別行政區(qū)成為一級(jí)政區(qū)建制的重要部分，在特殊區(qū)域內(nèi)為權(quán)力傳遞和綜合治理奠定必要基礎(chǔ)。省制的建置擴(kuò)展既受到歷史背景的影響，也顯示出省制變遷同國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的銜接，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家內(nèi)部行政管理統(tǒng)一的同時(shí)，“強(qiáng)化了中國(guó)核心區(qū)域的文化同一性”⑥葛兆光等：《殊方未遠(yuǎn)——古代中國(guó)的疆域、民族與認(rèn)同》，北京：中華書局，2016年，第63-64頁。。

其次，省制建置擴(kuò)展的歷史邏輯表現(xiàn)為政權(quán)更迭的歷史發(fā)展和國(guó)家建設(shè)的階段任務(wù)，要求適當(dāng)調(diào)整或大幅改革省制。政權(quán)出于維系自身的目的，往往在一定條件下改革現(xiàn)有省制，而現(xiàn)代主權(quán)觀念和領(lǐng)土意識(shí)的深入人心，則促使具有現(xiàn)代區(qū)劃意義和行政管理功能的省制在領(lǐng)土范圍內(nèi)得到推廣。一方面，近代中國(guó)的省制變遷基于國(guó)家建設(shè)的歷史背景，在地域空間實(shí)現(xiàn)制度擴(kuò)散。清末內(nèi)憂外患深重，省制被視作一種改革手段，如《清史稿》所載：“臺(tái)灣、新疆改列行省”，“復(fù)將奉天、吉林、黑龍江改為東三省，與腹地同風(fēng)”。⑦趙爾巽等：《清史稿》，北京：中華書局，1977年，第1891頁。除了在邊疆地區(qū)推行省一級(jí)建置，有識(shí)之士如張謇等人還擬議在江蘇、山東、河南三省毗鄰區(qū)域增設(shè)淮海省，這也契合歷史地理學(xué)者所主張的“內(nèi)地的邊緣區(qū)域往往是傳統(tǒng)中國(guó)諸種社會(huì)動(dòng)亂的策源地，也可能孕育某些新生力量和新因素”⑧魯西奇：《中國(guó)歷史的空間結(jié)構(gòu)》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第16頁。。民國(guó)初期政局動(dòng)蕩，一些學(xué)者和政治人物試圖以聯(lián)省自治實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，而南京政府縮小省區(qū)的政策意在削弱地方勢(shì)力。中華人民共和國(guó)成立初期先后在四川、安徽等地設(shè)置行政公署，并于地方秩序恢復(fù)后成立省級(jí)機(jī)構(gòu)。另一方面，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)要求變革省制以實(shí)現(xiàn)疆域內(nèi)權(quán)力、空間與制度的協(xié)調(diào)，反映出傳統(tǒng)區(qū)劃制度同現(xiàn)代政治理念的結(jié)合。現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家的重要區(qū)別體現(xiàn)在，后者通常不能對(duì)其領(lǐng)土實(shí)施直接統(tǒng)治。民國(guó)初期為解決邊疆地區(qū)的間接統(tǒng)治和世襲管理問題而設(shè)置特別行政區(qū)，這也為此后省制的建置擴(kuò)展提供了有利條件。北京政府推進(jìn)清末新政期間便已規(guī)劃的籌蒙改制方案，設(shè)立熱河、綏遠(yuǎn)、察哈爾3個(gè)特別行政區(qū)，并在清末川滇邊務(wù)大臣轄區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立川邊特別行政區(qū)。南京政府推行一概設(shè)省政策，將北京政府所設(shè)特別行政區(qū)改設(shè)為省。中華人民共和國(guó)成立以來設(shè)置的自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)豐富了中國(guó)省制的形態(tài)，使之涵括一般地域型的省、城市區(qū)域型的直轄市、民族地方型的自治區(qū)與特殊區(qū)域型的特別行政區(qū)。①范今朝：《仁政必自經(jīng)界始——中國(guó)現(xiàn)當(dāng)代城市化進(jìn)程中的行政區(qū)劃改革若干問題研究》，第214頁。

最后，省制建置擴(kuò)展的政治邏輯表現(xiàn)為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)維護(hù)政權(quán)統(tǒng)一和權(quán)力良序運(yùn)作的目標(biāo)愿景，要求省制能夠應(yīng)對(duì)政權(quán)危機(jī)并實(shí)施權(quán)力重組。現(xiàn)代國(guó)家在保衛(wèi)領(lǐng)土和維護(hù)統(tǒng)一的過程中，必然要求省制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而現(xiàn)代國(guó)家的省制所承載的中央到地方再到基層的權(quán)力傳導(dǎo)，同樣要求省制的建置擴(kuò)展能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力良序運(yùn)作。一方面，以內(nèi)部分裂和外部侵略為主的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的主要障礙，省制的建置擴(kuò)展有助于降低此類風(fēng)險(xiǎn)。防范內(nèi)部分裂是近代中國(guó)省制變遷的重要推動(dòng)力量，如南京政府鑒于清末督撫專權(quán)和北京政府時(shí)期地方勢(shì)力尾大不掉，數(shù)次制定省區(qū)改革方案以鞏固中央權(quán)威。②李新：《中華民國(guó)史》（第7卷），北京：中華書局，2011年，第106-107頁?；馔獠匡L(fēng)險(xiǎn)則為近代中國(guó)省制呈現(xiàn)多種形態(tài)提供解釋因素，如清末增設(shè)新省推動(dòng)傳統(tǒng)國(guó)家邊陲向近代國(guó)家疆域的轉(zhuǎn)變。北京政府設(shè)立特別行政區(qū)，南京政府設(shè)立熱河、綏遠(yuǎn)、察哈爾、西康等省，同樣有助于遏制地方分離勢(shì)力及外敵覬覦之心。中華人民共和國(guó)成立后基于戰(zhàn)備與國(guó)防建設(shè)需要，內(nèi)蒙古自治區(qū)所轄部分區(qū)域在1969年至1979年期間一度劃入鄰近省區(qū)。③史為樂：《中華人民共和國(guó)政區(qū)沿革》（1949-2002），北京：人民出版社，2006年，第2頁。另一方面，省制是國(guó)家權(quán)力縱向配置的制度體現(xiàn)，本身便是實(shí)施權(quán)力重組的手段，在從弱統(tǒng)治能力發(fā)展為強(qiáng)統(tǒng)治能力的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中扮演重要角色。清末及民國(guó)時(shí)期處于國(guó)家轉(zhuǎn)型階段，此時(shí)省制調(diào)整更多強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中，清末增設(shè)新省與民國(guó)縮小省區(qū)均反映了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)初始階段的集權(quán)要求。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家建設(shè)側(cè)重于完善制度建設(shè)及履行社會(huì)職能，改革開放以來省制的建置擴(kuò)展更加“凸顯出強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)色彩，服務(wù)、服從于經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終貫穿于相關(guān)改革之中”④趙聚軍：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究——政府發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與研究范式轉(zhuǎn)換》，天津：天津人民出版社，2012年，第167頁。。舉例而言， 1985年中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，為配合三峽工程建設(shè)及安置庫區(qū)移民而籌備設(shè)置三峽?。▏?guó)務(wù)院于1985年3月4日發(fā)出《關(guān)于成立三峽省籌備組的通知》，但第二年這個(gè)籌備組就被撤銷了）；1988年七屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立海南省，通過適當(dāng)放權(quán)和政策優(yōu)惠以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。由此可見，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)初期的歷史任務(wù)和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，要求省制的建置擴(kuò)展促進(jìn)秩序整合和權(quán)力集中；中央政府實(shí)現(xiàn)全域有效管控和治理層級(jí)傳遞后，國(guó)家建設(shè)在地方治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重心調(diào)整，還會(huì)促使省制改革在遵循權(quán)力集中的前提下讓地方承擔(dān)更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理職權(quán)。⑤Chenggang Xu,The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development, Journal of Economic Literature,2011, Vol﹒49, No﹒4, PP﹒1076-1151﹒

三、現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)視域下省制的功能演化

省制功能演化的實(shí)質(zhì)是制度職能調(diào)整，反映出國(guó)家建設(shè)在不同階段的重心變化。政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境能夠影響地方行政建制的功效發(fā)揮，并推動(dòng)省制功能的漸次演化。省制功能并非古今一轍，其演化同歷史背景和政權(quán)建設(shè)息息相關(guān)。元代初期的行省可分為征伐型和分理政務(wù)型兩種，主要負(fù)責(zé)地方臨時(shí)軍政事務(wù)，全國(guó)統(tǒng)一后行省成為地方最高政區(qū)，發(fā)揮穩(wěn)固統(tǒng)治和治理地方的政治作用。⑥李治安：《行省制度研究》，天津：南開大學(xué)出版社，2000年，第8頁。明代初期的行省主要承擔(dān)安撫民眾及部署軍務(wù)的職能，更名為布政使司后專門負(fù)責(zé)轄區(qū)民政。清代省制功能具體表現(xiàn)在總督與巡撫的職能劃分方面，其中巡撫作為行省長(zhǎng)官總掌吏治，總督則管轄一省或多省軍政事務(wù)。⑦嚴(yán)耕望：《中國(guó)政治制度史綱》，上海：上海古籍出版社，2013年，第268-270頁。清末“督撫的實(shí)權(quán)更為膨脹，可與外國(guó)直接交涉，締結(jié)條約。庚子之役鄂江諸督至與外人共議互保東南，公然抵抗朝命，中央權(quán)威遂掃地?zé)o余”⑧張純明：《中國(guó)政治二千年》，北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，2014年，第18頁。。改革開放以來，隨著國(guó)家建設(shè)更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方治理，省制也顯現(xiàn)出以社會(huì)建設(shè)為主的功能調(diào)整。晚清至今基于建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家而開展的政治改革和治理實(shí)踐，有助于理解近代中國(guó)省制的功能演化。

首先，省制的功能演化表現(xiàn)為制度在歷史發(fā)展和政權(quán)建設(shè)中呈現(xiàn)有所差異的功能。近代以來省制的功能演化涉及政治功能與社會(huì)功能的不斷調(diào)節(jié)，反映了突出省制的政治功能演變?yōu)榧骖櫿喂δ芎蜕鐣?huì)功能。省制的政治功能主要指中央對(duì)地方的政治統(tǒng)治與行政管理，社會(huì)功能的內(nèi)容則是推動(dòng)社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。認(rèn)為省制具有積極意義的學(xué)者主張，省級(jí)政府同時(shí)代表中央和地方的利益，權(quán)力適當(dāng)下移能夠解決中央政府同低層政區(qū)銜接不良的問題。①王大華、朱正威：《論行省制的歷史價(jià)值及其終結(jié)》。認(rèn)為省制產(chǎn)生消極影響的學(xué)者主張，省制導(dǎo)致財(cái)政軍權(quán)分散，進(jìn)而成為國(guó)家分裂的潛在根源②康有為：《康有為全集》（第9冊(cè)）, 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第366-372頁。；此外省制還可能造成省籍思維固化，以省為主的共同體觀念在極端情況下會(huì)阻礙國(guó)民團(tuán)結(jié)③郝時(shí)遠(yuǎn)：《臺(tái)灣的“族群”與“族群政治”析論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。。但上述研究大多限于特定時(shí)段，未能從長(zhǎng)期宏觀背景分析省制功能，也甚少關(guān)注政治功能與社會(huì)功能之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整?？傮w來看，近代中國(guó)省制的功能演化不僅反映了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)在不同階段的重心變換，也體現(xiàn)出省制的功能演化同現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的共時(shí)性特征。

其次，省制功能演化的歷史邏輯表現(xiàn)為不同時(shí)期國(guó)家建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)存在區(qū)別，省制在現(xiàn)實(shí)政治中的作用也會(huì)根據(jù)形勢(shì)發(fā)生調(diào)整。省制固有的政治屬性和國(guó)家建設(shè)的階段目標(biāo)決定其功能演化的具體表征，即省制在保持政治功能的基礎(chǔ)上傾向于增強(qiáng)社會(huì)功能。一方面，國(guó)家建設(shè)在實(shí)現(xiàn)秩序確立和疆域統(tǒng)一后，其中心任務(wù)一定程度上會(huì)轉(zhuǎn)移至地方建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，省制功能因此變動(dòng)并呈現(xiàn)階段性特征。清末省制較多突顯政治功能，較少與社會(huì)建設(shè)相聯(lián)系。19世紀(jì)20年代，龔自珍撰寫《西域置行省議》主張新疆設(shè)省，但其邊疆建省方案仍以加強(qiáng)統(tǒng)治和鞏固邊防為首要目的。④龔自珍：《龔自珍全集》，上海：上海人民出版社，1975年，第105-111頁。民國(guó)時(shí)期北京政府意欲推行“廢省存道”以削弱地方勢(shì)力，省制變遷同樣被賦予強(qiáng)烈的政治功能色彩。中華人民共和國(guó)成立后，省制調(diào)整的社會(huì)建設(shè)功能受到重視，一度設(shè)立的平原省便主要基于治理河患的社會(huì)需要。⑤中共河南省委黨史研究室編：《中共平原省簡(jiǎn)史》，鄭州：河南人民出版社，1995年，第1頁。概括而言，清末設(shè)立新省與民國(guó)時(shí)期廢省縮省，反映出省制具有政權(quán)統(tǒng)治和疆域整合的政治功能。中華人民共和國(guó)的成立標(biāo)志著國(guó)家統(tǒng)一任務(wù)的初步完成，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)此后更多致力于完善制度體系與履行社會(huì)職能，省制功能較多呈現(xiàn)出管理主義的技術(shù)特征。另一方面，近代中國(guó)歷史進(jìn)程中的重大事件構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的特殊背景，省制在應(yīng)對(duì)嚴(yán)重危機(jī)時(shí)往往發(fā)生預(yù)期性功能調(diào)適。東北地區(qū)被清代統(tǒng)治者視為發(fā)祥之地及命脈所在而長(zhǎng)期封禁，日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后清政府為“挽回利權(quán)、鞏固?hào)|防”，1907年正式設(shè)立奉天、吉林、黑龍江三省。⑥方銀兒：《徐世昌與東北建省》，《歷史教學(xué)問題》1995年第5期。民國(guó)時(shí)期北京政府特別是奉系勢(shì)力收回中東鐵路附屬地管轄權(quán)后，1924年在該區(qū)域設(shè)立東省特別區(qū)。⑦錢端升等：《民國(guó)政制史》（下冊(cè)），上海：上海人民出版社，2008年，第471頁。民國(guó)時(shí)期南京政府于1930年收回英國(guó)租借的威海衛(wèi)，隨后設(shè)立直屬于中央政府的威海衛(wèi)行政區(qū)。中華人民共和國(guó)中央人民政府在推進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一尤其是實(shí)現(xiàn)香港、澳門順利回歸當(dāng)中，依據(jù)一國(guó)兩制方針而創(chuàng)設(shè)適用于特殊區(qū)域的特別行政區(qū)制度。

最后，省制功能演化的政治邏輯表現(xiàn)為省制作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的制度形式，其功能演化取決于政治系統(tǒng)的相應(yīng)需要?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)致力于鞏固主權(quán)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這為近代中國(guó)省制的功能演化賦予基本目標(biāo)。一方面，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)在其初始階段更多致力于主權(quán)統(tǒng)一與領(lǐng)土完整，此后階段則兼顧經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事務(wù)，省制變遷由此呈現(xiàn)政治功能向社會(huì)功能拓展的趨勢(shì)。例如，19世紀(jì)70年代日本為竊據(jù)臺(tái)灣而詭稱清政府統(tǒng)治“僅及該島之半”，東部區(qū)域?qū)儆凇盁o主之地”，在此形勢(shì)下清政府于1885年正式設(shè)立臺(tái)灣省，并在兩年后完成全部建制，行政權(quán)力得以覆蓋全省轄域。⑧安京：《清朝消極治臺(tái)政策與臺(tái)灣行政區(qū)劃的設(shè)置》，《中國(guó)邊疆史地研究》2008年第3期。民國(guó)時(shí)期北京政府鑒于內(nèi)蒙古地區(qū)“偏在邊陲難以控制”而改盟旗制為特別行政區(qū)制，設(shè)立綏遠(yuǎn)、察哈爾及熱河特別行政區(qū)。⑨傅林祥、鄭寶恒：《中國(guó)行政區(qū)劃通史》（中華民國(guó)卷），上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第37-44頁。中華人民共和國(guó)成立后，海南省和重慶直轄市的設(shè)立很大程度上以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，反映了省制的社會(huì)功能日漸突出。另一方面，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的核心議題是優(yōu)化國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)配置并確保國(guó)家能力的充分發(fā)揮，這要求省制改革實(shí)現(xiàn)直接統(tǒng)治所需的權(quán)力集中，但不能因此忽視公共權(quán)力的社會(huì)服務(wù)屬性。從近代土司制度向邊疆省制的演變，可以看到現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力集中進(jìn)程，如清末委任川滇邊務(wù)大臣在川西地區(qū)推行改土歸流，北京政府進(jìn)而設(shè)置西康特別行政區(qū)，南京政府則將之改制為省。抗戰(zhàn)勝利后，南京政府在東北光復(fù)地區(qū)試行省區(qū)改革以加強(qiáng)政治統(tǒng)治和行政管理。中華人民共和國(guó)成立后特別是改革開放以來，省制變遷的功能演化更多服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)需求，因而具有強(qiáng)技術(shù)、弱政治的特征，省制功能也從側(cè)重政治統(tǒng)治擴(kuò)展為強(qiáng)化行政管理和地方建設(shè)。

四、現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)視域下省制的意義衍生

省制意義衍生反映出制度性質(zhì)的變動(dòng)，也體現(xiàn)了觀念認(rèn)同及符號(hào)象征對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的凝聚整合作用。在從天下秩序到民族國(guó)家的轉(zhuǎn)變中，超越性的天下價(jià)值逐漸淡化，建設(shè)民族國(guó)家成為持續(xù)而普遍的政治追求，省制因此衍生出構(gòu)建認(rèn)同和塑造象征的意義。①許紀(jì)霖：《家國(guó)天下——現(xiàn)代中國(guó)的個(gè)人、國(guó)家與世界認(rèn)同》，上海：上海人民出版社，2017年，第12頁。行政區(qū)劃蘊(yùn)含的符號(hào)屬性對(duì)群體身份認(rèn)同施加影響的情況古已有之，東晉及南朝政權(quán)對(duì)南渡或新附士民，按僑人原籍郡縣地名劃分新的行政區(qū)域，以此鞏固政區(qū)建制下的區(qū)域認(rèn)同。②陳乾康：《論東晉南朝的僑州郡縣》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，1995年第2期。太平天國(guó)政權(quán)將統(tǒng)治區(qū)域及其他地方劃分為二十四省，變更各省名稱為其賦予政治意義。③華強(qiáng)：《太平天國(guó)地理志》，南寧：廣西人民出版社，1991年，第9-11頁。韓國(guó)政府針對(duì)軍事分界線以北的咸鏡北道、咸鏡南道、平安北道、平安南道、黃海道，設(shè)立隸屬于安全行政部的以北五道委員會(huì)，五道知事與韓國(guó)實(shí)控領(lǐng)土內(nèi)的各道知事薪俸待遇一致，以此呈現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一及國(guó)土完整的象征意義。從中可以看出，構(gòu)建集體認(rèn)同和塑造國(guó)家象征是省制意義衍生的體現(xiàn)。伴隨現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，近代以來中國(guó)省制在構(gòu)建認(rèn)同和塑造象征方面的作用較以往更加突出。

首先，省制意義衍生表現(xiàn)為省制在國(guó)家建設(shè)的背景下被賦予不同意義。制度涉及約束個(gè)人或組織行為的規(guī)則與慣例，還包含“為人們的行動(dòng)與意義提供共同目的并進(jìn)行說明的意義結(jié)構(gòu)”④R﹒ A﹒ W﹒ Rhodes, Sarah A﹒ Binder, and Bert A﹒ Rockman, The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford:Oxford University Press, 2006,P ﹒3﹒。作為行政權(quán)力同地域空間相互銜接的制度成果，省制本身的意義最初集中體現(xiàn)在維護(hù)中央統(tǒng)治秩序、完善地方行政管理。行省這一名稱便蘊(yùn)含加強(qiáng)統(tǒng)治的意義，如元代行省全名為行中書省，其實(shí)質(zhì)為中書省分駐地方的派出機(jī)構(gòu)，代表中央分馭地方。近代以來中國(guó)省制的意義衍生是指在作為統(tǒng)治途徑和治理手段的基礎(chǔ)之上，省制在貫徹治權(quán)和鞏固領(lǐng)土的過程中衍生出為現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建認(rèn)同和塑造象征的意義。其中，認(rèn)同主要涵括區(qū)域認(rèn)同、民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同，象征則主要指主權(quán)在民、地方自治和國(guó)家統(tǒng)一。值得注意的是，省制特別是省的名稱所承載的歷史符號(hào)和當(dāng)代意義，在部分學(xué)者看來有違民主理念和自治原則。比如錢穆在總結(jié)歷代政治得失時(shí)提出，“省區(qū)的省字，根本是一個(gè)不祥的名稱，最好以后能在新的地方政治區(qū)域之劃分下把這字革除，再不沿襲”⑤錢穆：《中國(guó)歷代政治得失》，第120-121頁。。近代中國(guó)省制在建置擴(kuò)展中逐漸生發(fā)出有別于以往的制度意義，如20世紀(jì)20年代活躍一時(shí)的聯(lián)省運(yùn)動(dòng)反映了國(guó)家分裂狀態(tài)下，“人們希望在地方高度自治的基礎(chǔ)上，以聯(lián)邦制的模式實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一，省憲制定是聯(lián)省運(yùn)動(dòng)的重要標(biāo)志”。⑥嚴(yán)泉：《歷史變遷的制度透視》，北京：新星出版社，2014年，第23頁。南京政府認(rèn)為孫中山《建國(guó)大綱》中的國(guó)家制度設(shè)計(jì)綱領(lǐng)并無特別行政區(qū)一類建制，因此廢止特別行政區(qū)并將其設(shè)為新省，同樣表明意義維度在制度變遷中扮演重要角色。⑦李帆、邱濤：《近代中國(guó)的民族國(guó)家建設(shè)》，北京：商務(wù)印書館，2015年，第393頁。

其次，省制意義衍生的歷史邏輯表現(xiàn)為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的階段性任務(wù)對(duì)省制的功能發(fā)揮有著不同要求。省制意義衍生并未否定管轄疆域、治理地方等基礎(chǔ)意義，而是突出省制在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)歷程中生成了構(gòu)建認(rèn)同和塑造象征的價(jià)值。一方面，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)為中國(guó)省制的意義衍生提供長(zhǎng)時(shí)段的分析視域。清末以來的省級(jí)政區(qū)建置和區(qū)劃調(diào)整，有利于在國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一性和集中性體制，并由此凝聚文化價(jià)值共識(shí)。民國(guó)初期省制在組織機(jī)構(gòu)和章程規(guī)范方面的改革，某種程度上為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)夯實(shí)地方政權(quán)根基。在孫中山的國(guó)家制度設(shè)計(jì)綱領(lǐng)中，省兼具中央政府的代表機(jī)關(guān)與地方自治的監(jiān)督機(jī)關(guān)兩種角色，這實(shí)際上也超越了前人關(guān)于省制意義的理解。①陳明：《南京國(guó)民政府十年（1927-1937）省制構(gòu)建研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017年，第246頁。中華人民共和國(guó)成立后，省制對(duì)于維護(hù)“有中國(guó)特色的民主集中單一制”的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式做出重要貢獻(xiàn)，普通區(qū)域的新省及直轄市的設(shè)立、民族區(qū)域的自治區(qū)的設(shè)立以及特殊區(qū)域的特別行政區(qū)的設(shè)立，展現(xiàn)了省制衍生出鞏固民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家認(rèn)同、推動(dòng)民族自治和事權(quán)下移的意義。另一方面，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的時(shí)局特征和歷史變革促進(jìn)了省制意義衍生。19世紀(jì)后半葉，清政府在列強(qiáng)環(huán)伺的局勢(shì)下設(shè)立五省，在此過程中省制不僅是政權(quán)統(tǒng)治所需的有效工具，還具有捍衛(wèi)領(lǐng)土完整與維護(hù)主權(quán)獨(dú)立的價(jià)值意義。

最后，省制意義衍生的政治邏輯表現(xiàn)為其在政治目標(biāo)引領(lǐng)下，構(gòu)建出有利于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的認(rèn)同資源和象征符號(hào)。一方面，省制為民族國(guó)家塑造集體認(rèn)同，推動(dòng)主權(quán)獨(dú)立和國(guó)家統(tǒng)一。武昌起義后，湖北軍政府以鐵血十八星旗象征中華民國(guó)十八省，號(hào)召建立全國(guó)民眾主宰的新國(guó)家。民國(guó)時(shí)期北京政府在民族地區(qū)設(shè)立相當(dāng)于省一級(jí)的川邊、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)4個(gè)特別行政區(qū)，含有消除民族隔閡及凝聚國(guó)民認(rèn)同的用意。②周平：《對(duì)民族國(guó)家的再認(rèn)識(shí)》，《政治學(xué)研究》2009年第4期。另一方面，省制推動(dòng)地方政權(quán)建設(shè)的舉措契合民主自治的價(jià)值。在近代西方政治觀念傳入中國(guó)的背景下，省制也承載了實(shí)現(xiàn)地方自治、保障民主權(quán)利的意義。一部分人認(rèn)為聯(lián)省運(yùn)動(dòng)蘊(yùn)含地方自治觀念和分權(quán)制衡思想，既能通過各省自治來系統(tǒng)培養(yǎng)民治傾向，還可通過分權(quán)機(jī)制防止地方權(quán)益受損。③翁有為：《中國(guó)近代制度轉(zhuǎn)型中的省制芻論》，《史學(xué)月刊》2019年第3期。北京政府時(shí)期，省制是否應(yīng)載入憲法曾引發(fā)激烈爭(zhēng)論，許多觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)不可不設(shè)省制。南京政府將存有帝制時(shí)代色彩的直隸省、奉天省更名為河北省、遼寧省，省區(qū)名稱中被認(rèn)為違背民主理念的成分消失殆盡。在民族地方治理方面，中華人民共和國(guó)成立后將民族區(qū)域自治制度確立為一項(xiàng)基本國(guó)策，以省一級(jí)的自治區(qū)充分保障少數(shù)民族自治權(quán)利，并從國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)層面為建設(shè)多民族的現(xiàn)代國(guó)家提供制度保障。概括而言，無論是民國(guó)時(shí)期的聯(lián)省運(yùn)動(dòng)還是新中國(guó)探索并建立的民族區(qū)域自治制度，均反映了近代以來的省制并不限于地方行政制度的單一價(jià)值，而是衍生了增進(jìn)民主發(fā)展、弘揚(yáng)自治精神與建設(shè)多民族國(guó)家等多重意義。

綜上所述，省制變遷的演進(jìn)過程在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中起到舉足輕重的作用，體現(xiàn)了傳統(tǒng)區(qū)劃制度與現(xiàn)代國(guó)家治理的融合?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中的省制變遷并非消極被動(dòng)的演化過程，省制實(shí)際上能夠積極回應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)要求。通過建置擴(kuò)展、功能演化與意義衍生，省制可以發(fā)揮實(shí)現(xiàn)疆域統(tǒng)一、推動(dòng)政權(quán)建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及構(gòu)建國(guó)家認(rèn)同等功能。近代以來中國(guó)的省制變遷既是現(xiàn)有制度同國(guó)家建設(shè)的互動(dòng)結(jié)果，也受到社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化因素廣泛影響。從現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)視角考察近代中國(guó)的省制變遷，還為分析省制變遷中其他相關(guān)變量提供有益啟示。